城市公共服务设施专项规划编制实践与探索

张跟兰

(临汾市规划局，山西临汾 041000)

自2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施以来，《城乡规划法》对规划确定的各类公共服务设施用地的保护，明确提出了城市的建设和发展应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设。这就要求政府树立“以人为本，统筹发展”的科学发展观，为人民群众提供健全、完善、优质的公共服务产品。

然而，随着市场经济的发展，在城市经营理念的影响下，城市中一些公共服务设施的建设经常让位于其他经营性或赢利性项目的建设。再加上城市规模的迅速扩张，城市公共服务设施的建设的滞后与城市迅猛发展的不协调等等。虽然造成这种现象的原因是多方面的，但缺乏公共服务设施专项规划进行科学、系统、强有力的指导也是很重要的因素。

因此，本文从我国城市规划编制体系入手，试图探讨城市公共服务设施专项规划的法定地位，编制内容及深度，并结合临汾市市区中小学教育设施布局规划的编制实践，提出一些编制这种类型规划的工作方法、思路等。

1 地位与作用

1．1 专项规划的概念

广义的专项规划，可泛指总体规划在特定领域的延伸和细化，是政府履行经济调节、社会管理、公共服务的手段，也是指导该领域的发展以及审批核准该领域重大项目和安排重大投资的重要依据，如道路交通规划、色彩规划等，均可纳入专项规划的范畴。狭义的专项规划，目前并没有确切的界定，一般指城市总体规划附属的基础设施规划，主要包括道路交通规划、公共服务设施规划等。

1．2 法定地位

《城市规划编制办法》(建设部2006)颁布以来，公共服务设施规划在编制总体规划中已明确其法律地位。但实际操作中，由于总体规划的宏观性比较强，而控制性详细规划又分片分区进行控制，往往缺乏整体性，不能对公共服务设施进行统筹考虑。而编制城市公共服务设施专项规划可以从各种专项设施的专业特点与服务特性出发，可对城市公共服务设施进行合理协调、整合与配置，有效地指导城市规划建设项目的实施和管理工作。

1．3 编制作用

1)继续深化总体规划内容，合理配置城市公共资源。在城市总体规划编制阶段，一般只确定市、区两级公共设施中心，及各项公共设施分布及其用地范围，而无法对具体的总体建设规模、空间布局，建设控制指标等进行确定。而城市公共服务设施专项规划的编制是根据不同服务行业的发展进行深入调查与分析，并从专业角度依据总体规划所确定的各项公共服务设施地块进行科学合理布局与统筹安排，如建设规模、空间布局、建设控制指标等。

2)为详细规划的编制提供科学依据，有效保证城市公共服务资源。城市规划编制人员要针对不同服务行业的服务体系和服务特点，进行认真研究其相关法律、法规、行业知识，进行总结与分析，从而进行系统的定性、定量与定位。在具体的规划编制中，若仅仅依据总体规划而没有公共服务设施专项规划作为依据来指导，详细规划的编制就很难从全局出发确定规划范围内公共服务设施的配置要求。

3)引导城市各项社会公共事业健康发展，真正实现规划的公共政策属性。《城市规划编制办法》明确指出，“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。因此，城市规划属于公共政策范畴，而且其内容涵盖了城市发展的所有方面，理应成为城市其他各项政策的起点和最终归结，西方国家的规划实践也验证了城市规划必须也必然向城市公共政策转变。这个转变意味着城市规划是政府的一个重要职能，并且体现在公共服务上，比如市民的教育、医疗、公共交通、住房等问题。要真正实现规划的公共政策属性，不能仅停留在理念层面，更要从城市规划作为重要公共政策的角度，从方法上和内容上对城市规划进行系统的反思。城市规划应根据所能发挥作用的领域和范围，整合可利用的社会各项资源和政府资源，积极融入到市场运作和政府运作过程之中，成为市场运行和政府职能发挥过程中的重要组成部分。同时，城市规划既要提供宏观的发展指引，同时也要能够为城市中各要素的运行提供指导，并与市场运行和政府运行的机制相匹配。在具体内容和手段上，既要认识城市发展运行的规律，也要综合各要素和城市整体的发展要求，要将规划的内容与不同层次的宏观调控的内容相结合，与政府操作的手段相适应，从而正确引导城市各项社会公共事业积极、健康的发展。

2 主要内容及深度

2．1 现状调查

认真深入调查公共服务设施的现状情况，进行信息搜集，采取多种形式广泛听取各方面意见，分析其规划布局、项目建设与服务等存在的问题、公共服务设施的特点与其行业发展趋势。现状调查这个阶段很重要，除对公共服务设施的现状分布情况、规模、容量、建设状况、服务质量及现状存在的问题等情况进行调查外，尤其要重点调查该行业现状服务特点以及未来发展趋势与目标。

2．2 科学预测公共服务设施的总体建设规模

依据城市总体规划所确定的城市发展规模和公共服务资源的发展目标来科学预测公共服务设施的总体发展规模，因为只有合理确定了总体发展规模才能做好更全面、更系统的公共服务设施用地布局，避免其建设滞后于城市发展或过于超前而造成资源浪费。

2．3 分级分类确定公共服务设施的性质、位置、规模、

服务范围、服务人口等

规划首先根据行业服务的要求和特点，确定该项公共服务的不同等级、不同类型设施的布点、选址原则，其次要按照这些原则在综合平衡全市该项公共服务设施的总体建设规模的基础上，确定各级各类设施的性质、位置、规模、服务范围、服务人口等。

3 实践体会

为了深化临汾市城市总体规划，近两年临汾市规划局与临汾市其他相关行政主管部门一起组织编制了许多重要公共服务设施的专项规划，如临汾市中小学教育设施布局规划，临汾市医疗卫生设施布局规划、临汾市商业网点规划等。下面笔者结合临汾市中小学教育设施布局规划的编制工作，简要谈几点实践体会，探讨编制这类专项规划的具体方法、思路。

1)城市规划部门与公共服务行业的行政管理机构充分协调与沟通、有效合作。笔者有幸参与临汾市中小学教育设施布局规划的编制，整个编制过程，从现状设施的调查统计，教育规模的预测到布点方案的确定，重要建设项目的布局如新建、扩建、合并和撤销等都离不开临汾市教育局的密切配合和专业支持。

2)规划者要结合社会经济的发展水平，分析研究预测服务人口，预测学龄人口及未来中小学教育规模及发展趋势。以临汾市中小学教育设施布局专项规划为例，首先只有调查分析临汾市中小学教育事业发展现状及未来发展规模，结合临汾市的现状教育发展水平，才能确定远期至2020年，临汾市区小学教育规模预测达到6．84万人，临汾市区初中教育规模3．42万人，临汾市区普通高中教育规模预测达到2．5万人。继而确定临汾市区中小学教育设施的总体规模，这样既保证了规划的前瞻性，又没有盲目地超前攀比，其次只有充分研究了教育设施布局的特殊性，确定其合理的服务半径，才能确定临汾市中小学教育设施规模以及位置等。

3)充分保证公共服务设施的公益性与公正性，利用市场机制配置公共服务设施。例如在临汾市中小学教育设施布局专项规划中，按照服务半径与服务人口来配置中小学教育设施，确保其服务范围覆盖整个城市，此外还特别关注了外来人口的教育服务。同时，规划中还考虑到临汾民营经济的力量，合理利用市场机制来配置中小学教育设施，尤其在专职、高职教育培训的建设方面。

4)规划需要刚性和弹性相结合，有利于实施和管理的可操作性。在比较研究相似城市相关规范的基础上，结合临汾市的建设实际，以总体规划中居住用地的布局为依据，分级分类确定中小学建设标准。以城市总体规划中划分的居住片区为基本单元，结合现状落实各中小学建设用地及建设指标。在对非基础教育(职业教育、高等教育)等现状情况进行分析的基础上，结合国家政策对其发展趋势进行预测，并从发展策略与规划布局等方面提出指导意见。在新区的中小学教育设施的布点选址上只是建议位置，并确定规模，具体实施可根据实际布局需要稍有调整。