新疆边境贸易面临的问题与对策

□文/祝小婷

（东京国际大学亚洲地域经济研究专业研究生）

边境贸易是新疆对外贸易的支柱和主要拉动力量。1986年，外经贸部批准新疆开展同周边国家的地方边境贸易，1987年启动，当年贸易额仅占进出口总额的0.5%。1992年以后，国家赋予边境贸易更多的优惠政策，新疆依托特有的地缘优势大力发展，当年边境贸易占进出口总额的42.7%。自1993年起，边境贸易连续数十年占据新疆外贸的半壁江山，使新疆成为全国第二大边贸省区。新疆边境贸易政策在不断的演进与变动中摸索，成为管理学等学科的研究热点问题之一，争论颇多。本文对新疆边境贸易面临的问题和相应的解决措施进行了分析，以期更好地促进新疆边境贸易的发展。

一、新疆边境贸易面临的问题

新疆自治区外经贸厅曾组织海关、工商、税务以及外汇管理部门等边境贸易管理的职能部门，对南北疆重点口岸和地区的边境贸易进行调研，发现新疆地区的边境贸易发展中面临的主要问题有：

（一）边贸税收优惠政策调整对地区经济产生不良影响。相当部分的边境经营企业规模小，资金有限，企业在新疆各口岸从事进出口经营活动获利，税收减半和银行信贷支持等的政策优惠是主要来源。如果没有这两项优惠政策的支持，多数企业在口岸经营是不赚钱的。2003年，国家税务总局取消了对进口商品的税收减半政策，实行17%的开征率，企业因此政策而蒙受惨重损失。

国家目前实行的边境贸易进出口管理政策，在边贸资质管理、商品配额等方面的标准较高，如实行对成品油、原油、羊毛、化肥、小麦、棉花等商品进口的资质和配额管理，一方面限制了上述产品的进口；另一方面也不适应边贸发展的形势需要。现行边贸优惠政策的一个遗憾在于，不能积极引导从周边国家进口资源类商品。

（二）国家贸易和外汇政策对边境贸易发展形成障碍。对国内企业外贸结算货币的选择性规定，只有用外币结算的出口交易才能退税的政策，使边境地区大量使用人民币结算的出口货物无法享受出口退税政策。国家的金融政策对边贸企业的“支持不足”，对企业境外加工贸易有鼓励，而对企业的纯贸易行为的资金支持则缺位。

新疆当地的边贸公司在调研中反映，企业比较关注旅购贸易出口中的外汇核销问题。作为新疆边贸中特殊的贸易方式，旅游购物贸易链上的物流和货代公司只是代理产品出口报关退税等业务，不是生产商和贸易商，不能直接赚取外汇，却仍然承担着核销外汇的成本。企业为节约成本，只能到新疆黑市上进行外汇资金往来，非正规的外汇结算数额庞大。

（三）基础设施瓶颈的缺陷制约边境贸易优势发挥。由于自然条件的制约，新疆基础设施建设远不能满足新疆经济社会发展的需要。在发展外向型经济、扩大对外开放方面，铁路运输“瓶颈”制约依然十分严重，甚至有所加剧。

现在比较严峻的情况是，由于中哈铁路轨距不一致，与中亚经济合作货物进口所需的车皮必须在阿拉山口车站换装，而国内进疆车皮调度严重不足，造成阿拉山口车站无车皮换装而发生堵塞，时常致使大量货物严重滞留。在新疆，货物出口所需车皮也严重不足，所以，往阿拉山口方向出口货物全线停装已成为家常便饭，尤其是春运、暑运或发生重大自然灾害时，铁路保障突击抢运某些重要物资时，停装的时间远大于开装时间。

（四）新疆边贸企业实力较弱、边贸产品结构不合理。经过20 多年的发展，新疆特色产业基础尽管已初具规模，但还未完全体现出规模效益。在新疆的边贸企业中，很多只从事纯粹的代理业务，与生产企业相互脱离，仅是收购货物然后出口而已。边贸市场上，严重缺乏从事“产、供、销”一条龙作业的真正的边贸企业。受业务形式的限制，边贸企业不得已注重短期效益，不可能也没有能力投入太多。同时，市场发育不完全，为边贸服务的产业基地建设所需的人力、物力、财力缺乏。另一方面，边贸进出口中，出口产品结构仍不合理，本地产品出口比重低，出口市场较为单一。

二、新疆边贸政策体系中存在的问题

（一）政策体系不完善，问题长期难以得到解决

1、结算体系不够完善，边贸发展现瓶颈。我国现行的边境贸易结算体系要求买卖双方出具的信用证要经过第三国银行担保，但俄、蒙的边境贸易的结算服务体系不够完善，信用证结算方式不为这些国家的进出口企业所采用。这一政策与贸易实际相脱节，迫使一些中方公司采取随身携带外币和直接汇款方式进行结算，增加了避开银行参与而导致的贸易风险。

2、边贸政策对长远发展中面临问题的重视不够。如，边贸知识产权保护政策存在隐患，经营假冒伪劣商品以获利仍是不少边贸企业的经营内容，相关政策未纳入边贸政策体系将在长远发展中影响新疆边境贸易。

3、俄、白、哈三国关税同盟建立，新疆边境贸易发展面临挑战。俄、白、哈关税同盟运转以来对新疆边贸的影响已初步显现。一是俄、白、哈三国实行统一的关税税率，涉及大宗出口商品的关税税率普遍上调，我国对哈出口包车包税费用上涨20%以上，明显增加了新疆企业出口成本和难度；二是关税同盟鼓励同盟国内部的贸易往来，客观上抑制了非同盟国货物的进口，使我国对其出口受到一定程度的影响，出口商品市场份额受到冲击。

（二）政策定位不明确，配套措施存在欠缺。随着边境贸易的发展，新疆边境贸易必然面临区域经济一体化的挑战，表现在：一是边贸的政策优势逐渐失去，即被区域经济一体化的政策所抵消；二是边境贸易企业的相当一部分业务将被国际贸易所取代。在这样的形势下，如何定位边贸政策，是以“促进发展”为主线，坚持以税收为杠杆的直接促进，还是定位在区域经济发展，抓紧完善边贸政策体系的规范化。我国边贸政策定位尚不明确，相应的配套措施因此存在欠缺。

（三）政策变动过于频繁，连续性、稳定性不足。我国边贸政策中优惠部分有“短期化倾向”，它变动频繁，缺少连续性和稳定性，制约了边境贸易的发展。例如，边境贸易进口税收减半政策是边境贸易各项优惠政策主要内容之一。随着我国加入世界贸易组织以后，国家不断调整边境贸易进口税收政策的范围，边贸政策变动频繁，一项政策内容的有效期往往只有两三年。

（四）政策执行不到位，效果难以完全体现

1、宏观调控力度不够。政府虽然出台了多项政策规范边境贸易，口岸执法部门也采取措施整顿边贸秩序，但从事地边贸易的企业或个人之间，不顾全局利益和政策约束，竞相提价争购对方货源，压级压价对外竞销争抢买方市场，争客户做赔本生意的现象至今多有发生。

2、政府管理服务滞后，办事职能低效。加之边境贸易从业人员素质不高，特别是经营管理跟不上形势发展，或信息不灵，上当受骗，或误入陷阱，坐失良机，招致意外损失和赔本买卖的情形，至今未能加以有效遏制。

3、边贸政策相关执行部门之间不能有效协调。由于相关边贸管理部门的注册年审权限迟迟不能下放，企业即使能在当地办理海关手续，仍需要前往乌鲁木齐办理其他手续。政策试点工作的效果因此不能体现。

三、新疆边境贸易政策优化建议

（一）完善政策体系，兼顾现实长远利益。对部分毗邻国家以人民币结算的边境贸易出口货物，限定企业、限定口岸进行出口退税试点，增设外汇结汇业务试点公司，以尽快解决边贸政策体系在结算方面不完善的问题。对于进出口商品配额政策中存在的问题，对进口原产于毗邻国家或出口自原产于我国民族自治地方的商品，属于国家非招标的，允许免领配额许可证或关税配额。

知识产权边境保护是未来边境贸易发展面临的必然要求，完善政策体系应从现在着手。制定政策时，应考虑制定完善涉外经济纠纷的法规政策，从国家层面与周边国家商谈，建立双边或多边的纠纷仲裁机制，保证在假冒伪劣商品、债权债务纠纷、授权金融机构处理结算等纠纷事宜中进行有效管理，以解决现在难以解决的边贸双方经济往来中的经济纠纷问题。

在应对俄白哈建立关税同盟方面。当前，俄白哈关税同盟正处于磨合期，相关政府部门要及早准备，争取主动，认真研究对策，尽可能避免关税同盟对新疆边贸发展带来的不利影响。①主动利用中央和地方各级层面的多双边经贸磋商机制，努力减缓关税同盟的消极影响；②地方政府应主动适应贸易规则新变化，引导企业积极转变出口经营方式；③强化横向互利合作，着力打造中俄贸易新通道。

（二）明确政策定位，增加管理资源投入。新疆边境贸易尽管在地方经济发展中占有主要地位，发挥重要作用，但是无论从长期发展还是眼前利益，都应尽快明确边贸政策定位，明确边贸政策作为我国外经贸政策系统的一个子系统，应按照外经贸政策体系进行管理。在WTO 的框架内，新疆边贸政策应进一步深化对边境贸易有关理论和政策的认识，并参照国际惯例，在现有政策的基础上围绕新疆建设“两个基地、一个中心”，即对外贸易加工基地、出口产品集散基地、南亚国际商贸中心等展开。

新疆自治区政府应清醒地认识到：加入WTO 后，虽然国内一些优惠边境贸易政策或取消，或变化，但与毗邻国家之间的商品互补性仍然存在，仍然有边境贸易企业建立的经营渠道、客户关系，边境贸易的地缘优势及便利的交通渠道无法替代。以此为认识基础，在明确边贸政策定位时，应力求稳步推进。

从中央向地方政府放权的角度看，新疆在国内生产总值、财政收入、进出口等方面占全国的比重小，中央政府应允许新疆自治区政府拥有一定的政策制定权，在坚持社会主义市场经济和遵纪守法的原则下，坚持“稳定”与“发展”并进。

（三）选准政策目标，加强边贸政策衔接。建议国家以边境口岸经济区为政策目标，制定有效期限较长的边境贸易优惠政策，保持政策的连续性和稳定性。口岸经济是指以口岸为中心，联合与其有直接或间接经济联系的地区所组成的跨地域的复合型经济。口岸是国家对外开放的窗口，边境地区的国际国内经济合作主要通过边境口岸来实现。

建立特殊经济发展区域。依托新疆的边境口岸优势，加强新疆与周边国家区域经济合作的进程。适当放宽新疆等边境地区设立各类“特殊区域”的审批条件，支持有条件的边境地区设立跨境经济合作区，增设互市贸易区、边境经济合作区、保税区等，推动形成以开放促开发、促发展、促稳定的新格局。

（四）梳理管理权限，中央地方各司其责。我国边境贸易的特点是边贸企业规模小、容量小、合同数额量小、市场窄、地域分散、国别分散。因此，在边贸政策中，中央应着眼于法制层面，着眼于协调边境某一特定国家或区域的政治经济联系的稳定性。不宜以中央政府或部门的名义作出税收或相关的优惠政策，减半或调整税收应由地方政府以促进区域发展的方式予以明确。中央宜对不同国家之间的贸易保护政策进行谈判或协调，在保护知识产权等国际通行规则上进行政策性强制管理，以保护我国贸易长远健康发展。

根据国家宏观管理的需要，结合新疆地方的发展实际，实行边境贸易的分类指导，由中央与地方政府共同管理，充分调动和发挥地方政府在政策制定与执行方面的积极性。在边贸政策定位与制定促进地方经济发展的政策时，有效结合民族区域自治政策和西部大开发政策。应根据《民族区域自治法》鼓励民族自治州、县依据自治权制定出符合当地实际的鼓励发展的政策措施。应对贫困地区和民族地区差别对待，实施区域差别政策。

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