构建农村社会养老保险制度初探

□文/常春田

（唐山开滦建设（集团）有限责任公司 河北·唐山）

农村社会养老保险制度是指由农村居民和农村集体组织共同承担或农村居民个人承担养老保险缴费责任，农村居民年老时按照缴纳养老保险的情况领取养老金的一种保障基本生活的社会保障制度。它是非赢利性的社会保险，是政府的重要职能行为。农村社会养老保险总的指导思想是从我国农村实际情况出发，强化群众自我保障意识，逐步建立以个人缴费为主的社会保险机制。逐步建立农村社会养老保险制度是建立健全农村社会保障体系的重要措施，也是全面建设小康社会的有力保证，对于深化农村改革、解决农民后顾之忧和促进农村经济发展和社会稳定都具有重要意义。

一、建立和完善农村社会养老保险制度的必要性

（一）农村人口老龄化时代的客观要求。所谓人口老龄化，是指老年人在总人口中的相对比例上升。按国际通行的标准，60岁以上的老年人口或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%和7%，即可看作是达到了人口老龄化。目前，唐山包括各县市区在内，60岁以上老年人共有92万，约占唐山市总人口数的13%。

中国将面临人口老龄化和人口总量过多的双重压力。总人口过多是中国的基本国情，与此同时，中国已经进入老龄社会，这是一个新的重要国情。人口老龄化压力已经开始显现，并将随着老龄化的发展而不断加重。整个21世纪，这两方面压力将始终交织在一起，给中国经济、社会发展带来严峻的挑战。所以，能否妥善解决农村老年人口的养老问题不仅关系到政府职能可以实现与否，更关系到整个经济的发展进程和整个社会的安定团结。建立并完善一种适合我国国情的农村养老保险模式已经是理论和现实都迫切需要解决的难题。

（二）农村家庭小型化，家庭养老模式面临严重考验。目前，养老保障主要有家庭养老和社会养老两种方式，家庭养老是中国传统的养老方式。但随着计划生育工作的深入开展，出生人数减少，独生子女户增多，组成家庭的人口自然也就减少了，户数的增长超过了人口数的增长速度，必然带来家庭户规模的缩小；同时，随着改革开放的深入，农业经济发展迅速，人民生活水平逐年提高，人们的生活方式发生了变化，住房以及家庭消费结构和各种生活条件也随之得到改善，一个家庭户，子女婚后另立门户居多，致使家庭户数大增，家庭规模缩小，家庭观念开始淡薄，大家庭逐步解体向小型化迅速发展，三四口人的家庭已占居中坚，拥有大多数老年人口的农村地区越来越多地呈现出“4.2.1”的家庭结构模式。农村家庭的小型化趋势，使得家庭供养老人的功能逐渐削弱，过去一对夫妇供养一对老人，现今或以后一对夫妇则要赡养两对及两对以上的老人，这样不仅财力上难以支付，精力上也会力不从心，这就要求农村老年人加强自我保障意识，让新型的农村养老模式保障老年人老有所养。

（三）农村家庭空巢化带来的挑战。受传统观念的影响，大多数农村老年人在劳动年龄阶段创造的财产收入基本上都用于子女婚嫁及家庭投资，而不是储蓄养老。当老年时，经济上只能靠子女，而20世纪八十年代，大量农村年轻人不满足于面朝黄土背朝天的生活状况，大量向城市进军，或务工、或经商。大多数老年人只能留守，形成空巢家庭，这些老年人没有稳定的经济来源，自养没有保障，而来自子女的生活照料和精神慰藉都无法得到充分实现。所以，这就需要国家政府通过政策法规、经济补助、社会保障等一系列途径建立一种有利于构建和谐社会的农村养老保险模式。

二、现行农村养老保险存在的问题

唐山市是一座有百年历史的沿海重工业城市，人口达700多万。其中，农业人口有480万，约占总人口的68%。

（一）农村社会养老保险缺乏有效的法律约束机制。20世纪五六十年代，我国虽然原则上规定了在农村建立社会养老保险和生活福利制度，但由于以传统的家庭养老为主，大多数农村只对鳏寡孤独的老人实行具有社会救济性质的“五保户”制度，即保吃、保住、保穿、保医、保葬。改革开放后，从1986年才开始建立农村养老保险制度。目前，各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》和农业部颁发的《乡镇企业职工养老保险方法》的基础上稍作修改而形成的，大多没有针对性，所以可操作性差，至今尚无有关农保方面的地方性法规，致使农村养老保险工作在实施过程中处理具体问题时缺乏法律约束力。

（二）农村社会养老保险起步晚、发展慢、覆盖率低、发展不平衡。1996年以来，唐山市农村养老保险工作发展举步维艰，基本处于停滞状态，保障覆盖面小，发展及不平衡，保障项目及程度仅仅是个别地区单兵突进，如迁安市失地农民养老保障覆盖率高达94.7%，继迁安市新型农村养老保险正常运转以后，唐海县已经有23，560人参保，参保率达到82.27%，但唐山市全市总体的社会养老保险水平还不足0.1%。而与城镇职工比，农民社会保险体系的建立严重滞后，大部分县区农民养老处于空白状态，普通农民仍然以土地和家庭作为养老保障。

（三）养老基金管理机制不完善，保值增值能力有限。1998年以前，农村养老基金的收缴保管、运营和发放全部由民政部一家负责，缺乏有效的监督管理机制。1998年以后，就移交给劳动和社会保障部门，但在管理体制上并没有实质性的改变。这种管理体制，对社会养老保险资金没有风险防范意识，当县一级政府出现资金周转困难时，难免会出现动用职权挤占或挪用这部分资金的情况，这样农村社会养老保险基金的安全性就无法得到保障，直接影响到以后养老金发放的灵活性。

我国对社会保障资金的投资运营一向有严格的规定，“对于基金结余，按现行政策规定只能用于认购国债，转存银行和国务院规定的其他用途”，但农村社会养老保险实行的是县级统筹，由于县级技术条件有限，基金管理人员专业性不高，在实际运作中一般都采取存入银行的办法，所以资金增资渠道不畅，增值潜力得不到充分发挥。

（四）政府职能缺位，农民投保意识不强。农村养老保险坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。政策的扶持和宣传力度在一定程度上影响着农民的参保积极性。

唐山市部分县区为独生子女家庭购买一种特种养老保险，保险费每年最低300元，独女户由乡政府负担，独男户由乡政府、村委会和个人分别负担50%。文件明文规定，独生子女父母按月领养养老金，被保险人领取养老金不足5年身故的，其配偶和子女可以继续领满5年保险直至责任终止，被保险人领满5年仍健在，可继续领取养老金，至身故为止。但个别地区，保险公司违规操作，政府未能给老百姓一个明确的说法，大家普遍对养老保险不放心、很失望，使农民的参保积极性越发的低了。

三、完善农村养老保险的建议与对策

（一）加强农村养老保险立法。农村社会养老保险法律法规是保证农村养老保险制度规范化，扩大养老保险覆盖面的基本前提。因此，应当在多年改革探索的基础上将已有成功经验的法律用于规范农村社会养老保险法律关系，促进农村社会养老保险走向法制化轨道。

直至目前为止，我国尚没有一部单独的养老法，有关农村养老问题的法律法规都散见于《婚姻法》、《老年人权益保护法》、《继承法》、《保险法》、《民法通则》等等之中。农村老年人本来在法律体系中就处于弱势地位，即义务多、权益少，又缺乏自我保障的意识，致使养老风险不断加大。这就要求政府要注重制度化建设，建立新型农村养老保险实施办法及一系列有关财会、审计等方面的管理制度，强化农村社会养老保险的法制化、规范化、法律化的管理。尽快以法律形式规定出农村社会养老保险的原则、性质、组织结构、保险基金的筹集、管理和运营办法，是农村养老事业有法可依，健康发展。

（二）扩大养老保险覆盖面，实现效率与公平的统一。要扩大养老保险的覆盖面，提高农村参保率。首先也是最重要的就是发展农村经济。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。农村养老保险基金的多少，直接决定于经济发展的水平。社会保障只有以强劲的经济实力为依托才能更趋完善。这就要求中央和地方政府具体问题具体分析，加速农村县域经济的发展，提高农民收入，让农民的生活水平更上一层楼。如果农民连自己眼下的日子都过不下去，还怎么有精力考虑以后如何养老呢？其次，公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度的建设，降低农民参保门槛，坚持政府组织和农民自愿结合的原则，以政府投资为主，低水平起步，建立农民最基本养老保障制度。

由于各地的经济发展水平不一，当然各地社会保障程度也不一样。正如社会主义市场经济所要求的，允许一部分人先富起来，先富带后富，实现共同富裕。农村社会养老保险也一样。新型社会养老保险在部分试点地区已经卓有成效，参保人数和保障水平都有提高，但我们的目标是全民社会养老，要将试点范围慢慢扩大，做到农村社会养老保险的全覆盖，真正实现社会主义效率与公平的统一，探索出一条符合社会主义社会性质的新型农村社会养老保险道路。

（三）规范基金的管理与运营。按国际做法，养老基金的管理应该做到“佂、管、用”分离，以安全性、流动性和收益性为核心，既保障基金的安全，又实现基金的保值增值。

农村社会养老保险要坚持政府负责，政事分开的原则，行政管理与事业经办机构分设，各有职责。行政管理机构主要负责制定政策和法律法规，实施监督管理等宏观工作，而事业经办机构则在行政管理机构的委托之下承办保费收缴、管理、运营等具体工作。不能以政代事，也不能以事代政，避免责权部分。一方面可以建立专项资金监管机构，设立农村养老保险基金管理监督委员会。实施养老保险基金管理的指导和监督；另一方面还应建立开放式的监督机制，加大社会监督力度。

为了实现基金的增值，基金管理模式的改革势在必行。具体来说，可以将资金引入商业金融机构或非金融机构，比如商业银行、保险公司、投资公司、基金管理公司等等，委托专业经理人对资金进行专业管理和多元化组合投资，提高资金使用效率，实现科学的市场化运行，争取较高的回报率。

（四）提高政府服务水平，引导人们树立“自保”意识。农民参保意愿很大程度上依赖于政府和有关部门的引导和宣传，要帮助农民认识到自身的年老风险，让农民转变“养儿防老”的观念，避免过度依赖家庭和土地养老，倡导和支持老人“自养”，培养他们自我保障意识和投资保险的消费习惯，促进个人养老机制的完善。

（五）调动农民参保积极性。从社会养老保险自身来讲，针对于农村收入不稳定性和周期性的特点，可以发展多层次、多形式的农村社会养老保险。让缴费基数、缴费方式和缴费时间更具灵活性和适应性，给予农民较多的空间可以进行自由选择。再有，根据不同地区的经济发展状况制定相应的、切实可行的缴费标准，以便于每个人都可以在自己所能承受的范围内参加社会养老保险。

从政府来说，第一，要加大社会养老保险的宣传力度，介绍养老保险制度的框架，让农民意识到社会养老保险和商业养老保险的区别，树立人们对社会养老保险的信心。第二，加大财政支持力度，转变政府“旁观者”的角色，对处于不同缴费水平上的农民给予相应的补助。把公共财政支出重心由城市转移到农村，进一步鼓励农民参保的积极性。第三，政府还要为农民把好关，约束相关部门、单位的行为，保障参保人员的合法权益不受侵害，及时、准确无误地贯彻落实好国家的相关政策，切实做到依法行政、为民执政。

[1]齐海鹏.社会保障教程.东北财经大学出版社，2006.4.

[2]崔永超.我国农村社会养老保险中存在的问题及对策研究.东岳论丛，2008.5.

[3]许照红，郭旺，陈树玉.论我国农村社会养老保障体系的重建.农村经济，2007.4.