内蒙古社会保障支出水平的实证分析

鲍震宇

(内蒙古财经大学 财政税务学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

一、内蒙古社会保障水平的测定

社会保障水平是指社会保障支出占GDP的比重，反映着社会成员享受社会经济发展成果的高低程度。本文主要分析社会保障制度出现重大、密集变革的2006年－2010年社会保障水平，数据来源于相关统计年鉴。社会保障水平计算公式如下:

内蒙古社会保障水平=内蒙古社会保障支出总额/内蒙古生产总值

=离退休、退职保险福利费水平+内蒙古社会保险水平

+社会福利水平+社会优抚水平+社会救助水平

内蒙古社会保障水平的测算结果见表1，由表1可知，2006年至2010年，内蒙古社会保障总水平在3．89%－5．00%之间，呈现逐年增长态势。在社会保障支出中，用于离退休、在职职工的五险支出占主要部分，2006年至2009年占比都在86%以上，2010年下降12．7个百分点，不是由于社会保险支出绝对数下降(相反上升了)，而是由于住房保障支出增加，这与我国推行保障性安居工程政策密切相关。

表1 内蒙古社会保障水平统计 单位:亿元

同时，社会保障的主要支出项目是养老支出基本，占社会保险总支出的70%以上。说明社会保险支出主要取决于人口的老龄化程度，内蒙古已于2006年开始进入老龄社会，并且内蒙古的养老费用将会逐年递增。然而，2006年－2010年内蒙古社会保障水平总体不高，增速也远远不及政府财政收入及GDP的增速(见表2)。可见，在内蒙古政府收入及经济增长的同时，社会保障这样的公共服务事业却没有获得更多投入，在社会保障方面，居民没有分享到经济增长的硕果。

表2 内蒙古GDP、财政收入、社会保障水平增长速度对比 单位:%

二、内蒙古社会保障支出水平比较

(一)内蒙古社会保障支出水平国际比较

1.内蒙古社会保障水平的国际比较

表3可以看出，虽然内蒙古采用的社会保障支出口径小于其他对比国，然而即使是达到10%的支出水平，也比美日德英四国落后了半个世纪。

从社会保障财政支出比重来看，内蒙古自治区远落后于美国。例如，2010年美国政府经常性支出的大头是医疗卫生和社会保障，两者合计占政府总支出的45．5%，而内蒙古自治区的这一比例是18．2%，全国仅为15．5%。我国社会保障水平与发达国家的差距，是由国力差距引起的。

表3 2010年内蒙古自治区社会保障支出水平国际比较

2.内蒙古社会福利及社会优抚的国际比较

一国政府对社会弱势群体的保障最能体现社会公正性，也是社会成员分享经济发展成果的集中体现。对弱势群体的保障，我国在制度层面体现于社会福利及社会救助制度，本文将以美国低收入者福利为参照物，体现内蒙古自治区福利救助水平，以寻找改进提升的空间。

美国不是典型的福利社会，但政府在民众社会福利上的开支并不低。在社会救助及社会福利项目上(以下简称低收入者福利，具体包括失业救济、住房补贴、低收入补贴、低收入者的社会保障等项目)，仅联邦政府为低收入者设立的福利项目就有100多种，而联邦、州和地方三级政府每年为低收入家庭提供的福利金额超过6000亿美元。表4列示了1950年－2011年美国低收入者福利占GDP及三级政府支出的比重。

表4中，1980年、1990年、2000年及2011年，政府用于低收入者福利的支出占GDP的比重较高，是由于这四个年份的贫困率较高，分别为19%、13．5%、11．3%及15．1%，因而政府对于低收入者的支出增加。

表4 美国社会福利及救助的支出水平 单位:亿美元

对比表4的数据，内蒙古自治区2010年政府社会福利及救助支出占政府总支出的比重仅为3．3%，社会福利及救助总支出占内蒙古GDP的比重仅为1．3%，仍落后于美国1950年的低收入者福利水平。值得注意的是，这一数据体现的不只是内蒙古与美国经济实力的巨大差距，更值得注意的是政府支出的结构和倾向性，美国政府非常注意经济发展成果在社会弱势群体中的分配，以缩小社会收入差距，这也启示内蒙古自治区在今后的社会经济发展过程中，应让社会成员特别是弱势群体分享更多的发展成果。

(二)内蒙古社会保障支出水平国内比较

本文采用人均GDP全国及东部皆排名第一的省份上海，全国排名第十一位、中部地区排名第一位的中部省份吉林，全国排名最末一位的西部省份贵州，以及同为少数民族自治地区的新疆作为参照地区，内蒙古为人均GDP全国排名第六、西部排名第一，并同时与全国及发达国家进行比较，以期全面反映内蒙古自治区的社会保障水平(表5)。

表5 2010年内蒙古自治区社会保障支出国内比较

1.社会保障水平的比较

由表5可知，2010年，全国社会保障支出占GDP的比重为5．03%，上海、吉林、贵州、新疆全部高于这一比重，只有内蒙古自治区略低于全国社会保障水平，但从绝对数来看，社会保障支出总额并不算低，其由高至低的排序是上海，吉林，内蒙古，新疆，贵州。

2.人均社会保障支出额比较

2010年，上海人均社会保障支出最高，达4665元，其社会保险支出占社会保障支出的88%，而养老保险支出占社会保险支出的90%，占社会保障支出的78%，可以推断上海的人口老龄化较为严重;贵州人均社会保障支出最低最有920元，但养老保险支出占社会保险支出的69%，仅占社会保障支出的35%，而社会救助、优抚、福利、住房保障等国家和地方财政全额补助、无需个人缴费的项目支出占社会保障支出的50%，说明贵州人口年龄结构较轻，但经济发展落后，需要财政的大力扶持;对内蒙古而言，养老保险支出占社会保险支出的68．8%，占社会保障支出的46%，帮扶性质的社会救助、优抚、福利、住房保障项目支出仅占社会保障支出的33%，可见内蒙古也存在相当程度的养老负担，但经济发展自主能力较强。

3.财政社会保障支出额比较

财政社会保障支出显示了财政对社会保障事业的补贴力度，补贴额由高至低为上海，内蒙古，吉林，新疆，贵州，财政对社会保障的支出与经济发展水平正相关。

(三)内蒙古社会保障水平城乡比较

建国以来，中国的社会经济发展一直呈现二元社会经济格局，内蒙古自治区也不例外，在社会保障制度上也体现这种二元性特征，即城市社会保障制度与农村社会保障制度是分割的，不是一体的;城市社保水平也高于农村社保水平，城镇居民与农村居民相比，享有更多经济发展成果。

1.内蒙古城镇社会保障水平

我国社会保障制度的建立首先从城市开始，城镇社会保障制度包括行政事业单位离退休费、基本养老保险制度、基本医疗保险制度、居民医疗保险制度、失业工伤生育保险制度、社会救助制度、社会福利制度以及社会优抚制度，各项制度的社会保障支出水平见表6。

表6 内蒙古城镇社会保障水平 单位:亿元

2.内蒙古农村牧区社会保障水平

在二元社会保障制度下，相比于城镇社会保障制度，农村社会保障制度的发展较为落后，近些年随着中国经济实力的增强，在五保制度的基础上，农村社会养老保险、新型农村合作医疗保险、农村牧区最低生活保障制度、医疗救助等社会保障项目逐渐建立起来，成为一项惠农政策，但由于农村集体经济实力较弱，国家财政能力有限，农民自身收入较低等原因，农村社会保障制度整体来讲，保障能力有限，发展较为落后，具体见表7。

表7 内蒙古农村牧区社会保障水平 单位:亿元，%

3.内蒙古城乡社会保障水平比较

由于社会、历史、经济原因，农村社会保障制度羸弱。虽然国民的社会保障支出只能分享整个社会经济成果的3%～5%这样一个较小比例，但其中的90%也被城镇居民特别是行政、事业、企业单位职工 享有，农村居民的社会保障福利微乎其微(见表8)。

表8 内蒙古社会保障水平的城乡构成 单位:%

(四)结论

2010年，内蒙古政府支出中仅3．3%用于低收入者的社会福利和救助支出，18．2%用于医疗卫生和社会保障，远低于发达国家水平;这一年，内蒙古农业人口占总人口的59%，其社会保障支出在社会保障总支出中所占比重却不足10%，农村保障水平也远低于城镇。因此，内蒙古有必要统筹发展城乡社会保障制度，大力推进农村社会保障制度及低收入者福利制度建设，不断扩大制度的覆盖范围，确立广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，以解决制度缺失问题为重点，继续健全和规范各项保障制度。

三、完善内蒙古社会保障制度的对策建议

(一)完善农村社会保障制度

近些年，内蒙古自治区社会保障事业持续发展，在2003年开展的新农合制度的基础上，2006年推行了农村低保制度，2009年实施了新农保制度，2012年设立了农村居民的大病医保制度，并且农村社会救助的项目也不断增加，中央和地方政府财政补贴也持续提高。然而，农村居民社会保障项目增加了，保障水平仍旧不高，需要从以下方面进行改进。

1.完善新农合制度

目前新农合登记和报销的手续非常繁琐，降低了其社会满意度;保障水平不高，农村牧区居民实际受益比预想低;随着大量青壮年劳动力外出打工，涌现出大量的空心农村，新农合异地就医异地报销服务缺失，不能满足农牧民医疗需求;农村牧区医疗供给同样存在问题:医疗服务供方诱导需求非常突出，即定点医院并非按照最有利的方案开展治疗，普遍存在开大处方，多开药，开贵药，过渡消费医疗服务，增加医疗支出，也加重了农牧民负担;医疗服务供给机构基础设施落后，乡镇卫生院破旧，医务人员素质整体不高，误诊死亡案例时有发生，而好医院的天价医疗费和路费又使农牧民望而却步，这都制约了新农合的有效运行。完善新农合制度需要从以下几方面入手:加大财政支持力度，为新型农村合作医疗的顺利开展提供必要的资金保障;不断完善监管机制，专款专用，专户储存，封闭运行，保证农牧民对新农合医疗报销的知情权和监督权;建立科学的农牧民医疗费用补偿方案，注重地域补偿的平衡性;提供更多地培训平台和激励机制，引入和留住高素质医疗服务人才，淘汰不合格医务人员。

2.完善新农保制度

新农保制度从2009年试点实施以来，覆盖范围持续增加，发展迅速，但面临着较多的风险和不足。首先，新农保基金保值增值风险。基金结余除预留的支付费用外，全部用于购买国家债券或转存定期存款，然而银行和国债的利率不足以弥补持续高涨的通货膨胀，基金缩水严重;其次，新农保制度统筹层次较低，实行县级管理。这种分割管理的小规模基金社会化程度低，调剂范围小，抗风险能力低，管理水平低下;最后，新农保制度不统一。除了新农保，还有失地农民的养老保险、农民工的养老保险、农村五保供养制度和专门针对计划生育对象的养老保险等。由于各类保险的办法和水平都不一样，在很大程度上撕裂了作为整体的养老保险制度。内蒙古新农保制度的发展应注重基金管理运作科学化，将新农保基金交由金融部门进行专门管理;打破户籍界限，建立一体化的社会养老保险体制，打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠道。

3.农村牧区低保制度

从低保制度整体来讲，2012年上半年，内蒙古财政对城乡低保支出共计24亿，调高了城市和农村牧区低保标准，城市低保标准达到每月385元，农村牧区低保标准达到每年2583元。然而农村牧区低保制度可持续发展，还需要加强以下几方面的工作:首先，要巩固完善农村最低生活保障制度，县市级财政能力毕竟有限，必须加大中央财政和省级财政的补助力度;其次，要做到应保尽保。农村最低生活保障制度是针对农村牧区生活困难群众建立的，其出发点就是要把所有由于各种原因而不能保障基本生活的农村牧区居民全都覆盖，使他们能够得到维持基本生活所需的费用。如果一个农村家庭的收入水平达不到维持基本生活的标准，可采用补差的方法，对该家庭进行补助，以确保其能够维持基本生活;最后，要不断提高保障标准和补助水平。随着内蒙古自治区经济发展水平的不断提高和财政实力的不断增强，必须不断提高当地农村最低生活的保障标准和补助水平，以便使更多的农村牧区生活困难群众享受低保。

(二)强化民生优先意识，优化财政支出及生产总值分配结构以促进民生改善

社会保障基金来源于单位、个人缴费以及政府财政补助，而提高社会保障水平不能简单地提高单位及个人缴费率，这会影响到企业效益及个人基本生活，也不能认为扩大覆盖面就会提高保障水平，因为扩面所需的时间和成本较高，考虑到近年来政府收入持续增加的现状，可以通过优化政府支出结构，增加社会保障补助支出来提高居民福利水平，改善民生。应争取在近期内将社会保障支出占财政支出的比重从现在的12%提升到16%左右。除此以外，还需健全社会保障预算制度。建立社会保障预算科目，将原来分散于其他预算科目中的具有社会保障性质的财政支出，以及目前属于预算外“线下列支”的五大社会保险支出纳入专门社会保障预算科目进行统一核算与管理，进一步强化社会保障资金管理。

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