谈工程招投标档案存在的问题及建议

贺太生

工程招投标档案属于科技档案门类中的工程档案，产生于建设工程招投标活动领域，它与科技档案相同，最明显的特点是建设项目成套性。招投标档案以建设项目为单位构成全宗，依据招投标具体内容分类。在进行招投标档案的整理时，要努力维护一项建设工程所涵盖的不同招投标类别的全部档案之间的联系，保证全宗内各类档案内容的齐全完整和不可分割。

1 建立健全工程项目招投标档案的必要性

为了整顿和规范市场经济秩序，创造公开、公平、公正的市场经济环境，推动反腐倡廉工作的深入开展，必须进一步规范招投标活动，它是建立健全招投标档案的基础和源头，也是一项十分必要、势在必行的工作。

1)建立健全招投标档案，有利于加强工程质量管理，是预防和遏制腐败的重要环节。

工程质量是百年大计、直接关系建设项目的成败和广大人民群众的生命、财产安全。近几年来发生的重大工程质量事故和重大腐败案件大多与招投标制度执行不力、规避招标、暗箱操作、虚假招标有关。为了从源头上遏制此类违规行为的发生，必须大力推行工程项目的招投标、建立健全招投标档案，使工程建设项目招投标活动的每一个程序、每一个环节都有原始记录，是谁招的标、是谁投的标、是谁买的钢材、是谁买的水泥，都要做到有据可查。只有这样才能使工程项目建设做到百年大计、百年质量、百年审计、百年责任。

2)建立健全招投标档案，有利于强化监督机制，是提高招投标活动透明度的有力措施。

招投标是一种特殊的交易形式和订立合同的特殊程序。严格规范招投标程序，将招投标程序的公开性、竞争性、公平性的活动和各个环节置于公开透明的环境，有利于鼓励竞争，是提高政府监管和公共服务能力的基础。

招投标档案是整个招投标活动的真实记录、历史写照，建立健全招投标档案，有利于依据法定程序严格审批事项。特别是要加强公开化，最大限度地减少不透明而引发的腐败现象;对资格预审结果、中标结果实行公示，增加招投标工作的透明度;加强对资格预审文件、招标文件、招投标情况报告和合同备案管理，防止资格预审文件和招投标文件存在违法和排斥潜在投标人的内容。

3)建立和健全招投标档案，有利于履行合同管理，是企业实施工程建设相互信用、规避风险、提高效益管理的重要依据。

合同管理处于工程建设的核心地位，它是双方当事人在经济交流中达成的承诺，是双方的信用保证。合同履约是一种动态的管理过程，在这一过程中形成大量的文件材料，如业主、监理部门与承包商往来的大量函件、设备、人员管理的基础材料、项目的合同管理文件等，是企业实施信用管理、风险管理、效益管理的依据，主要表现为:

a.实施信用管理。诚信是企业的生命，信用管理是通过对合同履约过程进行监控管理，以达到全面履约的最终目的，在履约过程中除了要求受社会的监督外，在企业内部也应该建立监督机制和健全的监控制度，通过实施信用管理来维护企业的信誉，使企业得以持续健康发展。例如在工程质量控制方面，企业可利用材料采购、工序控制、工序流程图、质量检测等关键环节的原始记录材料进行分析研究，加强监控，一旦发现偷工减料、以次充好等严重影响工程质量的恶劣行为即可及时纠正，并采取有效补救措施以确保工程质量符合要求。

b.实施风险管理。市场经济、商机无限，但在每个商机中效益和风险是并存的，且往往成正比，企业要赢取利润，必须具有防范风险的意识和抵抗风险的能力。要规避风险，减少损失，保护企业的经营成果，就应该对项目管理的合同内容有充分的认识和了解，也就要求企业必须建立完善的合同档案，避免出现一稿、二稿、定稿分不清、有关数字修改后不知修改的原因、合同签订无时间考证等漏洞。只有从规范合同文本，从文件的内在质量上把关，才能研究出共同化解风险的对策，制订出具体的防范风险管理的办法和措施，以减少不必要的损失。

c.实施效益管理。合同履约管理是企业效益管理的重要组成部分，企业要通过加强履约合同管理来达到提高企业经济效益的目的。首先企业要保管、维护好自身合同档案，杜绝违约事件的发生和避免因自身违约而造成的经济损失。其次，企业要有强烈的索赔意识，能充分利用日常工作中形成的、翔实的、具有说服力的第一手材料，与对方展开有理、有利、有节的谈判。这就从客观上要求企业做好原始材料的形成、积累工作，同时也对招投标档案的管理提出了更高更严更实的要求，以适应工程建设项目各项工作的需要，并服务于服从于瞬息万变的市场经济和建筑市场国际化发展的需求。

2 工程项目招投标档案工作中值得注意的问题

2000年1月《中华人民共和国招标投标法》实施以来，招投标活动日趋普及，招投标领域不断扩大，招投标文件逐渐完善，工程项目档案也初具规模。但是在招投标活动中仍然存在着一些不容忽视的问题，影响并制约着工程建设项目档案工作的发展。

1)表面程序合法化，实质文件材料残缺不全现象依然存在。在实际工作中，项目业主逃避招标、虚假招标、不按法定程序开标、评标和定标;有的投标人串通投标，以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标;在中标后擅自转包和违法分包;工程建设招投标活动中存在行贿受贿，贪污腐败现象时常发生。这些现象充分证明:招标阶段表面看起来最公正实际却是最容易滋生腐败的阶段。反映在工程建设招投标档案上就是:招投标文件中使用或依据的法律、法规、规章及规范性文件不当，显失公平的交易条件，忽视关键性的时间要素等;有的文件的自然形成规律遭到破坏，找不到各环节各程序之间的有机联系;文件残缺不全、有头无尾、有尾无头，使得项目档案材料真实性无从谈起，给违法分子有可趁之机，贻害无穷。

2)重合同、轻招投标文件，对两者的关系认识不清。工程招投标是合同订立初始阶段的合同管理，它从属于合同管理的范畴，它是约束参建方强有力的法律依据和纽带。但在实际工作中，普遍存在重合同、轻招投标文件的倾向，认为建设工程中招投标的最终结果就是形成承包合同，只要管好合同，就可万无一失，这种认识给档案归档范围带来诸多模糊概念。如有的单位不将在工程项目招投标过程中形成的文件(包括未中标单位的投标书)列入归档范围，就无法用文件材料来证明该工程是如何合法、合理地确定中标人的、是如何保证在突出竞争力的基础上公平地选择中标人的，也就会给某些发包人“慷国家之慨，谋个人私利之机”。

3)监管责任不明确，监管过程不规范。a.监管责任不明确，主要表现在缺乏对招投标活动的有效管理和跟踪管理，对现场监督内容、工作方法、监督的信息实时反馈缺乏统一的、标准化的管理，责权不明，互相推诿，致使招投标档案材料原件散失，文件编制不规范、图物不符、签字手续不完备，不能充分体现招投标档案的本源性和原始性。b.监督过程不规范，主要体现在对整个活动的程序化，可控制化缺乏有效的、易操作的管理手段和有效的控制措施，给工程建设项目的管理带来一定困难，甚至造成较大的损失。

3 建立健全招投标档案的措施及对策

1)严格程序运作，夯实工程建设项目招投标档案的基础。

建设工程招投标是一项较复杂、系统性强的工作，具有环节多、专业性强、组织工作繁杂等特点。因此，在招投标活动中必须坚持公平、公正、公开的思想理念，以达到依法、平衡运行的效果，只有严格按照法定的程序办事，用法定程序作保证，才能做到事半功倍。工程招投标的实施过程是一个科学管理的过程，无论是公开招标还是邀请招标，招标程序通常包括三个基本阶段:a.准备阶段，包括申请批准招标、成立招标组织机构、准备招标文件;b.招标阶段，包括发布招标通告或邀请投标函，对投标单位资格预审，确定合格承包人名单，发出投标邀请函，发售招标文件，组织现场勘察和标前会，接受招标单位递送的标书、开标;c.评标签约阶段，包括评标、决标、发中标通知书、签订合同。以上这些程序是循序渐进完成的，只有将每个阶段、每个环节产生的文件材料从基础抓起，从源头抓起，从一个工作环节扩展为贯穿始终的全过程控制，与招投标各阶段同步进行，才能使形成的文件材料首尾相接，互为因果。这是夯实招投标档案工作基础的最有效的措施之一。

2)确定归档范围，抓好档案自身业务建设。

如何规范地、科学地划定招投标活动中每个环节、每个程序形成的文件材料的归档范围，将直接影响着招投标的公开、公平、竞争原则的实施，关系到整个工程的系统和完整。纵观工程建设项目招投标的归档文件，其主要内容包括:

a.工程建设项目招标文件;b.工程建设项目投标文件;c.企业申请资质的文件材料;d.评标、决标、中标的文件材料。

归档文件均采用合同文本的做法，它既能规范、合理的平衡各方的要求和利益，又能公平地分配风险和责任以达到技术和管理方面标准化要求。同时它将建设工程招标的程序、招标文件的编制、合同文件的组成等作为一个整体，按照一个全方位科学的系统一并纳入招标行为的规范轨道。

除了合理的确定文件归档范围，还要注重档案材料的积累、收集，根据招投标文件形成的不同性质、内容、数量的多少来编制科学的分类方案及整理标准、划定保管期限、编制检索工具等。只有加强自身的业务建设，才能确保招投标档案的完整、准确、系统，为工程建设提供翔实、可靠、成套、有用的档案信息。

3)强化监督手段，促使工程建设项目招投标档案工作朝着健康有序的方向发展。

为了全面贯彻《招标投标法》和《关于进一步规范招标活动的若干意见》(国办发[2004]56号)精神，作为档案行政管理部门和建设单位基层档案部门，一定要抓好重点工程建设项目的档案工作，建立健全工程项目管理招投标档案的动作机制，从沟通信息、主动联系、提前介入、明确责任、落实措施、加强督导等方面加以规范，形成制度，确保工程建设项目招投标的建档工作健康有序的发展。

a.推动档案工作创新。要使招投标档案工作朝着健康有序的方向发展，必须不断创新，与时俱进，针对招投标活动中出现的种种新情况，新问题，解决之法，唯有创新。要针对薄弱环节，加大力度，将档案工作扎根于整个招投标活动之中，在进一步完善行政执法手段上下功夫，逐步建立起鼓励守法的激励机制，督促执行的监督机制，制止违法的约束机制和惩治腐败的处罚机制，特别是应该逐步建立起防止档案材料缺失事件发生的预警机制，以此强化档案管理的长效机制，使档案工作真正满足反腐倡廉重在防范的工作要求。b.加大档案工作的监管力度。要使招投标档案工作朝着健康有序的方向发展，要大力加强档案工作的监管力度，明确监管责任，强化监管过程，将档案工作从源头抓起，从基础抓起，将档案的监管工作置身于招投标活动的“事前介入，事中控制，事后检查，验收把关的全过程”之中，实施动态的跟踪监督;将档案的监管力度放在监督、指导招投标文件材料的归档渠道是否畅通，措施是否得力，档案信息的记录、采集、传输、管理的手段是否有效，可操作性是否很强。总之，在整个招投标活动中应及时发现问题，果断采取措施，以保证档案材料的公正性、准确性、科学性，保证提供的档案数据的规范性和权威性。