土地使用权流转问题初探：以湖南省娄底市为例

刘新逢

（娄底职业技术学院，湖南 娄底 417000）

1 现阶段娄底市农村土地流转的现状

近年来，随着我市不断推进城镇化和快速发展二、三产业，大量农村剩余劳动力实现了向城市向工业领域的转移，过去他们所承包的土地可以通过租赁等方式流转到农业大户、农业合作化组织的手中，发挥种粮大户的专业特长，从而促进了农村土地的合理有序流转。理清目前农村土地流转现状，以及影响土地流转的各种因素，能够加快农村土地承包经营权流转速度，有利于农村土地的集中，发展农业适度规模经营，最终促进农业现代化发展，下表为娄底市农业基本数据。

表 2002-2011年娄底市农业基本数据

（1）总体流转程度偏低，但不同地区流转规模有所差异。从上世纪80年代初实行家庭联产承包责任制以来，娄底市土地经营权的流转就从没有间断过。八十年代中后期，农村土地已经开始小规模流转，持续到现在已有二十多年，不过流转的规模一直不高，流转时间不长，宁可到期又继续流转，无论是从流转的时间长度还是从流转的规模等方面看，农地流转市场都不算发达，流转土地面积占全部农村耕地面积不足5%。只是到了2002年以后，土地流转的速度才不断加快，流转的规模也在不断扩大。从娄底市范围看，农村土地承包经营权流转数量和规模都是一年比一年有所提高。到2011年，全市流转的农村土地承包总面积 达到了23.37千公顷，占家庭承包耕地面积 14%。比 2002年的 4%左右有较大幅度的提高。虽然如此，娄底市的绝对土地流转速度仍然偏慢，相对流转比例偏低。对于不同的乡镇分析看，各地地形地貌不同，劳动力外出数量也不相同，土地流转呈现较大的地域差异。双峰、涟源两地，土地相对较为平整，易于机械化作业，加上本区域内乡镇企业较少（涟源的乡镇企业主要为建筑修路等在外地施工的企业），农民外出打工数量较多，土地流转比例相对较高，达到16.5%，娄星区、冷水江区域内企业多，农民本地就业较充分，就近打工的同时也耕作了自家的土地，虽然经济更活跃一些，土地的流转反而不及双峰涟源，流转面积占总耕地面积之比约为12.7%,新化多山区，农地分散，不利于机械化作业，经济也不活跃，农民外出打工的数量也相对较少，土地流转的比例最低，只有9.3%。

（2）参与土地承包经营权流转主体多元化，土地流转模式多元化。早期农村土地流转主要发生在农户与农户之间，但是，随着农村土地流转规模不断加大，速度不断加快，农地的流转已经不只是限于农户之间了。参与土地流转的主体除了普通农户外，还有种养大户、农业企业、农民专业合作组织以及股份合作社等（对于农业用地转为非农用地，参与主体主要为政府、开发商、工业企业等，不在本论文研究范围内）。农地流转参与主体日益多元化，土地流转模式日益多元化。

2 对几种土地流转模式的特点分析

随着越来越多的农业人口从事非农产业，实现劳动力转移，大力发展城镇化，让更多的农民从农村进入城市，促使土地承包经营权流转日益加速，由于不同地区有不同的地形特点，不同的人员流动情况，不同的经济发展状况，流转模式也呈现出各自不同的特点，学术界对此进行了探讨，分析各种流转模式的优劣。在党的十七届三中全会上，提出了土地承包经营权允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转，通过对现行土地流转模式进行剖析，从中找出有利于土地流转，有利于农民保障，有利于农民收入提高的流转模式。

（1）转包模式。土地转包，指的是农户将自己承包期内的土地，转包给第三方，受让人向原承包方履行新约定的权利义务，原承包方与发包方依然履行原承包合同所约定的权利义务，新旧承包方共同承担农业生产风险。根据土地质量好坏、农民预期土地收益，转包模式又可以分为三种类型:一是有偿转包，新承包方向原承包方支付一定数量的转包费，取得土地使用权，国家支持农业的各类补贴费用也由原承包方获得；此类情况多发生在城乡结合部，农业收益较高的地方。二是无偿转包，新承包方不需要支付给原承包方转包费，国家在土地上的各类补贴仍由原承包方获得；此类情况也是我调查娄底市各区域内最普遍的转包类型。三是倒贴转包，即转包人需向新承包人提供一定数量的补贴，此情况通常出现在较富裕的地区，农民一般不愿从事农业生产，政府为了防止土地撂荒，对撂荒土地有一定经济处罚，为了避免经济上被罚而倒贴转包。转包模式的优点是，运作简便，易于实施，目前娄底市的土地流转主要采用这一模式，在土地流转中占有较大的比重，达到了48%（实际比例只会更高，好多此类流转没有统计出来）。缺点是随意性较大，阻碍农业生产经营者长期大量对农业的投入。这种模式并不能根本解决农地规模经营的问题，农地分散经营依然存在。

（2）转让模式。土地转让，指的是农户将自己承包期内的土地，转让给新的承包者，原承包方与发包方之间的权利义务关系取消，由受让方与发包方之间建立新的承包关系，由新的承包方承担相应的义务，也享受相应的权利，土地的生产经营与原承包方无关，原承包方的土地承包经营权资格丧失。转让模式的优点是，转让这一土地流转模式带有永久性质，通过转让可实现分散土地向生产经营能力强的专业大户转移，有利于土地的集中和规模的扩大，对加速实现土地规模经营，提高土地的农业利用价值，发展农业机械化都有积极意义，如果这一地区的二三产业很发达，社会保障体系健全，广大农业人口实现了向非农产业转移，已脱离了土地，不需以土地作为基本保障，在政府的引导下可以发展这一模式。转让模式的缺点是，转让带有永久性改变土地承包经营权，首先，转让会造成土地失去其生存保障功能，如果经济出现大的波动，会造成失地农民失去生活来源，带来社会动荡风险，其次，农民往往无法准确评估土地实际价值，转让会使农民利益受损，可能成为资本对弱小者的掠夺，最后，土地价值总是随着经济的发展而提高，转让将使农民得不到土地的增值收益，因此政府一定要慎重对待转让模式，加强对农民利益的保护，切忌盲目推行，更不能强制推行，近期报道的农民被上楼事件，应引起政府的高度重视。娄底市土地流转中通过转让流转的规模很少，不到总流转面积的3%。这也与娄底市当前的经济发展状况相适应。

（3）出租模式。土地出租，指的是承包方将所承包土地按照出租合同的约定，在一定期限内，租赁给承租方，由承租方从事农业生产经营活动，承租方向出租方支付一定租金的土地流转模式，原承包方与发包方的承包合同不变，出租又分公司租赁型、大户承租型和反租倒包型，实践中反租倒包可能存在着村集体强制农户流转，侵害农民利益的事情发生，政策对此模式不予支持，现阶段出租模式主要是大户承租型和公司租赁型。

根据调查数据显示，娄底市土地流转中，出租模式达到了41%，尤其在双峰县地势比较平坦的地区，出租模式最为普遍，有学者认为，出租模式应该成为土地流转的首要选择。这是因为出租模式有这几个优点：首先，相对于转包模式，出租往往时间更长，有严格的出租合同保护双方的利益，土地权益更稳定，可以实现土地的集中和规模的扩大，激发承租人投资积极性，有利于农业机械化的发展和农业生产经营的进步，其次，运作较为简便，易于操作实施，不需发包方同意，只需在发包方处备案即可，是现阶段土地流转的较佳选择，出租模式的不足是，出租往往只发生在土地有较好经营效益的较平坦地区，由于承租人并没有获得土地的承包经营权，制约了承租人对基本农田水利建设这种长周期大投入的积极性，难以更进一步解决土地规模经营的问题。

（4）土地互换模式。土地互换，指的是同一集体经济组织内部的几个土地承包方之间互换承包地，互换经营权，在发包方处变更承包合同，双方都按新的承包合同的权利义务来执行，土地互换模式在上世纪80年代末90年代初家庭承包责任制初期较为普遍，是一种规模较小的土地承包经营权流转模式。通过互换土地及承包经营权，可以实现连片经营，对改变地块分散零粹有一定的作用，也可方便经营管理，不足之处是不能够根本解决小农经济模式，不能实现规模经营，不能带动农业机械化发展，其互换规模很小，是土地流转的初级阶段。

（5）入股模式。入股是指承包户将自己经营的部分或者全部土地的承包经营权折合成股份入股，与发起者共同组成股份制公司或股份制企业，发起者可能是集体经济组织，可能是农业公司，也可能是具有实力的农业大户和农机大户，组成利益共享、风险共担的共同体，集体拥有土地所有权，农户拥有土地承包权，经营单位拥有土地经营权，农民的收入来源主要有两个方面，一个是参加经营单位的生产劳动，依法获得工资收益，另一个是按土地折算而成的股份数参与分红。入股模式的优点是：可以将农户零散土地集中起来，实现规模经营，有利于引进科学技术，提高经营效益，提高农业机械化水平，增强抵抗市场风险的能力，需具备的条件是：第一集体内非农经济发达，农业收入占比低，绝大部分农民有稳定的非农收入，村集体自身经济实力强，第二领导能力强，综合开发效益高，民主意识强，第三所选产业项目好，经济效益显著，产业化开发便利。娄底市的土地股份合作制约占全部流转土地面积的9%，大多发生在城市郊区的村集体里面，比如娄星区的中阳村、高溪村，村集体产业很强大，三产业也很发达，农业产值所占比重很低，农村土地由村集体统一经营，按股份分红。由上可知，实施土地入股要求较高，目前我国大部分农村地区并不具备这些条件，并没有普遍适用性。入股模式的缺点是，在世界范围内实践表明家庭农场是最适合农业生产经营特点的模式，公司化运作并不是很适合农业领域，第二，公司化运作中资本总是占据更强大的力量，如果土地所占股份太少，也就失去分红的意义，第三，一部分公司经营风险将转移到农民身上，以当前中国农民的经济能力和综合素养还不足以承担，第四，当公司出现倒闭时，土地的处理没有现行的法律依据，如果用土地来承担破产清算，失地农民将失去生存保障。

3 土地流转中存在的主要问题

在加快发展社会主义新农村建设，推进城镇化发展的时期，要调整农业产业结构，要大力减少农业就业人口使之向城镇转移，要使土地上的经济效益得到提高，使土地利用率增加，必须合理适度流转土地承包经营权，然而，由于我国自身不够完善的土地制度，各方面人的因素的影响，各地复杂的社会实际情况，使土地流转过程中产生了一系列的问题，怎么贯彻落实党的富民政策，怎么保证农民利益不受损害，怎么规范土地流转市场，是土地流转上政府要重点解决的问题。

（1）土地流转收益分配不合理，农民利益受到侵害。我国土地存在主体多元化的特点，可能出现“三权分立”，集体有土地的所有权，但集体又分多种不同的级别，有生产队、村集体、乡镇集体等，农户有承包经营权，通过土地流转二者可能分离，既农户有承包权，承租者、股份企业等有经营权，所以各方有各自不同的利益诉求，农户更多时候处于弱者的地位，利益容易受到损害，引发诸多矛盾和问题，实践中，有些是农户之间自发完成的流转，有些是集体主导完成的流转，其中转包、转让、互换等土地流转模式往往在农户之间自发完成，集体不会分享土地流转的收益，农户的利益较不容易受到损害，只是在转让模式中需政府加强监督防止农民的利益损失，集体主导模式主要包括反租倒包、土地入股等方式，对于集体流转的方式，就可能会发生利益分配上的不公。如反租倒包模式，常见的流转过程是集体先与农户签订委托合同，取得委托资格后再代表全体农户与受让人订立合同，受让人只与集体进行交易，合同约定的租金再返还给农户手中，争取利益者和利益获得者的不一致，必然导致它缺乏对农户意愿的足够尊重，往往会产生某些强制性流转。也可能存在集体侵占农户利益的情况，土地入股也往往由集体主导，很多时候村集体领导就是土地入股形成的股份制公司领导，在这样一个民主决策民主监督并不健全的时代，集体侵占、公务消费等都会损害到农户的利益，例如涟源市桥头河镇某村委会通过委托合同得到村民土地的代理权，通过招商把土地出租给了一家园林绿化公司，经营城市绿化用的苗木，共计500多亩，合同约定农户每年可得租金为450元/亩村集体获得50元/亩的管理费，这一项目确实给当地农民带来了经济效益，公司雇用的农民也获得了工资收入，还带动了当地人创立自己的苗木经营企业，但后来调查发现，实际地租是550元/亩，一部分租金被村干部以各种名目花消了，明面上的合同租金是做了手脚的。除此之外，有些流转收益农民也享受不到，比如随时间所产生的增值收益。集体流转模式的租期往往较长，一般是一定几十年不变，流转期间不再调整，这当然有利于受让方经营的开展，有利于资本的长期投资，对农业机械化的发展也是大有好处的，但目前农地的流转价格大都只是以土地种粮食的收益作为参照，租金很低，在土地流转合同的约定上，流转收益没有随着经济的不断发展而相应得到增长。

（2）政府角色错位，存在强制土地流转的现象。政府为了农业生产的发展一直希望土地能实现快速流转，出发点虽好，但行为有问题，一是政策激励方向失误，影响了农民土地流转的意愿，二是政府行政干预过度，没有按市场化要求规范操作，而是违背农民的意愿，强制土地流转，因此损害到了农民的根本利益。

土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，中央也在一系列文件中再三加以强调，政府的职责应是市场的培育者，规则的制定者，纪律的维护者，秩序的监督者，但在一些地方政府却并不是这样，不只满足裁判员的角色，而成为了裁判员与运动员的综合体，亲自参与到土地流转市场中来，以调结构、上规模、促效益为名，强制推行土地流转，并从中获取自己的利益，在转出方与受让方的搏弈中，政府又不自觉站在了企业、资本方的立场上，只追求效率，忽略了公平，忽略了对弱势群体的保护。有的地方政府甚至在农民不赞成的情况下，仅依靠村集体组织的同意，改变现有的承包关系，让经营大户或工商企业进入农业领域通过强制推动，为企业获得大量耕地，进行土地的规模开发，有的地方政府利用反租倒方式，把农民手中的土地集中起来，再承包给大户，表面上看，有利于农业机械化发展，但从实际操作来看却存在很多弊端。比如双峰县三塘铺镇，该镇与开发商签订的土地承包协议，并没有征得全体村民的同意，这实际上否定了农户的市场经济的主体地位，使家庭承包责任制变成政府经营，对不同意反租的农户则视为“钉子户”，采取行政的强制手段，自愿的原则得不到体现，以上的种种弊端都是由于政府的角色错位，因此，政府从土地流转市场的参与者回归服务者、引导者的角色定位，可适当通过合理的激励机制来实现土地合理有序流转，应该充分相信农户的能动性和创造性，充分相信市场对资源的合理配置能力，让农户选择最适合自己家庭实际的土地流转模式，让市场选择最高效且低成本的土地流转模式。

（3）擅自改变土地用途，破坏农民根本利益。实行土地用途的严格管制是我国土地管理的一项重要政策制度，农地只能农用，农村土地承包经营权流转，不得改变土地所有权的集体性质、不得改变土地的农业生产用途、不得损害土地上农民承包权益，当土地以各种不同模式流转时改变的只是土地的承包经营权，没有改变所有权，也没有改变土地的农业用途，不能把农业用地用于非农建设，不得在农业用地上建造永久性建筑，不得闲置抛荒土地。随着我国城镇化的快速发展，城市化进程的进一步加快，城市范围日益扩大，城市建设用地越来越紧张，有很多城市以土地为载体，以经营城市为口号，大搞土地财政，把农用地以公益事业用途为借口改为了商业开发用地，使我国农业耕地总面积不断下降。在农村，地方政府招商引资条件并不充分，但为了上项目，在未经农户同意前就与外来企业签订土地包租合同;有些农户也因为眼前利益，无视包租者非农用途，而签订转包合同，近几年来，全国各地都不同程度出现了非法占用耕地现象，个别地方还发生了暴力强占耕地的现象，从表中可以看出娄底市的耕地面积在这十年来都是呈现逐年减少，2011年耕地面积相较2002年减少了14.12千公顷,十年时间减少了8%。从全国范围来看，18亿亩耕地红线面临严峻考验。一有风吹草动，将对国家粮食安全带来严重考验。