强化工资性支出管理建立财政防范“吃空饷”长效机制

■宋 超 宋立根

近年来,“吃空饷”问题逐渐成为媒体曝光评论的焦点，“吃空饷”卷土重来凸显财政供给模式改革的迫切性。“吃空饷”是指财政供给单位,通过各种非法形式占用财政供养编制、套取财政工资津补贴,造成财政资金流失的腐败行为。笔者着重分析“吃空饷”问题屡禁不止的主要原因，提出强化工资性支出管理，建立财政防范“吃空饷”长效机制。

一、“吃空饷”基本概念的解读

（一）“吃空饷”的概念

各级行政机关、国有事业单位和国有企业，存在虚报人数冒领工资福利的现象，通俗地称为“吃空饷”。所谓“吃空饷”的概念，也叫吃空额，是指财政供养人员在编而不在岗、死亡而不注销、调出而不下编、冒领虚报工资等福利待遇，即领薪不上班的行为，通俗的说法即为“吃空饷”。从“吃空饷”的语源分析，“饷”本意指军粮，引申为军人的俸给。所以，“吃空饷”本意是指军官虚报兵员冒领军饷；从法理上讲，吃空饷者无异于“诈骗”国家钱财。现在媒体把此现象与职务犯罪联系起来，直接关系到政府形象。所谓吃空饷，是指公职人员，不上班照样领工资，享待遇。从腐败现象分析，“吃空饷”增加了财政负担，造成了财政资金浪费，直接扭曲了社会公平和正义。著名杂文家、时评家鄢烈山认为：“吃空饷”有两种，一种是少数人搞鬼，形同贪污，见不得阳光；另一种是制度性的“吃空饷”，光天化日，理直气壮，甚至还有“顾全大局”的“牺牲”。

“吃空饷”现象的本质性根源，那就是相关措施和制度根本没有得到贯彻和执行。制度不执行或者执行不力，再好的制度也只能是摆设。“吃空饷”现象在一些地方县级政府，特别是基层党政机关和事业单位更容易发生。由于是处于制度执行的末梢,外在约束和限制条件逐步减弱,有章不循和有法不依的现象更为突出。加之人情关系和滥用权力的介入,对严格执行制度构成极大影响,使“吃空饷”现象屡禁不止。

（二）“吃空饷”的表现形式

2005年，中央机构编制委员会印发的《中央编办关于对“吃空饷”问题开展督促检查的通知》（中央编办发[2005]25号），将“吃空饷”现象划分为五种：在编不在岗的；已经调离，但不办理核减编制等有关手续的；虚报人员编制，骗取财政拨款的；已经死亡未核销编制的；其他形式“吃空饷”的。因此，“吃空饷”的具体表现形式可谓多种多样：

一是单位弄虚作假。有的单位在编报工资表时，隐瞒实有人数，上报虚假人数多于实有，多出来人的工资就是“空饷”；有的单位领导利用职权，编造一些虚假工作人员信息，将多出的工资和福利据为己有，形成贪污；有的单位对在编职工经商或亡故后，故意隐瞒不报，仍向财政部门领取工资及办公经费归单位所有；有的人受到党纪政纪处分或司法处理后，工资待遇并没及时进行相应调整；一些人根本没有编制、人事关系和档案，却在财政部门领着全额工资。

二是个人弄虚作假。在单位有职位，但是，长期以来根本不上班，仍然足额领取工资；有的未经组织人事部门批准，擅自办企业经商或在企业兼职，一人领取双份工资；有的财政供养人员已亡故多年，仍然由家属继续领取工资或离退休费；有的不符合或以前符合现在不符合领取条件，仍然继续领取遗属困难补助；有的已调整工作单位，由于原单位工资金额相对较高，故意长期不转工资关系；有的用少量工资聘用其他人顶岗，而自己兼职从事其他工作获取双份报酬。如此看来，“吃空饷”反映出了基层行政机关和事业单位工资管理的漏洞。治理“吃空饷”现象，当务之急是有关部门认真贯彻和执行相关规章制度，清理上述各类不当行为。

三是财政供养在编、离退休、遗属补助人员“吃空饷”的范围：在编不在岗，个人仍然领取或单位截留财政拨付工资的（包括擅自离岗、长期旷工、请病假事假在外从业、在外进修学习期满无正当理由逾期不归等情形）；跨单位、跨系统借用后双重或多重取酬，或以借用为由长期不上岗工作的；非组织选派离岗学习的；长期请病假、事假不按规定调整领取病事假工资的；到龄不办理退休手续，仍按在编在职人员领取工资的（经组织批准离岗不占编制的除外）；已调离但未按规定时间办理有关工资转移手续，继续在原单位领取财政拨付工资的；受司法处理、纪律处分、组织人事处理后未按规定进行相应工资调整的；已故人员家属超期领取工资、离退休费、养老金的，遗属补助对象超过规定补助期限或已死亡仍在领取遗属补助的；以其他形式“吃空饷”的情况等。

二、“吃空饷”现象的原因分析

现代制度经济学的研究表明，制度或制度的设计是影响市场效率和生产力发展水平最重要的因素之一。“吃空饷”存在的原因，可以从多方面和多视角进行分析。

中央对地方转移支付力度的增加，保证了地方各级政府正常地履行其职能的需要。分税制财政管理体制改革以来，中央财政对地方建立了一般性转移支付稳定增长机制，转移支付规模持续快速增长，例如2006年达到1527亿元，是1995年的72倍多，年均增长47.8%，其中94%用于财政较为困难的中西部地区。2011年，中央对地方一般性转移支付1.83万亿元，增长38.3%；专项转移支付1.65万亿元，增长17.1%。通过转移支付，相应形成地方财政收入并由地方安排财政支出。说明基层财政供养人员工资福利资金来源由中央、省级、市级各级财政资金组成，尤其是一些欠发达地区基层财政供养人员工资主要靠上级财政拨款，“吃空饷”，虚增人员编制，骗取财政资金的现象，骗的就是上级财政的钱。一般转移支付根据地区间人口、经济、财力和支出标准等综合因素，科学测算“标准支出”和“标准收入”，确定标准支出的范围和计量方式，属于制度性单向拨款的链条，人员工资和公用经费总预算的年度拨款与财政供养人员总量处于正相关的关系，据观察，在这个链条上财政供养人员数，往往是“只增不减”，有多少“吃空饷”者，需要强化经常性全方位审核监督力度。

从制度层面分析“吃空饷”问题成因。所谓“制度性”吃空饷，一是制度性漏洞，主要是财政支出缺乏公开。如果各级财政预决算公开透明，不用说工资薪酬支出，就是每个单位公务招待都在网上可查，吃空饷便无法隐藏。二是制度性特权。违反党纪国法而倚仗各种“潜规则”，通常表述是，“官本位”和“权贵利益集团”宠出了“吃空饷”行为。三是制度性无奈。干部年龄进退一刀切(虽然依职级高低略有不同)，没到退休年纪，甚至正当盛年，就要你退岗赋闲。四是实际操作一定程度上存在 “吃空饷”制度性漏洞，平时缺乏财政资金流向、人员编制的监控；缺乏周围现场人举报、监督的正义驱动；缺乏审计、纪检、组织人事等部门多部门联动性审核，针对预算编制中的人员数、工资福利额、办公设施等多项支出标准作预算细化审核，缺乏消除个别人暗箱操作空间的相关举措。

从停薪留职和退居“二线”层面分析。所谓“停薪留职”，对行政机关和具有行政执法管理职能的事业单位人员来说，精简机构与编制人员与国有企业改制职工大量下岗不同，不能损害干部的既得利益，分流的人员有的去国企，有的去公费读书，也可以选择停薪留职，即不占编制而保留“档案待遇”。这就给其中有人“下海”还领钱提供了可能。

所谓退居 “二线”，即孔夫子所说“不在其位，不谋其政”，中层干部到了一定年限必须让出行政岗位，给年轻干部升职机会。通常在省级机关，厅级单位的处级干部；市县局级机关科级干部；还有“调研员”、“巡视员”等非领导职位。

另外，在市场经济转型过程中,“就政府而言,制度强制力的行使必然要求相应的机构和人员提供支持。”由于办公经费按‘人头’拨付,人不在单位上班,每月的办公费照拨不误;然而在编不在岗人员的工资并非都落到当事人手中,而是被单位挪用。在大多数地方实行财政办公经费包干的背景下,单位对外出人员既不设限,也不向上级汇报,不少人就与单位串谋“吃空饷”,利益均沾；再者，当事单位与“吃空饷”者之间的信息不对称。如兼职创业者岗位多是闲时兼职,忙时上班,查时顶岗,且事先一般都“打好招呼”,监察单位不易察觉。再如长期病假。是否符合病假条件、怎样进行监督检查等往往难以落实,造成部分人员利用医疗福利制度漏洞“吃空饷”；关键是“吃空饷”单位与相关职能部门之间的信息不对称。由于激励机制的缺乏,机关单位在人事编制和工资自查方面动力不足,甚至蓄意隐瞒。操作程序失范，实际人员变动应由本单位主动上报人事部门,然后手续经财政局、社保局,由于监管部门工作被动,为“调出不下编”提供了滋生土壤。

深入分析“吃空饷”原因，一是拥有权力者占有公共资源，存有公家便宜不占白不占的想法；二是现行体制机制存在显著漏洞，说明所谓事前防范，事中监督，事后惩戒制度流于形式，起不到预防和震慑作用；三是“吃空饷”与“发空饷”之间呼应配合。每一起“吃空饷”现象，不管是由于体制原因、“吃空饷”个人原因、单位领导原因或其他原因，共同点就是单位负责人对 “吃空饷”现象心知肚明，并给予了默许甚至明示。正是单位负责人这个“发空饷”者的认同态度，才使得“吃空饷”能够大行其道。

“吃空饷”涉及历史、政治、社会、管理的问题，制度存在缺陷，管理存在“盲区”，需要区分不同情况分析。首先，这种现象的产生，与以往在行政事业单位改革中，为能够尽快分流富余人员所采取的一些政策有一定关系。比如为鼓励一些工作人员离开党政机构，允许一些人停薪留职，到市场创业。也有的地方给离开党政机构下海创业的人员一定过渡期，在过渡期工资照发，待过渡期结束后，再停止其工资和福利。其次，一些上级党政机关、事业单位，往往喜欢从下级借调工作人员，工资福利仍然由原单位发放，这也客观上为变相吃空饷提供一定的空间。再次，目前我国县乡两级对领导干部的年龄要求过于死板，往往领导干部刚过50岁，就要从第一线退下来，退到二线实际等于可以自由、回家不上班了，但所有工资福利仍然按照在职对待。所以，有些未必是“吃空饷”，如借用、借调、抽调人员，这些人是经上下级机关同意的；“上班不够正常”的中层正职退居二线人员，甚至在一定程度上是全国通例。“要把‘在编不在岗’跟‘吃空饷’区分开来，如借调、生病不具备工作能力，这些都不能算‘吃空饷’。”

刑法学专家曲新久分析，“空饷”若留在单位不发给个人，用于公务支出，就不好说构成犯罪；但是，若用于个人消费，就可能涉及犯罪。如果个人通过伪造档案等骗取编制、领取工资，相关责任人就已经涉嫌犯罪了。完全不符合国家相关规定而离岗却领工资的人员，也已涉嫌犯罪，还涉及单位相关人员玩忽职守问题。

三、建立财政防范“吃空饷”长效机制

温家宝总理指出“让权力在阳光下运行”“加强对权力的有效监督”，只有让权力在阳光下运行，实行广泛有效的监督，权力腐败才能得到遏制，政府的透明度与公信力才能得到提升。

从体制机制上解决问题，一是财政信息透明。财政信息透明是政府的义务，政府实现财政信息透明，需要对单位与个人相关工资福利信息明确公开，事业单位登记管理信息，应当在本单位网站公开，或以其他便于公众知晓的方式公开，给出公开时间的限制，并对财政信息公开的内容给出科学平易的解读。二是财政制度规范。财政支出标准统一，财政信息公开透明，财政运行机制的合规透明，关键是需要科学规范的机制来约束。

从制度上根本解决问题，需要来自制度的刚性。首先，通过针对“吃空饷”不同情况和类型进行严格规范，建立完善相关制度规定。处理原则的把握，各部门依法依规讨论处理方案；遵守以人为本的原则，如生病不在岗的工作人员要酌情处理；实事求是通过媒体公布；联合各部门探索长效管理机制。其次，从权力源头上，杜绝此类现象产生。完善人事管理机制，严堵编制漏洞，推行政务公开，编制、工资、人员在岗情况“三公开”，发挥社会舆论监督作用；再次，对提供“吃空饷”者加大惩责力度，上升到启动行政问责制度，甚至可以定性为腐败或渎职，应给予更高的处分，从根本上铲除“吃空饷”的社会环境。

从法律治理角度解决问题，一是健全法律体系。严格限定国家公职人员行为，促使国家公职人员遵守法纪法规，保障维护行政机关事业单位正常运转提供法制保障。二是强化权力约束和监督。遏制“发空饷”，需追究“发空饷”者的法律责任，就堵塞了漏洞，治理了“吃空饷”。同理，“吃空饷”等同诈骗，更应追究“吃空饷”者法律责任。

从源头上预防“吃空饷”现象的滋生和蔓延，必须严肃财经纪律，堵塞支出漏洞，建立财政“吃空饷”人员长效防范机制。从执行层面，着重抓住三个方面：

（一）转变管理方式

为了严肃机构编制、组织人事和财经纪律，加强和规范财政供养人员管理，清理纠正单位和个人虚报冒领财政工资等“吃空饷”问题，一是要建立人事管理长效约束机制。对财政供养人员的管理，本着谁用人谁管理谁负责的原则，由财政和人事部门负责审核为主，改为由各预算单位负责，定期清理人员变动等情况，及时办理组织、行政、编制、工资等关系；二是对财政供养人员的清理检查，由财政部门定期集中检查改为由各预算单位经常性主动申报与相关部门联合集中检查相结合，及时核减在职死亡人员的编制、工资关系；核减离退休死亡人员的离退休生活费；及时核减非组织选派的离岗学习人员的工资；及时核减不符合遗属补助条件人员的遗属补助等，进一步强化部门管理责任。三是基层财政预算管理单位对本单位所有财政供养人员，包括在职、离退休、遗属、临时工、优抚对象等人员情况，每月初要将人员工资花名册如实报财政部门申请核发工资和补助，变化情况不能漏报，杜绝“吃空饷”现象的发生。

（二）严格奖罚制度

一是各级财政预算管理单位对财政供养人员的死亡、离职、调出、享受遗属补助年限到期和在册不在岗等情况，必须及时如实上报财政部门，并停止或按规定削减上述人员经费供给。对及时如实上报人员变动情况的单位，财政部门对单位当年减人不减经费，其节支资金用于弥补单位公用经费不足；对隐瞒不报或漏报、迟报（超领一个月工资为限），一经查出或被举报查实，不仅对单位要核减该人员的人均剩余经费，而且对多领的工资补助等也要在该单位公用经费中加倍扣除。二是要及时掌握在册不在岗人员情况，对发现未经批准擅自长期离岗、私自找人替岗、冒名顶替上岗的，一经查实，财政部门必要即停发其工资，人事部、监察部门要根据情节给予相应处理，直至除名，并追究有关责任人员的责任。三是财政供养人员死亡，家属有义务主动上报人员的死亡时间、丧葬情况。如不及时上报，超时限（一个月以上）的，经查出或被举报查实的，所属单位和财政部门要扣发其应享受的埋葬费、一次性抚恤金、遗属补助政策待遇。对长期瞒报冒领的，财政部门除对单位实施经费加倍扣罚外，还要依法进行追偿。

（三）强化监督检查

从源头和根本上解决 “吃空饷”问题，就必须改变体制，改变现有的人事、工资制度管理，改变超权越权，充分发挥人大、纪检，充分发挥群众、社会监督，让权力在阳光下运行。

对财政供养“吃空饷”人员，地方政府每年不定期地组织财政、纪检、监察、审计、民政等有关部门开展专项清理检查，发现一起处理一起，问题严重的要给予党政纪处分。各财政供养单位也要组织人员不定期地开展人员核查，特别要把离退休、遗属、优抚对象等人员作为重点，逐家逐人见面，及时掌握情况。财政、民政、人事劳动等部门要密切配合，对各类型财政供养人员的变动，要及时沟通情况，严格把关，定期检查。要强化社会监督，对财政供养人员“吃空饷”问题，要在不断加强政策宣传的基础上，调动社会力量进行监督，鼓励知情干部群众进行举报。财政部门对举报人的情况要严格保密，反映情况一经查实，要给予举报人一定的奖励。