山西省山洪灾害防治县级非工程措施项目建设实践与思考

王旭东

（山西省人民政府防汛抗旱指挥部办公室，山西 太原 030002）

1 概况

山西省地处黄土高原，沟壑纵横、坡陡谷深，全省国土总面积15.6万km2，其中山丘区面积占80%，且多由风化严重的石灰岩、黄土组成，易冲蚀。山西属温带暖温带大陆性气候，全年降雨主要集中在汛期，且以7—8月份为最多。独特的地理环境和气候条件，决定了我省山洪灾害多发、频发，特别在中条山、历山、黑茶山、石膏山、太行山中南段等地，由地形造成的局地性山洪及由此引发的滑坡、泥石流十分常见。据不完全统计，新中国成立以来，全省共发生山洪灾害2243次，因洪灾死亡人数达7000多人，直接经济损失达300亿元。从历次山洪灾害事件看，我省山洪灾害的特点是覆盖面广、发生频次高、破坏性强、历时短、防御难度大，已成为威胁人民群众生命财产安全的突出隐患，迫切需要加快防治步伐，加大防御力度。2010年7月，国务院作出了《加快实施山洪灾害防治规划，提高山洪灾害防御能力》的决定，全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设全面启动。2011年中央一号文件和中央水利工作会议也都强调要加强山洪灾害防治工作，山洪灾害防治工作迎来了前所未有的历史机遇。

2 建设成效

根据山西省山洪灾害发生特点和防御现状的研究可以看出，单纯地通过修建高标准的防御工程不仅投资大，而且实施难度大。只有科学认识山洪特点，把握山洪发生规律，在重视工程措施的同时，建立完善的非工程措施体系，充分贯彻“以防为主，以避为上”的方针，才能有效减少山洪灾害造成的损失。

山洪灾害防治非工程措施建设是一项十分复杂的系统工程，更是一项费省效宏的民心工程，而县级非工程措施建设是整个系统的基础与核心,其建设内容包括运用现代化手段建立的监测预警体系和依靠传统方法建立的群测群防体系。监测预警系统是通过覆盖山洪易发区的雨量站和布设在主要行洪沟道的水位站进行实时监测，当水雨情信息达到预警条件时，发出预警信号，通知村民转移到安全区。群测群防系统包括建立责任制及组织体系、科学编制预案和组织宣传、培训、演练等。两者相互依托，缺一不可。

近年来，山西省全面完善“防、撤、抢”防洪保安体系，实行省、市、县、乡、村五级联防机制，采取“以群制快、以细制快、以快制快”的方针，充分发动广大人民群众，做到了“防有法、撤有序、抢有力”，山洪灾害防御能力有了明显提高。特别是近两年来，山西省山洪灾害防治县级非工程措施项目建设取得了显著成效。中央共安排我省105县的建设，建成后，监测预警系统和群测群防系统将覆盖全省山洪易发区。其中，前期安排的71县中，2010年度8个县的建设任务已完成，正在组织初步验收工作；2011年度18个县的建设任务项目主体已基本完成，正在组织系统的测验测试工作；2012年度45县的《实施方案》初稿已编制完成，正在组织初审工作，预计年底前完成；气象内容建设共完成127个加密气象观测系统自动气象站的任务，其余精细化气象预报预警系统、气象信息共享平台等软件正在研发中。截至目前，全省共建设完成自动雨量站538个，自动水位站149个，自动雨量水位站32个，简易雨量站1676个，简易水位站154个。已经完成的项目将在2012年汛期发挥效益。

3 主要做法

3.1 高度重视，全力推进项目建设

山洪灾害防治县级非工程措施项目关系到人民群众的根本利益，山西省委、省政府和各级水利部门高度重视。省政府专门将防治项目列入全省重点建设工程。2011年底，省防指召开项目建设推进会，安排部署全省项目建设工作，并结合山西实际，于2012年初制定下发了《山西省山洪灾害防治县级非工程措施项目建设管理实施细则（试行）》。

为了确保项目建设顺利推进，我们主要采取了以下措施：一是省水利厅专门成立工作领导组，对项目建设中招投标、监管、验收、运行等方面的重大问题及时研究解决。二是与省财政厅多次沟通协商，使省级配套资金全部落实到位。三是同气象部门及时交流。我省气象内容投资占总投资的9%，是项目建设的重要组成部分，省防办定期就建设进展情况、软件招投标、后期监督与管理、项目验收等事项与气象部门协商，同步开展工作。四是市、县水利部门积极配合。项目实施以来，各市、县水利局抽调专人负责项目建设与监督，各市防办主任亲自带队到项目建设现场巡回检查，及时协调和处理建设过程中出现的问题。五是加大监管和稽查力度。省水利厅稽查处对各县项目进行稽查，发现问题及时整改，省防办定期派工作组到各地检查，要求各市定期上报项目进度，实现了项目建设的动态化监管。

3.2 规范管理，全面保证建设质量

山洪灾害防治县级非工程措施项目建设采用先进技术与传统手段相结合、集中统一与因地制宜相结合的方法，严把建设过程中的每一个环节。

一是前期严把设计关。明确编制《山洪灾害防治县级非工程措施建设实施方案》（以下简称《实施方案》）的单位，必须具有乙级（水利）以上相关资质，要求市级防办要对各县的《实施方案》进行初审方能上报省防办。省防办组织财政、水利、气象、计算机等方面专家对各县《实施方案》进行审查，并报海委进行审核。

二是严把招标关。项目建设中的监测预警系统和县级监测预警平台由省防办统一组织招标工作，确保全省项目招标的有序进行。同时，对投标单位明确其准入资质，杜绝了不合格企业的进入。整个招标过程在省水利厅监督下公开进行。

三是严把施工建设关。要求各县成立项目建设管理办公室，项目建设实行工程建设监理制，监理单位必须具有水利信息化或计算机信息系统工程建设监理资质。同时，严格实行质量监督制度，由各市水利工程质量监督站负责工程质量监督。如有重大变更要由原批复单位批复，一般变更由设计、监理、承建、建设四单位共同签字认定。

四是严把验收关。山西省专门出台了《山西省山洪灾害防治县级非工程措施项目建设验收规程（试行）》，对合同验收、专项验收、初步验收、竣工验收等都做了详细规定，保证了验收工作的规范性和统一性。目前已完成的项目都严格按照规程进行了合同验收，专项验收和初步验收正在进行中。

五是强化运行管理。为保证系统长期发挥效益，建立良性运行维护管理机制，省防办要求每县不得少于2名管理人员，由承建单位进行培训，并颁发培训上岗合格证。因地方财政一时难以解决系统运行维护经费，省防办将软件研发费20万元改为竣工验收后3年的运维费（软件研发由省里统一政府采购），保障了系统建成后的正常运行。

3.3 狠抓群测群防体系建设，提出村级“九个一”标准化建设

群测群防体系是山洪灾害防治项目的重要一环，是最大限度保障人民群众生命财产安全的基础。山西省主要从五个方面推进这项工作。

一是提出“九个一”标准化建设内容。即在山洪灾害易发区内的每个行政村，要做到：必须有一个简易雨量监测报警站，明确一名报警员，配备一套简易报警设备，编制一个村级应急撤避预案，确定一处避灾安置点，制作一个宣传告示栏，每户发放一张明白卡，至少搞一次培训，至少搞一回演练。

二是专门制定指导性文件。山西省专门出台了《关于山洪灾害防治县级非工程措施群测群防体系建设内容的指导意见》，从责任制及组织体系、防御预案、宣传、培训、演练等方面对群测群防内容提出了具体要求，并下发各县执行。

三是建立五级责任体系。根据省防办要求，各县的山洪灾害防治防御工作纳入各县防汛抗旱指挥部的常规工作，同时建立县、乡（镇、街办）、村、组、户五级山洪灾害防御责任体系，明确各级责任人的职责和任务，形成“横向到边、纵向到底”的全覆盖体系。

四是统一制作宣传品。山洪灾害防御宣传是群测群防的核心，为保证整体宣传内容的一致性，省防办统一制作并下发了山洪灾害防御知识挂图、山洪灾害防御知识宣传手册、明白卡和山洪灾害防御宣传片等。同时，对县、乡、村的宣传栏、标语、口号、指示路标等宣传内容提出了详细要求。真正做到让每个人都熟悉各户明白卡的内容，牢记撤离路线和转移安置地点。

五是防御预案编制到村。根据编制大纲要求，省防办要求所有划定在山洪灾害危险区的乡（镇）、行政村都要编制山洪灾害防御预案，预案要编制到村，从而形成县、乡、村三级防御预案体系。为保证预案的可操作性和实用性，省防办还组织专人编写了范本供各地参考。

4 思考及建议

随着人口的增加和城镇化建设的加快，加之人类对大自然的破坏和气候环境的不断恶化，山洪灾害呈多发之势。虽经过多年的积极防治，积累了一些宝贵经验，但由于涉及面广，投入不足，目前所面临的形势仍不容乐观，引发我们思考：第一，雨水情监测预报设施和监测点布设不足，预警手段跟不上，灾害预警信息传递和人员转移较为困难。第二，基层群测群防体系还不完善，需要继续加强责任体系建设和预案体系建设。第三，一些地方山洪灾害防治宣传教育、培训、演练力度不够，基层干部群众防灾减灾意识淡薄，自防自救能力不足等，需要尽快改变被动局面，加大防治力度。

针对山洪灾害防治县级非工程措施项目建设过程中出现的问题，特别提出三方面建议：第一，由于山西地处半干旱半湿润的北方地区，地形地貌复杂，加之小流域洪水资料缺乏，各地预警指标的确定难度大。山西省已开展了典型小流域预警指标试点研究工作，研究成果将作为各地确定预警指标的参考依据，并要求各地在今后运行中进一步修正和完善。第二，为保证上级部门能及时接收到各地的水雨情信息，建议国家防办能出台省、市平台建设的相关政策和技术要求。第三，生态破坏是山洪频发的根本原因，政府要严格执行相关法律法规，做好发展规划和社会宣传，严禁侵占行洪河道、非法采砂，严禁盲目开山、开矿、修路、架桥，严禁乱砍滥伐、毁林开荒，只有主动给洪水留出路，积极改善生态环境，保护水土资源，才能从根本上减少山洪灾害的发生。