太原市中心城区控规分层编制工作解析

武晓玮

(太原市规划编制研究中心，山西 太原 030002)

1 概述

控制性详细规划(以下简称“控规”)是城市、镇人民政府城乡规划主管部门根据城市、镇总体规划的要求，确定建设地区的土地使用性质、使用强度等控制指标，道路和工程管线控制位置以及空间环境控制等方面内容的规划。根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》规定，“控规是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制”。同时，控制性详细规划是当前我国城乡规划体系中非常关键的一个层次，它通过图文结合的方式，明确土地利用性质，细化建设控制指标(包括容积率、密度、高度、绿化率等)，提出各项建设引导要求，是规划管理部门日常审批工作的直接依据。

随着2008年1月1日《城乡规划法》的实施，控规被赋予了前所未有的权威性，与此同时，控规所产生的问题也更加凸显，主要包括以下几方面:

首先，在编制程序上，控制性详细规划延续了规划体系内部化操作方式，并且由于编制周期缩短而更加强化，加深了规划与公众之间本已存在的隔阂。

其次，在编制内容上，控制性详细规划过分追求“可操作性”，只能满足开发建设的基本功能，而对三大设施(公共配套设施、市政公用设施、城市安全设施)及城市特色控制较少涉及。

第三，大多控制性详细规划编制过程中未能与市民及区政府、相关单位等做到无缝对接，编制流于理论化，公告流于形式化。

第四，规划编制的模式过于粗糙，已经不适应现在精细化管理及城市建设快速发展的要求。

2 国内主要城市控规改革的经验

1)分层编制——街区控规+地块控规。

北京、天津、成都等城市，针对控规调整频繁的问题，为了维护规划的严肃性和稳定性，提高规划管理的效率，给具体地块的指标留出一定弹性，同时也为了解决控规与总体规划之间衔接落差过大的问题，各地不约而同地探索和尝试了“分层”的方法。

具体做法是:在以微观尺度的“地块”为控制单元的传统控规之上，再设定以中观尺度的“街区”为控制单元的街区控规。“街区”单元的控制重点是衔接和落实总体规划和远期目标等，一般包括总量控制、街区主导功能、公共设施、地区特色、城市空间形态和城市设计整体框架等内容，用以指导下层级控规(地块控规)的编制。

2)分类表达——法定文件+技术文件。

深圳将法定图则分为“法定文件”和“技术文件”。“法定文件”是按严格的法定程序审批并由市长签发的公开文件，包括“文件”和“图表”。法定的指标主要包括3方面:用地性质、容积率和配套设施。而“技术文件”是规划部门内部使用的技术成果，是制定法定文件的基础，包括现状调研报告、规划研究报告和规划图纸等常规控规内容。

广州除了“法定文件”和“技术文件”外，还增加了“管理文件”。管理文件是规划管理部门的内部图则，称之为“控制性规划导则”，不走法定程序。南京控规成果由“总则”(强制性执行规定)、“执行细则”和“附件”3部分组成，其中“总则”是法定文件。

厦门的控规成果分为“主件”“管理图则”和“附件”3部分。其中，“主件”是法定文件，“管理图则”由“两图一表”(管理单元图则、基层社区图则和地块规划控制指标一览表)组成，是规划主管部门内部文件;“附件”包括说明书、图纸等，是主件和规划管理图则的技术支撑和编制基础。

武汉的控规成果构成比较特殊，除按“控规导则”和“控规细则”分层外，在两个层次中又分别再细分为“法定文件”和“指导性文件”。可以说是同时采取了“分层”和“分类”两种方法。

从以上的分析中可以看出，各城市分类方法大同小异，但其目的基本一致:主要是简化法定控制内容，以适应严格的法定审批程序的刚性要求，同时用相对细致的技术文件弹性指导快速变化的具体开发控制管理。

3 太原市控制性详细规划编制工作

从2010年开始，太原市城乡规划局针对控规编制、规划管理使用过程中出现的诸多问题，历经一年半深入考察、研究，2011年5月经国内专家及太原市直二十多个部门评审完成了《太原市控制性详细规划编制技术标准》《太原市控制性详细规划编制审批实施办法》，同时太原市新一轮的控规编制工作正式启动。

本轮控规编制采取了“分层编制、分类控制”的方式。2011年的重点是中心城区，分为39个片区，总面积达617 km2。

3.1 控规编制

按照控规编制规程的要求，控规成果包括片区控规、建设准则和附件三部分。

1)片区控规对于超出太原市城市总体规划确定的360 km2建设用地且在太原市六区1 460 km2范围内用地，只对城市大型基础设施、安全设施和道路网进行控制，其他用地留白。对于太原市城市总体规划城市建设用地360 km2内用地，按片区控规要求进行编制，主要内容包括:

a.功能定位、人口规模、用地规模、街区划定;

b.城市公共服务设施、城市基础设施、城市公共安全设施的位置、规模及地下空间利用规划等要求;

c.确定街区人口容量、用地主导属性、居住容积率;

d.规划20 m以上城市道路及城市规划确定的重要支路的红线位置、宽度、标高、主要交叉口控制范围，并确定各类交通设施用地规模、空间布局和用地范围;

e.城市规划控制的红线、绿线、蓝线、紫线、黄线，提出规划控制线范围内的控制指标和保护要求;

f.历史文化遗产保护区的建设控制指标、保护规定以及保护区界线;

g.城市特色控制区确定建筑控制高度、城市设计要求等等内容。

2)建设准则。

地块建设总则依据片区控规编制，目的是落实片区内各街区建设总量控制要求，落实三大设施用地安排，落实城市设计整体意向和空间布局等。具体内容包括:

a.地块的边界，土地使用性质和兼容比例;

b.各地块的规划控制指标，包括容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、场地出入口方位、停车位配建等指标;

c.各类配套的公共设施、基础设施用地位置、范围及具体控制指标、地下管线、无障碍设施、避难场所及五线控制要求;

d.确定支路网的控制点坐标、宽度及标高;

e.地下空间开发利用范围和要求;

f.街区环境景观和城市设计要求。

3)容积率指标的确定。

将中心城区按开发强度的不同分为三类，即强度一区、强度二区和强度三区，每个区根据地段的不同，给出不同的基准容积率。在此基础上，依据交通条件、拆迁安置量大小、用地兼容比例、容积率调整系数等因素，确定具体街区和地块的综合容积率。

3.2 控规审查

工作内容主要包括规划局内部初审、专家和部门联合会审、下发技术审查意见三部分。

1)内部初审。

由太原市城乡规划局相关业务处室、相关分局和太原市规划编制研究中心(以下简称“编研中心”)根据各自的职能分工进行技术审查，如用地处核实已批规划设计条件、已批详规、城中村改造等项目，建管处核实已批单体、棚户区改造等项目，市政处核实道路市政工程等项目审批情况，总工办核实“五线”规划，编保处核实已批控规调整、各专项规划、招商引资项目等，分局核实各区近期计划、驻地大型单位及违法建设，编研中心核实总体规划、专项规划、南部区域规划等方面的内容。各处室、分局审查形成书面初审意见后，编研中心进行汇总形成总的初审意见。

2)联合会审。

由省市专家、市直各相关部门组成技术审查委员会对控规进行联合会审，填写审查意见并进行记名投票和评分。其中，专家主要由省、市规划、建筑、市政专业并熟悉太原市城市建设情况的权威组成，对控规进行技术审查;部门由11个固定部门和若干个相关部门组成，固定部门包括市住建委、市城管委、市国土局、市园林局、市教育局、市水务局、市交通局、市供电局、市自来水公司、市供热公司、市燃气公司;相关部门包括各片区涉及的区政府(管委会)、文物局、铁路局、民航管理局、公交公司、消防支队、防汛办、轨道办等，对控规进行行业审查。投票时，若合格票数未超过总票数的2/3以上，则该控规方案不予通过，需修改完善后重新报审。

3)下发技术审查意见。

联合会审后，编研中心对专家和部门提出的意见进行整理汇总，再经3名特邀专家(太原市规划编制研究中心总规划师、太原市建筑设计研究院总建筑师、太原市市政设计院总工程师)审查讨论后，形成正式技术审查意见，发给规划设计单位进行修改。

3.3 公告情况

1)公告方式。

为广泛征求市民意见，使控规方案能最大限度的得到市民支持，利于今后规划管理工作的顺利推进，本次控规采取3种方式进行公告:太原市规划展示大厅公告、规划局网站公告和片区现场公告。其中，现场公告由各分局组织，在相关区政府(管委会)和街办进行，同时，太原市城乡规划局组织特邀专家、编制单位、各区政府进行座谈，征求意见。各分局组织驻地大型单位进行讨论，征求意见。

2)公告意见。

控规方案公告期结束后，太原市规划编制研究中心对展示大厅、网站和现场公告意见进行整理、分类和汇总，市城乡规划局编保处牵头，组织控规审查特邀专家、编研中心、相关单位及部门、规划分局、规划编制单位，对公示意见进行研究，提出合理的解决方案并一一回复。

4 太原市控规编制审查工作的亮点

1)控规编制方面的亮点。

本轮控规编制时主要采取了“分层编制、分类控制”的方式，在保证强制性内容的刚性控制要求之外，增加了规划管理控制的弹性，这种方式目前来说，在全国比较先进。简单的说，“分层编制”就是从片区控规和建设准则两个层面进行控规的编制。前一个层面，主要进行总量控制、落实街区配套设施;后一个层面，主要依据片区控规，落实各街区建设总量控制要求、城市公共服务设施、基础设施、公共安全设施等，为规划设计条件提供依据。“分类控制”就是从实线、虚线、点位、指标等几方面对三大公共设施(公共服务设施、市政基础设施、公共安全设施)进行分类控制，增加了规划管理控制的弹性。具体来说，实线控制就是对控制内容的位置、规模、边界形状、设施要求原则上不予更改，确需修改的，必须经过相应调整、论证及审查程序，报原审批机关审批;虚线控制就是对控制内容的位置、规模及设施要求不得作出更改，但其边界形状可根据具体修规方案略做调整。体现用地控制灵活性，但不会影响建设控制指标的变更;指标控制就是进行指标控制的用地，其建设控制要求以规模指标的形式予以确定，对位置、边界形状不进行空间落地，在进行下位规划编制时必须按照相应指标予以落实;点位控制就是进行点位控制的用地，在确保设施规模的前提下，可结合相邻地块开发与其他项目进行联合建设(不独立占地)，集约使用土地。通过这种编制方式的创新，使控规由过去统一、单调、呆板的指标体系，变得更加灵活、有弹性，避免了今后频繁调整控规的现象，使规划管理能更有效率。

2)控规审查方面的亮点。

对控规的审查主要采取分级审查和联合会审的方式进行。通过分级和联合审查，可将审查内容细化和具体化，各部门在明确其审查内容前提下，审查时可以做到有的放矢，能有效的发现控规方案中不完善的地方，提出有针对性的修改意见和解决措施，使控规更加符合实际情况和指导意义。

3)公告方面的亮点。

从公告方式上讲，本轮控规采取3种方式进行公告:规划展示大厅公告、规划局网站公告和片区现场公告。其中，现场公告在相关区政府(管委会)和街办进行，同时组织驻地大型单位进行讨论，征求意见。通过三种方式，尽可能让市民了解规划、提出意见及建议。从公告意见回复上讲，编研中心对展示大厅、网站和现场公示意见进行整理、分类和汇总，编保处牵头，组织控规审查特邀专家、编研中心、相关单位及部门、规划分局、规划编制单位，对公示意见进行研究，提出合理的解决方案并一一回复。使本轮控规做到真正的无缝对接、公众参与。

5 本次控规编制、审查改革中存在的问题及解决方式

1)规划范围的问题。

按照编制标准，本次规划中对于超出太原市城市总体规划360 km2且在太原市六区1 460 km2范围内的用地，只对城市大型基础设施、安全设施和道路网等进行控制，其他用地留白。然而随着城市的快速发展，很多城郊村及已建成区域正好位于360界线的边缘或压在360界线上，采取一刀切的办法进行控规编制，因360界线外用地为留白，很难判断360用地界线内侧用地布局的合理性，同时配套设施用地的位置、面积、规模等也很难确定，对于这类地区的近期发展也产生一定影响。建议:对于360用地界线上或边缘的城郊村或已建成区域，应给出意向性用地主导属性及指标体系或按照360用地范围内的编制标准进行控制。

2)与总体规划衔接的问题。

城市总体规划期限为20年，其中按照产业集中的原则，城市边缘大型企业在规划期末将搬迁，搬迁后用地为城市林地或绿地等。此类大型企业近期搬迁难度较大，本轮控规中对此类用地如何进行控制，是按照总体规划还是仍以现状用地性质进行控制。建议:控制性详细规划以量化指标将总体规划的原则、意图及宏观的控制转化为对城市土地乃至三维空间定量、微观的控制，控规必须继承、深化、落实总体规划意图，同时控规的重点在于长远控制，所以仍应遵照总体规划对此类用地进行控制。

3)与专项规划的问题。

随着新一轮总体规划的编制完成，各专项规划的编制也陆续启动，其中一些专项规划未编制完成，然而本轮控规编制进度较快，控规中如何落实上位专项规划成为一个很大问题。建议:无上位专项规划进行指导的各专业规划，应在编制过程中与各专业部门紧密对接，征求各部门意见后统筹考虑，尽可能纳入控规。

4)实线、虚线、点位控制的问题。

本次控规审查过程中专家们普遍认为虚线和点位控制内容较多，不确定因素大，会给管理和实施带来一定难度。例如社区服务设施等，以点位进行控制，这样容易导致开发商在具体建设过程中将这类设施建设在超出服务半径、环境区位不好的地段，影响其相应的功能。建议:增加实线控制内容，使片区规划层面能更加刚性。其中，绿线、30 m以上道路红线、城市公益性设施、市级市政基础设施等按照实线进行控制，对级别较低、小型市政基础设施、小型公益设施等，要认真区分具体情况，尽可能按照实线进行控制。

5)审查中专家票数所占比例问题。

本次技术审查投票中，专家为7人，部门大都在15个左右。专家和部门审查重点不同，专家侧重专业技术的合理性、科学性及公众利益落实等方面内容，各部门侧重部门规划的落实，即专家侧重控规的“面”，部门侧重控规的“点”，但每个专家和每个部门投票所占比重一样。建议:提高专家票数所占比重，同时涉及城市市政、城市安全等方面内容时，应采取一票否决制。

6 进一步强化控规动态维护工作

城市规划的实施管理不仅仅是简单的执行城市规划，还需根据各种影响因素的发展变化去应对和解决不断产生和演化的各种矛盾和问题，以及自上而下和自下而上的各种需要，要对城市规划加以不断的优化和完善，是一种动态规划的过程。

《马丘比丘宪章》(1977年)明确指出:“建筑师、规划师与有关当局要努力宣传，使群众与政府都了解区域与城市规划是个动态过程，不仅要包括规划的制定，而且也要包括规划的实施，这一过程应当能适应城市这个有机体的物质和文化的不断变化”。

控规的“动态维护”就是按照城市规划有关法律法规的规定，根据城市经济和社会发展需要，针对控规编制中的不足和控规实施过程中出现的新情况和新问题，制定统一的标准和统一的程序，对既定的城市规划进行适当的调整并对调整结果进行定期评估。同时，不仅控规编制和控规实施是不断修改和完善的过程，控规完善的标准也应是动态发展的，需要在实施过程中不断积累经验，不断提高其科学性。

本次《太原市中心城区控制性详细规划分层编制》工作从前期对编制、审查、审批等方式的调查研究到规划编制、技术审查以至最终上报市政府，历经两年多时间，是对太原市控规的一次大的维护，2012年，控规将覆盖1460范围，达到真正的控规全覆盖。同时，随着各专项规划的完成、城市的快速发展，仍需要不断依法对控规进行维护，使其更加合理更加科学、更好的指导城市建设。