关于政府性投资项目管理工作的若干思考

谢 科

随着我国经济的快速发展，政府性投资项目越来越多，在国家经济中的比重也越来越大。政府性投资项目不仅具备极大的经济效益，同时还发挥着巨大的社会效益。因此，加强政府性投资项目的管理工作现实意义重大。如何加强政府性投资项目的管理，有效降低建设成本和廉政风险，提高经济收益和更好地回报社会，已成为一个重要的课题。

1 政府性投资项目的内涵

政府性投资项目就是各级政府及投融资平台利用财政性资金进行投资建设形成的固定资产投资建设项目。政府性投资项目资金来源包括财政拨入资金，土地出让金，投融资平台融资资金、债券和其他形式的财政性资金。

2 政府性投资项目管理工作的重要意义

2.1 经济影响

一般来说，政府性投资项目投资额巨大。不管是政府主导的铁路、公路、桥梁，还是保障性住房建设项目，其项目投入资金额动辄上亿元甚至万亿元。政府性投资项目对经济增长的直接和间接拉动效益是显著的。

2.2 社会影响

在我国经济发展企稳回升的关键时期，政府性投资项目是关系到千家万户的民生工作。积极做好相关管理工作，是确保社会稳定和经济发展的重要工作，政府性投资项目实施的顺利与否，建成后的效果如何对社会、经济和民生具有重大的影响。我们要充分认识到做好政府性投资项目管理工作的重大意义。

3 目前存在的主要问题

我国为积极应对国际金融危机，出台了“扩内需、保增长”的一系列政策措施。其中加大政府性项目的投资力度，最具经济效应和引导作用。各级政府纷纷启动建设了一批基础设施、社会民生等重大政府性投资项目。这些项目为国家的经济建设和社会发展做出了很大贡献，但也暴露了一些问题亟需解决。

3.1 决策不够科学

政府投资项目的决策正确与否既是提高政府资金使用效率的关键，同时对国民经济和社会发展起着重大作用。目前，有些地区在实施政府性投资项目时缺乏前瞻性、科学性、合理性。在没有系统地进行投资收益和风险评估，对项目实施推进过程中可能出现的各种问题和困难估计不足，在缺乏充分论证的情况下，仓促上马项目。导致部分政府性投资项目可行性降低，既降低了政府公信力，同时也对宝贵的建设资金造成了一定的浪费，没有带来应有的经济效益和民生改善。

3.2 前期工作不到位

政府性投资项目的前期工作的重要性不言而喻，直接决定了项目的成败。前期工作做的好既能控制投资规模，亦可决定项目的收益可能。然而有些政府性投资项目的前期准备工作并不扎实，在程序没到位，论证没到位，设计没到位的前提下仓促开工，往往最后导致骑虎难下。政府性投资项目不仅达不到收益预期，而且往往成为深不见底的资金黑洞，成了丢不掉的烫手山芋。

3.3 管理机构不够专业

目前，政府投资项目实施代建的少，大多仍由政府的职能部门和企业具体实施。总体而言，政府性投资项目的专业性强，行业跨度大，对项目管理工作的要求很高。但由于单位体制、政策机制、人员配置等方面的不合理，决定了项目管理机构整体业务水平的先天不足。

3.4 监管机制不健全

目前政府性投资项目由于实行建管分离的很少，往往投资和建设的实施主体为同一家单位，从而造成了监管的缺位。建设行业的激烈竞争，各种潜规则的纷呈乱象亦加剧了监督工作的难度。此外还有一些项目在立项、用地、规划、环评、施工许可证等相关审批手续未办理的前提下，擅自开工的现象发生。

3.5 投资项目后评估机制不完善

政府性投资项目的“源头管理、过程控制、事后评估”是做好管理工作的关键。而项目投资后评估对已建成项目的评估分析和对以后的项目建设和管理工作有着非常重要的指导意义。目前，很多政府性资金投资项目更多地是把工作重心放在了建设上，对项目后评估的认识往往不足，有待于进一步提高。

4 对策和建议

必须从工作实际出发，多举措、多方面加强政府性投资项目的管理工作，进一步规范和完善政府性投资项目，从科学决策、严格审批、公开招标、建设管理、资金监管、竣工验收到完善后评估的全过程实施管理，从而提高政府性投资项目的综合效益。

4.1 建立健全决策机制和可行性论证制度

建立健全决策机制和可行性论证制度，可以进一步规范政府性投资项目的决策计划和管理，提高政府性投资项目在决策程序、计划安排和资金管理上的科学化水平。健全政府投资项目的决策机制可以提高决策的科学性，合理性，避免决策的盲目性。要逐步推广和完善政府投资项目的公示制度和听证制度。在政府性投资项目实施前，应做好比对方案，并多方面征集意见和建议，遵循统筹兼顾、量力而行、综合平衡的原则，通过综合评估、专家评审、听证会、社会公示等过程，制定科学合理的政府性投资项目计划。

4.2 坚持工程项目管理原则

1)坚持实行预算原则。以估算控制概算，以概算控制预算，以预算控制决算，严防三超现象发生。2)坚持程序到位原则。严格依照基本建设程序执行，杜绝边勘察、边设计、边施工现象。3)规范运作原则。建立健全各项工作管理制度，在最大限度降低项目成本的基础上，确保工程安全和质量。4)全面管理原则。建设单位应对项目设计、评估论证、工程建设、资金运作、成本平衡、资产管理实施全方位、全过程的动态管理。

4.3 做好工程前期准备工作

工程前期准备工作是工程管理中十分重要的一个环节，包括要做好专业人员的配置，原始资料的调查分析，编制施工预算和施工组织设计，购置相关的资料、图集、规范，做好施工现场准备，购置物资设备机械等的准备工作。我们要强化政府性投资项目计划管理，严格执行基本建设审批程序。前期勘测要精准，资料准备要翔实，设计要科学合理，方案论证要彻底。此外还要进一步加强项目造价管理，确保投资估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的目标，防止三超现象的发生。

4.4 规范建设管理工作

规范政府性投资建设项目的开工条件，要严格控制建设程序，对项目实施过程的各个环节加强监督，确保程序到位。政府建设主管部门加强源头管理，减少漏洞，进一步明确招投标范围，做好招投标管理工作，提高招投标门槛，提高对工程设计、监理、施工、设备供应等方面的资质和质量的要求。在条件成熟的情况下，积极实施项目代建制。稳步推进政府性投资项目代建工作。由于受到体制和机制的局限，政府及各职能部门一般来说缺乏专业人才和管理经验。我们通过专业的服务外包，可以把政府性投资项目的建设工作通过公开招投标的形式委托给专业的工程(管理)公司代行建设和管理。通过借脑，利用他们的专业优势，保证工程质量、安全文明施工，降低建设成本，从而提高建设资金的投资效益。

4.5 加强监管工作

政府相关职能部门要积极配合并整合现有资源，对政府性投资项目的工程手续、实施执行、工作程序、资金管理等方面进行监督管理。要鼓励社会各界人士和新闻媒体积极参与监督。纪委监察要加强廉政教育，确保警钟长鸣。审计部门要全过程介入，进一步加强对政府投资项目的审计监督，将设计变更和签证等作为审价重点，确保跟踪审计到位和决算审计的合理性，尽可能地降低项目的建设成本。强化建设资金的拨付监督，对建设资金的使用情况进行监管，确保资金运行安全有效。加大对招投标工作的管理力度，使招投标工作真正实现管建分离。

4.6 健全完善绩效评价制度

要建规立范，做到有章可循。尽快建立政府性投资项目后评估制度，采取严谨的评估方法对已实施的政府性投资项目的绩效和收益做好科学的评估。对重大政府投资项目管理的全过程进行绩效评价，全面评价项目规划设计、预算、施工方案及建成后的经济和社会效益。要建立健全项目竣工验收以及项目后评估机制。政府相关职能部门按其职责不仅要严格把关，而且要积极参与政府性投资项目管理的全部过程。

4.7 建立政府投资项目责任追究制度

根据国家现行法律、法规制订具体的责任追究制度。确保职责明确，监督到位。对参与政府性投资项目过程的部门和单位制定责任机制，对政府性投资项目在决策和实施的每个环节和参与单位都要有相应的奖罚制度或合同要约。积极建立对负责项目前期审批、工程招投标及设备采购、工程建设监督、工程结算及造价审核、资金管理及拨付，以及竣工验收等管理部门或单位及其负责人的责任约束机制，全过程进行绩效评价。对故意或过失对政府性投资项目造成损失的直接责任人或单位进行相应的经济处罚和责任追究，达到降低投资成本，提高工程质量和投资效益的目的，进一步促进政府投资项目管理水平和投资效益的提高。

[1]毛小平，周 宇.探讨政府投资项目管理新模式[J］.山西建筑，2011，37(9):248-249.