我国纳税服务绩效评估体系建设原则、方法及应用

周 健 陈 华

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

胡锦涛同志在党的十八大报告中明确提出到2020年要实现全面建成小康社会的宏伟目标。[1]要实现这一宏伟目标必须充分发挥税收的功能，开展纳税服务绩效评估工作既是纠正当前我国纳税服务工作偏差，也是不断提高纳税服务效率和效益的有效途径。当前，我国的政治、经济和社会发展对税务机关的纳税服务工作提出了新期待和新的更高要求，建立一套适合我国国情的多重价值标准、多维角度和多元评估主体的纳税服务绩效评估体系势在必行。[2]

一、纳税服务绩效评估体系建设原则

(一)顾客满意原则

纳税服务绩效评估体系的建立，应当坚持以纳税人为中心，从满足纳税人的正当需求出发，以更好地帮助纳税人实现纳税义务和有效维护纳税人权利为出发点和落脚点，[3]以提供满足纳税人需求的共性服务和个性服务作为税务部门的责任和义务，每一项绩效指标的确定，都要严格与纳税服务绩效的提高和改进挂钩，统一于“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的纳税服务目标之下。

(二)规范高效原则

纳税服务绩效评估活动作为经济活动的一个重要组成部分，具有经济活动所具有的基本特性。法治、规范、高效既是我国市场经济活动的追求目标，同时也是市场经济活动科学、有序、健康、可持续发展的重要保障。因此，我国纳税服务绩效评估工作能否贯彻落实法治精神、规范运行程序并且不断追求高效也是其能否有序、健康、可持续运行的重要保障。纳税服务绩效评估体系建设遵循规范高效原则要求税收管理征纳双方，即纳税人和征税人都要依据法律界定的权利和义务开展活动，从而确保税务机关严格征税和纳税人依法纳税的和谐统一。征税人要通过优化其工作程序、改进其工作方法、引进高科学技术工作设备不断降低工作成本的同时不断提高其工作效率和工作效益，努力追求税收管理工作的“帕累托最优”。

(三)科学严谨原则

绩效评估指标体系的设计应当围绕服务效率和服务质量提升的工作要求，全面反映纳税服务职能和核心目标。每一项服务项目在评估体系中应当有定量的指标与之相关，而且整个指标体系能够反映出总体目标的实现程度，并运用层次化的结构模式，把总体指标按照可控制、可测量的原则逐层分解成最基本、可以直接获得的评估指标，由表及里、深入清晰地表述纳税服务的核心价值和内涵，逐步形成和完善为定性指标与定量指标相结合、科学系统与可操作性相结合的纳税服务绩效评估指标体系。

(四)客观公正原则

绩效评估指标体系的设计应当通过内部服务绩效测算和服务质量回访、外部监督员评估、第三方调查等多种形式，充分利用信息化手段加强指标数据分析，客观评估纳税服务绩效。[4]纳税服务工作的最终绩效如何，不能仅由税务机关自身评定，而主要应由当地政府、监督机关、上级税务机关、纳税人和社会公众等多方参与评定。税务机关服务结果的自我评估应当按照统一的制度和办法，依循客观公正、实事求是的标准和要求进行，防止与社会评估相脱节。

二、全方位纳税服务绩效评估方法及其应用

全方位纳税服务绩效评估作为纳税服务绩效考评的方法之一，它根据纳税服务工作的客观需要，按照内外结合、客观公正的原则，通过加强随机暗访、定期服务质量回访、外部监督员评估和纳税人满意度调查等多种形式，真实了解纳税服务工作的开展情况和实际效果。

(一)全方位纳税服务绩效评估方法的定义及其操作流程

全方位纳税服务绩效评估方法也称全视角纳税服务绩效反馈法，主要是指通过内部自身工作评估和外部工作对象评估相结合，让被评估对象的上级、同级、下级和服务对象对其进行综合评估，通过综合各方面的意见，使被评估对象清楚自身的长处和短处。全方位纳税服务绩效评估方法不仅仅适用于对纳税服务工作人员的绩效评估，也适用于对纳税服务机构绩效的评估，这种自下而上、自上而下、本身的、平级的，以及来自服务对象的全方位评估，反映了追求全面评估和以纳税人为中心的管理思想，如图1所示。

图1 全方位纳税服务绩效评估示意图

全方位纳税服务绩效评估方法通常以纳税服务工作为中心，或者以纳税人为中心，包含计划、数据收集和评估三个关键阶段，如图2所示。

图2 纳税服务绩效评估方法的操作流程

纳税服务绩效评估的每项评估工作都由主管纳税服务评估部门发起，其主要的优点是便于评估工作的始、转、析、存，更加容易发现问题，找到纳税服务绩效评估的客观发展规律。

(二)全方位纳税服务绩效评估方法的实际应用

通过对全方位纳税服务绩效评估方法流程的解析，在充分考虑纳税服务绩效评估体系的建设原则的基础上，可以将评估的具体方法分为四种方式进行，如表1所示。

表1 绩效评估方法一览表

1.内部评估:工作量评估

工作量评估是内部评估的一种方式，它通过税收管理系统软件自动生成纳税服务人员的工作量，是税务机关内部管理的一种有效形式，由税收管理系统定期对办理的业务数据进行查询统计，查看其工作强度和工作质量，通过量的累积对其进行综合评估，如表2所示。

2.外部评估:纳税人评估暨服务质量评估

建立服务质量衡量表，设计并发放纳税服务需求调查问卷表，健全纳税服务评估机制以及纳税人参事、参与、决策机制，运用纳税服务预警提醒系统，多形式、多途径掌握纳税人需求，及时改进服务措施，有效防止和化解征纳双方的风险，为纳税人提供深层次的服务。纳税人办税时填写《服务质量评估卡》，如表3所示。在评估卡上，设计了纳税人的进入时间、离开时间，单笔业务办结时间，对办税人员各项业务办理的满意程度、文明服务程度等，为不增加纳税人负担，《服务质量评估卡》列出待选项，由纳税人采取勾选方式填写。填写完成以后由纳税人投入专用的收集箱内。归纳，但是又对其进行科学的延展和分析，最终指引纳税服务工作人员改进工作方式、方法，其最后的结果也是被评估对象最终的结果。如表4所示。

表3 务质量评估卡

表4 纳税服务结果评估表

三、纳税服务绩效评估指标设计及其应用

(一)纳税服务绩效评估的维度设计和指标选择

设计纳税服务绩效评估指标既要重视工作质量指标，也要重视非工作质量指标。它要求纳税服务工作的评估既要着眼于现实，又要放眼长远，实现纳税人对税法自觉遵从和纳税服务满意度不断提高两个最基本的目标。因此，从税务机关内外服务的功能和要求这个侧面来分析和判定，可以将纳税服务绩效评估指标设计为五个维度，即提质、便利、增效、和谐和遵从。具体内容如图3所示。

图3 纳税服务绩效评估指标设计分解图

1.提质维度及相关指标

提质维度的选择是围绕战略目标中所提出的有关工作质量的具体评估方式，其指标设计应当考虑的是:如何在规定的时间内，高质量地完成工作，减少工作的差错率。其主要评估指标是单宗业务办结时效比和工作差错率。

(1)单宗业务办结时效比:直接反应服务岗位人员业务熟练程度和服务质量。公式为:时效比值=每笔业务实际办结时间/限时办结制要求的时限。

如果时效比值＞1，说明还没有达到限时办结制规定的标准;如果时效比值＜1，说明实际办结时限小于限时办结的要求。数值越小，办结效率越高，反之，办结效率越低。

(2)工作差错率:是指在完成纳税服务各项工作过程中，出现工作差错的数量或者项目占工作总量的比值。此指标采取1和0的办法，即圆满完成工作为1，出现差错为0，直观地反映出工作质量的高低。

2.便利维度及相关指标

便利维度就是实现便捷、优质、高效纳税服务的最重要客观存在体现，其主要指标有:涉税业务的一次办结率、纳税人办税平均等待时间、承诺服务实现率和业务正确完成的准确率。

(1)涉税业务一次办结率:是指在办理涉税业务中，一次为纳税人办结的业务笔数占所有办理业务笔数的百分比。百分比数值越大，表明服务的效果更加明显。

(2)纳税人办税平均等待时间:是指纳税人进入办税服务厅后到开始受理其业务时的等待时间，将各纳税人的等待时间取平均值，就得到该指标(T为时间计量)。

该指标数值是办税服务质量的综合反映，既反映了办税服务厅岗位、窗口的设计合理程度，也反映了岗位人员的业务处理水平。该指标数值过大时，表明办税服务设施存在设计缺陷和办税人员存在服务缺陷，需分析、研究存在的问题或者症结，及时加以改进。

(3)承诺服务实现率:是指办理的各项涉税业务内容中不属于承诺服务内容的数量与承诺服务内容的数量所占的比值，每项内容以1为比值进行累加，其中“零”为承诺服务实现最佳值，比值越小说明纳税服务工作的细节做得越好，纳税服务工作做得越周到，反之，则说明纳税服务工作存在一定的问题和弊病，需要认真进行反思和改进。

(4)业务正确完成的准确率:是指正确完成的工作量占全部业务工作的百分比，其准确率值直接反映着纳税服务工作质量和效果。其公式为:

3.增效维度及相关指标

增效维度的设立以及相关目标的确定是对纳税服务工作质量的最直接反映。考核指标是针对纳税人通过直接的评估来设计的，其主要指标是业务咨询解答的满意度等服务项目。业务咨询解答满意度:满意度指标一般可以设定5个分值，1分为很不满意，2分为不满意，3分为基本满意，4分为满意，5分为非常满意。通过分值的累加，用总分数来反映纳税服务人员解答纳税人业务咨询的服务质量。

4.和谐维度及相关指标

和谐维度的指标选择主要是看征纳双方的工作是否顺畅，纳税服务工作是否文明，纳税人对纳税服务工作是否满意，是否有投诉、举报等不和谐的因素产生，其中包含有文明礼仪规范度投诉率等相关内容。

(1)文明礼仪规范度:按照国家税务总局制定的文明礼仪标准进行逐项抽查，看每个税务人员的得分情况。每项标准设置满分10分，采取倒扣分制的办法，即岗位人员出现文明礼仪方面的不规范行为，就扣减相应的分值，以直观反映每个税务人员的文明礼仪规范程度。

(2)纳税服务满意度:该指标的设计直接反映纳税服务岗位服务态度等方面的问题，一般将纳税人的满意值设置为1，不满意值设置为0，非常满意值设计为2，即以1为平衡点，+1表示纳税人非常满意，－1表示纳税人不满意，其满意度为纳税人对工作项目满意值与工作项目数的比值，其中满意度比1越大表示纳税人对工作越满意，比1越小表示纳税人对纳税服务工作越不满意。其考核主要是通过纳税人、第三方(中介组织)和社会各界协作共同进行或者分步骤、分段进行，以保证其客观公正、真实有效。

(3)投诉率:即投诉案件量占总业务量的百分比，从具体的实证反映出纳税服务岗位服务态度等质量方面的问题。

5.遵从维度及相关指标

纳税服务工作的最终目标是提高纳税人的税法遵从度。[5]遵从维度的设立直接反映出纳税服务工作的成效，也是现代管理学“最好的服务就是最好的管理”的具体体现。它主要以纳税人依法申报的遵从度或者履行税款支付义务程度的申报率和入库率来评估。

(1)申报率:是指在法定申报期内实际办理纳税申报的纳税人户数与应当申报户数之间的比例。

(2)入库率:是指纳税人当期实际缴纳入库的税款与按期应缴纳税款之间的比例。分为当期申报应当缴纳税款入库率、缓征税款入库率、查补税款入库率和违章处罚罚款入库率。

(二)纳税服务绩效评估指标的实际应用

1.纳税服务绩效评估指标可以与全方位纳税服务绩效评估方法联合运用，通过纳税服务绩效评估方法收集整理纳税服务绩效评估指标所需要的数据，再通过纳税服务绩效评估指标直接计算出评估值，运用于评估过程当中，从而推动工作。如:在纳税人办理时间的计算上，通过纳税服务绩效评估方法的运用，我们可以客观真实地收集到每个纳税人的办理时间和办理次数，据此计算出纳税人平均办理时间，从而反映出税务人员的办税效率。

2.推行纳税服务绩效奖惩挂钩。纳税服务绩效评估指标在实际运用中，容易出现个人完成绩效指标，但是单位没有完成绩效指标的情况，因此在运用指标进行评估时必须坚持先单位后个人，先达标后竞争的绩效收益分配原则，避免出现个人指标完成，但是集体指标难以完成的情况，使个人每月服务质量与单位每年服务质量相关。对单位，依据服务质量评估指标的考评结果每月进行通报;对个人，通过“达标加竞争”的方法比较个人绩效与质量，考核指标达到规定标准的，获得达标收益;超过达标比例的，才能获得竞争收益。同时，把纳税服务工作的成效作为评估整体工作和领导干部政绩的一项重要标准。在实际工作中，通过对纳税服务工作各个环节、工作过程、管理细节的监督，把纳税服务责任追究机制也通过多种形式渗透到纳税服务绩效管理工作中，强化工作责任，细化惩处标准，做到惩处严明。

3.推行纳税服务质量与评先表优挂钩。在大力开展纳税服务明星、纳税服务首席代表、纳税服务能手、纳税服务标兵等争先创优活动的同时，全面拓宽奖励外延，建立诸如优先学习考察、优先集中培训、优先出省出国考察、优先评比劳模等奖励办法，表扬先进，鞭策落后，体现服务绩效考评的层次性、差异性和目的性。

4.重视和加强对绩效评估结果的信息反馈和综合分析研究，及时掌握纳税服务的工作动向，督导各项工作落实到位，不断完善与优化各项服务制度和流程。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社，2012:16.

[2]孙艳香.完善我国纳税服务绩效评估体系的思考[J].经营管理者，2012，(22).

[3]温玉萍.关于创新纳税服务机制的探索[J].西安社会科学，2009，(4).

[4]朱平.论纳税服务绩效评估体系构建[J].经济研究导刊，2010，(28).

[5]郝传斌.纳税服务工作存在的主要问题及对策[J].湖南地税，2009，(4).