费县民营水利调查研究

马 雷 ，李祥宗 ，张 宁

（1.费县水利局，山东 费县 273400；2.山东省水利信息中心，山东 济南 250013）

费县地处沂蒙山腹地，辖18个乡（镇），565个行政村，93万人，其中农业人口81万人。土地总面积1 893 km2，其中山丘占76.4%。现有耕地面积6.73万hm2。特定的地形条件和十年九旱的气候特点，决定了水利在农业乃至整个县域经济发展中的命脉作用。因此，各届党委、政府历来十分重视水利建设。目前，全县共有水库98座，其中，大型水库1座，中型水库7座，小型水库90座；总库容5.3亿m3，兴利库容2.9亿m3。水利事业的发展对全县国民经济的发展发挥了重要的基础性作用。同时，也为民营水利的发展提供了极其关键的基础条件和前提。

1 费县民营水利产生的时代背景

1992年，费县大田庄乡黄土庄村，率先突破传统水利建管体制的“禁区”，开拓性地引入竞买机制，把小型水利工程分开拍卖到户，使原有集体工程充分发挥了效益。1996年，费县县委、县政府在认真总结大田庄乡黄土庄村的成功经验和做法的基础上，出台了 《关于改革小型农田水利设施建设和管理使用制度的意见》，按照“明晰所有权，搞活经营权，放开建设权”，走民建、民有、民营路子的原则，对全县集体的4 326处小型水利工程全部一次性拍卖到户，实行户管、户营，一般50年不变，允许继承、转让，共收回资金1 200万元。并把拍卖资金用于新建水利工程的启动资金，揭开了全国民营水利发展的序幕。正是在小农水产权制度改革的基础上，费县的民营水利才得到了长足的发展，从而使该县民营水利的发展具有一定的代表性和典型意义。

2 主要做法

2.1 创新政府引导方式

目前，费县小农水产权制度改革与初期相比，民营水利有4个突破：一是突破了工程级别和类别的限制。只要符合规定，经水行政主管部门批准后，都可以民建、民有、民营。二是突破了集体与个体的区别。把民营水利纳入总体规划，给予计划列编、资金扶持、施工指导、检查验收。三是突破了主体身份。投资建设的主体从农民扩大到社会各界。四是突破了建设方式限制。个人出资兴建、股份筹资兴建、社会引资建设等多种形式均被认可。例如：2007年南张庄乡聂家沟村以股份合作形式总投资36万元，兴建了一座小（2）型水库，其中个人出资15万元，村集体调地2.67 hm2，移栽果树7 000棵，以此融资12万元，不足部分由集体向银行贷款，目前已经建成运行，并取得了良好的经济社会效益。

2.2 加大政策扶持力度

政府在民营水利工程产权、资金投入、土地占用等方面制定了激励扶持政策，充分调动了广大群众和社会各界的积极性。对个人投资兴建水利工程，实行以奖代补。对投资较大的工程，采取市场化运作、股份合作制等形式，由政府协调解决工程占地、青苗补偿等问题；建成后由投资商自主经营；经营期满后，由投资商优先购买。吸引了大量的社会资金，使民营水利成为了新的经济增长点。2006年以来，费县先后建成的7处农村集中供水工程，解决了15万余人的饮水问题，总投资3 920万元，其中市场化融资达2 500万元。

2.3 积极发展民间组织管理民营水利

费县涌现出一大批管理民营水利设施的水利经济合作组织。方城镇以2 000 hm2节水灌溉项目为依托，成立了节水能源合作社，发展大棚瓜菜；梁邱镇以农业综合开发项目为依托，成立了用水合作社，以社管水，统筹利用，确保万亩果园用水；大田庄乡以黄崖水库节水灌溉项目为依托，成立了灌溉用水协会，大力发展果树、黄烟种植。据统计，全县共发展涉水经济合作社45家，供水协会52家。

3 取得的成效

费县民营水利的迅速发展，为当地农村经济的发展注入了新鲜活力，带来了明显成效。

3.1 明晰了产权关系，促进了水利资产的保值增值

费县“拍卖—建设—再拍卖”的农村水利建设新方式，极大地提高了水利设施的综合效益。并在盘活存量的基础上，增加了民营水利工程的总量。改革以来全县新增水利设施18 000多处，是建国以来所建小型水利工程的4倍，实现了水利资产的保值增值。同时，民营水利工程业主对工程精心管理、经营，使水利工程的效益得到充分发挥。

3.2 激活了建设积极性，促进了县域经济的发展

费县发展民营水利激发了农民群众兴修水利的积极性，水利设施也为他们带来了丰厚的经济收益。大田庄乡黄土庄村一村民建起2眼机井、1处蓄水坝，使自家果园旱涝保收，年均收入10万多元，在他的家中，房屋庭院整洁，家具电器崭新，院中植花养鸟，成为新农村建设的典型户。农业发展了，农民富裕了，县域经济也得到了相应的发展。近年来，山区乡（镇）依托当地水土资源，“农家乐”餐饮、旅游项目发展迅速，大大增加了农民收入，费县GDP增速一直保持在15%左右。

3.3 扩大了经营自主权，促进了水利投入多元化

费县民营水利使农民群众成了工程的直接投入主体和直接受益主体，形成了多元化的投入机制，使水利建设逐步走向民建、民有、民营，自我积累、自我发展的道路，形成了“全民办水利、社会办水利”的意识，使水利真正成为一项基础产业，成为社会主义市场经济的重要组成部分。

3.4 加快了农业结构调整，促进了山区产业优化

费县民营水利的发展加快了水利基础设施的建设步伐，提高了灌溉设施的完好率和使用率，促进了农业结构调整，粮食单产大幅度增长。果林经济、林棚蔬菜、水产养殖等高产、高效、优质农业蓬勃兴起，全县形成了粮油、瓜菜、林果、烟桑、中药材五大种植业生产基地，实现了区域化种植、规模化经营，特别是在山区乡（镇）涌现出了很多“无粮村”，农民收入成倍增长，农村经济不断发展。

3.5 保障了农村发展与稳定，促使全县平衡发展

费县地势复杂，降水及工程时空分布不均，干旱时节，山区的民营水利工程彰显了抗旱效益。据统计，2002年秋，全县6 700多处民营水利工程实现抗旱减灾效益1.2亿元；2008年春，全县15 000多处民营水利工程实现抗旱减灾效益3.5亿元。特别是山区农村实行种植结构调整后，果园的生产周期长，需水迫切，民营水利工程为其提供了水源保障。

3.6 发挥了显著的环境效益，促进了生态环境的保护

费县地形以丘陵为主，河流众多，极易造成水土流失。通过大量兴建民营水利设施，实现了层层蓄水，既可以保持水土，又可以涵养水源，极大地改善了流域地区的生态环境。

4 存在的问题

4.1 民营水利发展仍处于初级阶段

费县农村民营水利工程的建设，受思想认识水平和经济基础两种因素的制约。当前，人们在思想上还未充分认识到民营水利的重要意义，即使愿意投资承包水利工程建设，也往往受经济条件的制约。从工程规模上看，大部分都是户办或联户办，以个人出资兴建的塘坝、拱坝、地头井等小型工程为主，缺乏投入大、效益高的规模工程。

4.2 水利资源利用不平衡

受地理条件制约，适宜水利工程的资源是有限的，而“先投入者先占有”的建设方式，必然导致水利工程的建设权和水资源的经营权、使用权在未充分市场化的情况下为先建者所有。而水利工程在一定程度上具有“公共产品”的性质，一旦政府引导、监督缺失，水利工程所有者在经济利益刺激下，极易垄断个别区域的水资源，造成了水资源在所有权上的社会不公。另外，在工程建设中的以征地补偿和青苗补偿为主的利益再分配过程，极易激化潜在的农村社会矛盾。

4.3 民营水利综合效益不高

费县农村民营水利经营者在工程管理上尽职尽责，但由于文化水平总体较低，特别是缺乏专业的水利工程管理专业技术知识，从而导致管理水平较低，使水利工程的综合效益不能很好地发挥。特别是由于水利工程的“公共产品”特性，单纯强调经济效益的管理方式，很可能会减少其应有的社会效益。

5 对策与建议

5.1 宏观上要重视和正确引导民营水利的发展

费县在小农水产权制度改革基础上发展起来的民营水利，基本实现了使“计划水”变为“商品水”、保证农村经济发展需要的目标。下一步，基层政府及水利部门，应该与时俱进，充分肯定民营水利的积极作用，深刻认识民营水利在农村经济发展和水利投入建设中的重要地位和意义，善于利用民营水利对大中型水利工程建管的补充作用，引导民营水利更好更快发展。

1）进一步优化水利建设投入体制，优化相关资源配置，从广开资金来源到广开技术来源，推动民营水利的蓬勃发展。

2）建立政府部门、群众代表、技术专家共同参与的水利建设监督体制，杜绝民营水利工程建设中的质量问题和侵权问题，实现民营水利的规范发展。

3）探索创新民营水利设施管理体制。水利、农业、环保、国土资源等部门适当参与，在实现经济效益的同时，环境效益、防洪效益、社会效益等统筹兼顾，实现水资源有效利用，努力达到民营水利的效益最优化。

4）发挥地方政府在引导民营水利发展中的关键性作用，特别注意要做好“三个协调”。一是协调工程所有者与其他农民群众的利益关系。妥善解决因水利建设造成的农作物损失和耕地占用补偿问题，合理制定水价，吸收群众代表参与工程管理，防止产生社会矛盾和经济纠纷；二是协调经济效益、环境效益和社会效益三者的关系。既要提高民营水利设施的灌溉、发电、水产养殖、供水等经济效益，又要强调水利设施的防洪、水土保持、改善气候等环境和社会效益；三是协调眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系。无论是设计规划还是建设施工，都要从长远出发，着眼全流域，对民营水利工程建设要做好相关工作，实现民营水利工程的可持续发展。

5.2 微观上以具体措施保障民营水利健康发展

1）积极鼓励发展民营水利。要加大宣传力度，转变思想观念，特别是在山区和小型水利工程领域引入市场机制，吸引民营业户投资入股兴办民营水利，把水作为商品推向市场。逐步形成以政府投入为引导、群众或民间资本投入为主体的多层次、多渠道、多元化的投入机制。按照市场化运作的方式，制定扶持政策，鼓励民营水利建设者，并采取以奖代补、先干后补、多干多补、不干不补的激励政策，充分调动起投资水利的积极性，大力兴办民营水利。

2）严格规范民营水利的发展。要做好民营水利的规划、引导和监督工作。政府部门应科学论证，统筹规划，防止民营水利领域私自乱建、重复建设、低水平建设。正确引导建设方选址、设计、投资、施工、管理。监督建设方做好环境影响评估，提高工程质量，提高管理水平，实现投资者在民营水利建设上的合理收益，切实保证民营水利保持良性健康的发展态势。

3）实现民营水利可持续发展。第一，民营水利是水利设施建设的生力军，是山区农业经济发展的有力保障，同时也是新型的经济模式。因此，在规划建设时，应尽量合理降低成本，同时提高工程质量和运行效益。第二，水资源在时空上存在分布不均的现象，同时还存在受污染的危险。为此，还应结合资源节约型社会建设大局，引进各种节水技术，在农村优先发展节水灌溉等民营水利建设项目，使民营水利在一个较高的起点上发展。

4）把民营水利纳入社会主义新农村建设。把民营水利建设作为新农村建设的新生力量和推动因素，作为实现农村“生产发展”、“生活富裕”目标的重要途径，在水利设施管理上，通过完善合作社管理、多方参与等方式，实现“管理民主”的要求。

5）发展民营水利要因地制宜、量力而行。民营水利是市场经济意识渗入水利行业的具体体现，他是相对于以前国家和地方财政投入水利工程建设而提出的。对于民营水利的发展应该有清醒的认识，既要充分肯定，又不能过高估计，不能把他理解成新时期发展农田水利基本建设的唯一或者主要途径。各地要重视和发展民营水利，但同时并非所有地区都能发展民营水利。民营水利是水利建设的生力军而不是主力军。只有采取合理的保障和激励措施才能保证民营水利更加健康的发展。