社区控制与居民参与:社区建设中的难题*

熊 辉

社区控制与居民参与:社区建设中的难题*

熊 辉

(湖北师范学院历史文化学院，湖北黄石435002)

受中国传统社会秩序与社会稳定思想的影响，历代国家管理者习惯于对社会基层严加控制，因而民间自然难以形成积极主动参与国家治理的意愿。在当今的社区建设中，历史沿袭下来的对社会基层严密掌控的行政化管理方式，严重制约着城市居民社区参与的积极性。现实的社区参与，实际上面临着二难选择:严格的国家控制可以带来社会稳定，但必然打击社区居民的参与热情;真正的自主参与可能充分调动居民参与社区管理的积极性，但也可能滋生不稳定因素。从长远来看，只有减少政府权力对社区的干预，赋予社区居民自主权，突出社区居民在社区的主体地位，才有可能调动居民的参与积极性，并在此过程中逐渐形成居民的民主参与意识与民主参与能力。

社区参与;控制;自主;两难选择

所谓社区参与，就是指社区居民既作为社区建设的主体，又作为社区建设的客体，自觉自愿地参加社区公共事务、共同承担社区责任和义务并分享社区建设成果的过程。社区建设不仅需要政府大力推动，提供必要的政策、资金等基础条件的支持和保障，更重要的是需要全体社区居民的积极参与。从政府治理的角度看，全民参与社区建设不仅能够发挥集体智慧，节省建设和管理成本，弥补政府城市基层管理能力的不足，而且能够提高居民的社区主人公意识、增强社区凝聚力，完成单位制解体后基层社会的有效整合。从社区居民的角度看，作为“地域性的社会生活共同体”的社区是社区居民的共同家园，社区建设的兴衰成败关系到每个社区居民的切身利益，参与社区建设是每个社区成员责无旁贷的责任和义务。然而，全民参与社区建设的理想与参与现实之间形成强烈反差，大量调查表明，城市居民参与社区建设的意愿不强、实际参与率低，社区参与严重不足。社区参与不足是中国社区建设中面临的难点问题。居民参与不足不仅与现代性张力下的社区失落直接相关，而且受社区建设性质、中国人传统的社会参与思想的直接影响。

一、国家对基层社会的强力控制与民间不问国事的传统

从本质上看，我国目前的社区是国家在改革城市基层管理体制中构建的城市基层社会治理单元。而这种治理单元的构建则是受中国传统的严格控制基层社会的国家统治思想影响的。追溯我国对社会基层控制的历史，我们很容易发现，国家权力对社会进行着全方位的、无孔不入的渗透和控制，在历代国家管理者们看来，国家对社会实施强有力的控制是维持政权及社会稳定的基础。有学者将政治划分为政权政治和政权外政治［1］。不受国家控制或者社会控制比较微弱的社会领域有可能发展出强大的政权外政治力量。从社会统治的角度看，政权外政治力量的壮大有可能与现有政权对抗，从而对现有政权构成威胁。因此，历代国家管理者都力图将社会控制的触角向社会每一个角落伸展，不仅利用各种组织对基层社会实施严密的监视和管理，而且对已经形成的社会政治力量或者强制收编改组、纳入国家政权控制范围，或者进行分化、瓦解乃至剿灭。

从历史上看，历代国家管理者推行的以地域为基础的亭里制、里正制、保正制、里甲制在控制基层社会、维护社会秩序、巩固封建统治方面具有重要作用。而起源于宋代，与亭里制、里正制、里甲制等具有一脉相承关系的保甲制，则一直受到管理者的高度重视，并在不断修订、完善的情况下推行至晚清。不可否认的是，尽管保甲制最初是作为一种国家推行的自卫性组织制度，确实对维护社会秩序起到重要作用，但它在历史发展过程中日益成为封建国家对基层社会实施社会控制的工具。清代的保甲制度是封建专制主义最下层的统治机构，官府通过它与土豪劣绅勾结起来，催逼赋役，镇压人民反抗，维护地方封建秩序，对人民进行严密监视，成为历代封建政府得心应手的统治工具［2］。保甲制的职能，一是使高度分散的乡村居民整体上纳入国家控制体系之中，达到“制一人足以制一家，制一家亦足以制一乡一邑”，从而实现国家对个人的全面控制;二是以“节节相制，彼此相保”的株连方式，强制平民百姓之间实施横向的水平监视，以达到有效的社会控制［3］。这种严密的控制以及中国文化中传统的顺民思想，极大地挤压了社会自主的成长空间、剥夺了自治思想生长的土壤，国家和社区管理一直被看作政府的事情而与普通老百姓无关。尽管晚清时期由于人口的巨大增长和县以下基层行政官署设置不足造成地方绅权的扩张，在官治与绅权自治的矛盾和竞争中形成颇有声势的地方自治思潮［4］，但清政府采取了一系列措施，对原本不受乡村内生权力机制左右的、具有特立独行身份的保甲制度进行调整，尽可能使保甲制度适应社会的现实结构，充分利用乡绅等中介势力的作用，实现国家政权与基层社会的统一［5］。然而，由于保甲制的监控性质，并且建立在对于居民完全“猜疑”或敌视的基础上，采取的是一种单向性的作用机制，它不仅使得普通居民只是消极应付、被动参与，而且在将保甲视为贱役且已经凭借宗族等组织牢牢掌握了对乡村的控制和领导权的士绅中也受到冷遇。

实际上，在中国历代的社会管理中，剥夺居民的主体地位、单向性地实施对居民的控制是国家管理者的思维定势，培养顺民成为他们的习惯做法。其结果是，一方面，国家权力对社会的强力渗透在消解社会力量的同时，也导致了国家与社会的疏离，民众将国事和家事进行严格区分，对参与国家治理呈冷漠态度，而且历史上的焚书坑儒、文字狱等事件也在不断塑造和强化着中国人不问国事的民族性格;另一方面，国家权力对基层社会进行强力渗透和严格控制被看作是维持社会稳定的法宝，人们很自然地将基层社会秩序失控，归结为国家对基层社会监控的不力。康有为在探讨清朝官制得失的《官制议》中就指出，晚清地方社会秩序的失控与缺乏县以下的基层行政建制密切相关［6］112，不少士人提议在州县之下增设“乡官”，加强官府对乡村社会的行政管理。事实上，对基层社会严密控制的传统统治模式全面地影响着中国人的思维，可以说，无论谁成为统治者或者官员，他在维持基层社会秩序方面，首先想到的手段就是通过国家权力对基层社会的全面渗透来实现对个体和团体的全面制约。这样，在中国民众参与国家治理的行为中形成了一种矛盾，一方面，国家权力对基层社会单向度的干预，制约着人们的参与积极性;另一方面，当人们有机会参与国家治理时，又强调国家对个体和团体的严密防范和控制。上层社会的严密控制思想和普通阶层对国家权力的敬畏和疏离，共同催生了中国人不参与国家治理的思想和行为习惯。

二、传统权力文化和秩序观念对地方自治的异化

发动居民参与社区事务，开展社区自治作为近、现代中国社会治理的一个重要目标和中国社会基层民主的增长点，历来是社区发展中的热点和难点问题。

南京国民政府成立后，遵从“总理遗教”，根据孙中山的“军政、训政、宪政”三阶段论，实施训政，推行地方自治，试图借此改良基层社会、巩固国民政府对基层社会的统治。然而，地方自治的实践却并不令人乐观，制定的自治方案无从实施，自治法令在地方上流于形式，各地的乡村自治成为官样文章，乡(镇)、闾、邻组织体系根本无法在全国范围内建立起来［7］。尽管初掌政权的国民党人为实现其理想政治而试行地方自治，但如上所言，当人们有权参与管理国家事务的时候，依然摆脱不了中国国家治理中严格控制基层社会的思想窠臼，不可能赋予基层社会真正的自治权力。而对于习惯于接受管理、大多不知自治为何物且在地方治理中从未有过发言权的普通民众而言，地方自治只不过是空头支票而已。社会力量的壮大有可能对国家政权构成威胁，政府在利用这些社会力量的同时，唯恐其羽翼丰满、尾大不掉，总是力图对其严加防范和控制，使得这种力量始终在国家权力的控制范围之内。在有关国家与社会关系的研究中，有学者认为，至少在清末民初，中国社会已经诞生了独立于国家的社会力量，且多举近代商会为例［8］。但是商会以其独立的地位为依托与国家发生的冲突，导致了统治者对其统治权力和统治秩序的顾虑和担忧，从而使得国民政府于1928年高压收编商会［9］163，重新将独立的社会力量纳入自己的控制范围之内。可以说，地方自治作为近代中国社会精英阶层的政治理想，遭遇了中国传统集权统治思想和行为惯性的顽强抵抗，参与式的国家治理只能存在于人们的思想理念之中。

对基层社会严密控制的思想必然导致地方自治的异化或流产。正当国民政府的“地方自治”举步维艰之时，出没于赣、鄂、豫、皖地区的红军却成为威胁国民政府统治权力和统治秩序的最大的不稳定因素。出于“围剿”红军的需要，保甲制度重新受到重视，通过编组保甲，南京国民政府建立起一个自上而下的严密控制和管理基层社会的网络系统。虽然认识到权力下放、政治生活民主化的自治制和侧重于加强中央集权、强化国家权力对地方控制的保甲制之间的冲突，但南京国民政府既希望通过自治来奠定宪政基础、又企图利用保甲制度来巩固基层政权，而且始终把加强其对基层社会的控制放在优先位置［7］。其结果是，由“强国家”支持的保甲制必然挤占本无基础的处于弱势地位的社会自治空间，社会自治只能是纸上写写、口头说说而已，并不存在实际内容。在民众看来，融入了保甲制的自治制度已经异化为中央集权统治的形式，所谓“保甲”和“自治”都是国家操纵的对基层社会实施监控和管理的手段，因而都属于国事的范畴，普通民众参与其中处于被管理者的地位，并不具备真正的治理权力，也就必然对此漠然视之、被动应付。

三、全方位社会控制与全民参与

对基层社会进行严格控制是中国人传统的社会控制思想，它不仅影响着统治者，而且影响着普通民众。尽管中国共产党人受到了西方自治思想的熏陶，但在中国文化环境中成长的中国共产党人不可避免地受到这种传统思想的濡染。事实上，中共对城市的掌控远远超过国民党统治时期，除进一步加强了区级组织外，更重要的是通过种种措施，将社会控制和市政管理深入到社会的最基层［10］。

居民委员会这一群众性自治组织的创设，与中国共产党建立的城市治理体系有着密切的关系［11］。中国共产党接管城市后，立即宣布废除保甲制度，并逐渐建立起自治性质的居民委员会。出于“联系群众”、推动工作、管理城市的需要，至1956年，全国各地相继完成了街、居两级组织的组建工作。我国城市社区的基本组织——街道办事处和居民委员会从此正式地、全面地形成，成为我国城市社会管理体制的一个有机组成部分［12］24。然而，因循国家对基层社会实行严格管理和控制的传统思想，国家建立起了劳动者全面依附国家的单位制。在单位制这一特殊空间中，经济权力与国家行政权力结合在一起［13］，从而通过单位对个体的整合，有效地实现了国家对城市基层社会的控制;又通过作为政府派出机关的街道办事处将行政权力介入已经弱化为“拾单位之遗，补单位之缺”的居民委员会，将未被归入单位制的人员纳入国家的城市管理系统之中。在强势的国家行政权力的介入下，居委会的自治性、群众性和民主机制等都受到了抑制，实际上，居委会成为基层政权组织及其派出单位的“附属物”［14］59。在这种情况下，城市居民参与的事务多是被动地学习、接受教育、执行国家的政策和实现国家治理目标的社会活动，即便是“决策参与”也只是仅具“民主”象征意义的仪式，“居民自治”徒有其表。

在经济控制和政治控制合二为一的单位制之下，国家很容易调动全面依附单位的公民参与到各项社会活动之中;而在那个政治色彩浓厚的时代，缺乏经济控制手段的居委会也能够通过各种制度化的权力、行政手段以及政治性的舆论宣传的方式，突出居委会事务与居民政治身份、政治地位的关联性，在居委会成员中贯彻自身意志、强制性地要求居民参与居委会事务。对于居民而言，在强大的国家动员面前，没有不参与的权利，否则就面临身份丧失和被剥夺资源的危险。

毋庸置疑，计划经济时期是中国人社会参与最为广泛的时期，基本上是全民参与。但是，由于政治和经济的双重控制，这种参与具有强烈的人身依附性质，尽管城市居民在参与过程中并不具备决策的话语权，在参与过程中依然扮演着被动执行者和被管理者的角色，但他们仍然义无反顾地、甚至是别无选择地参与其中。计划经济时期也是我国社会控制最为严格、社会最为稳定的时期。尽管文革时期生产陷于停顿，但在强大的国家控制之下，社会秩序依然是井然有序。可以说，单位控制和街居控制在维持“政治混乱时期”的社会稳定上功不可没。

四、社区控制与居民参与:社区建设中的难题

现行的社区是单位制解体后国家在居委会基础上构建的意在控制城市基层社会的地域社会治理单元。如果说，计划经济时代对个人政治身份的突出，强化了对基层社会的政治控制，从而使得对单位控制起拾遗补缺作用的居委会还能够起到一定的社会控制作用的话，那么，改革开放在解放人们思想的同时也松动了对人们的政治控制，居于社会控制权力配角地位、缺乏资源控制手段的居委会的动员能力也随之日益下降。事实上，改革开放后居委会干部老年化现象十分突出，这从一个侧面反映了居委会地位的进一步边缘化，也表明国家在对社会基层实施控制方面更加重视和依赖“全能”的单位。

但是，单位制解体，以工作单位为社会基本组织形式的社会结构逐渐被打破，越来越多的单位(私人企业、中外合资企业等)和个人游离于国家控制之外，社会基层“碎片化”现象凸显。而市场转型过程中暴露出来的社会秩序混乱问题，清晰地表明已经弱化的城市居委会根本没有能力对基层社会进行监控和管理。对此，政府面临两种选择，一是扩大行政管理，将街道办事处和居委会建成真正的行政管理机构，从而通过国家权力的渗透实现对基层社会的严密控制;另一个是建立自治性的组织，利用这种组织将原子化的居民组织起来自我管理、自我监督、自我教育、自我服务，从而达到社会控制的目的。显然，扩大行政管理意味着政府必然付出更多的管理成本，而且不一定能够对已经脱离国家单向经济依附和政治依附的城市居民产生很好的控制效果。因此，国家在各城市的街道办事处和居委会等地域性基层组织基础上营造社区，意在以“国家——社区——个人”的治理体系代替从前的“国家——单位——个人”控制管理体系［15］。

然而，这种在撤并居委会基础上人为构建的社区，一开始就具有强烈的行政色彩。尽管法律规定了社区的自治性质，社区居民及其居委会具有“自治”的权力，但在传统思想的影响下，政府及政府官员习惯性地将其操作为政府或街道办事处的派出机构或者代理机构，力图实现国家对社区的直接控制。不仅在社区政治选举中进行全面的操纵和控制，依然仅让居民象征性地行使民主权利，而且对社区自发形成的组织严格审批、严密监控，尤其是对社区自发形成的“有可能滋生不稳定”的权益性组织严格压制，力图避免出现与政府抗衡的政权外政治力量的膨胀。在动员社区居民参与的具体事务上，政府则将其局限在政府社区治理需要的卫生、安全、计划生育、社会保障等本应由政府承担的政府服务职能和控制功能方面，其出发点是让居民配合政府的工作;而在关系到社区居民利益的有关社区规划、社区发展、社区居民权益的重大事务上，居民仅具建议权而不具备决策权，因而，居民很自然地将社区建设认定为政府的事情，政府划定社区、推动社区建设只不过是为了方便政府管理，居民是社区中的被管理者，处于被动服从的地位。现代性的张力几乎将建立在地缘关系上的共同利益、邻里情结、社区归属感消解殆尽，而这种人为划定的被操作为政府代理的行政社区又自居主体，将社区居民置于从属的、被支配的地位，运用来自政府的权威对社区成员实施管理和控制，使得居民不断疏离这种被政府称作“居民自己的家园”的社区。目前我国社区居委会的人事任免、资源配置权力都掌握在作为政府派出机构的街道以及上级政府手中，这种由政府授权的居委会对社区居民的代表资格和代表能力在社区居民中存在着合法性危机，它更大意义上是对政府负责、代表政府行使社区管理职能，当社区居民利益和政府利益发生冲突时，它很难代表居民与政府博弈抗衡。事实上，我国有着悠久的直接控制社会基层的传统，政府掌握社区居委会的控制权也正是力图避免出现能够与政府抗衡的社会力量。

显然，在被称作“家园”的社区，由于国家权力的强烈渗透，居民的主体地位被忽视，社区并不具备“家”的实质。居民无法对社区这种名义上的“家园”、实际上的国家治理场域的建设产生主动参与的热情;而以居委会为依托的政府动员参与，也因居委会的政府代理性质、居委会干部缺乏群众基础而受到冷遇。

五、社区参与:任重而道远

实际上，现行社区一开始就是为实施社会控制而进行组织设计与安排的，居委会工作人员也大多以政府代理人的角色承接政府的工作任务、上传下达并提供各种带有政府色彩的社区服务，但根据国家需要对社区进行管理则是其主要职责。这样，由于居委会干部的“准官方”性质，大多数居委会工作人员非常自然地接受了传统的官方式工作方法和工作作风，为了自己的社区工作“政绩”，其主要精力放在了完成“上级”布置的工作任务、达到“上级”提出的工作指标、应付各种“上级”检查上，尤其是，政府在考察社区干部的时候，社区“维稳”是至关重要的一项指标，往往一票否决。很明显，社区居委会干部正是在政府的授意下，通过各种方式的服务，行使社区控制的权力，承担社区管理的职责。对于这些，大多数居民都心知肚明，也看惯了政绩工程的虚假与浮夸，对于社区进行的一些表面上的工作和突击式的治理持怀疑和观望的态度，不愿参与其中，甚至漠不关心。

尽管社区干部和大多数居民都知道社区在法律上具有自治地位，但是，中国的文化传统和政治现实，使得社区干部习惯性地以行政控制的方式来进行社区管理，他们绝大多数是在象征性的社区自治选举下产生的，对真正的社区自治也知之甚少，而制度和大环境也不允许他们利用自治的方式来对待社区社会管理。对绝大多数社区居民而言，被管理是一种与生俱来的习惯，主动参与国事并不是中国人的传统，即便给予他们自治权力，他们也会因为没有自治的知识、技术以及相应的法律制度而陷入混乱状态。这就是中国社会管理“一放就乱、一统就死”的现实格局。

总之，社区参与面临着控制和自治的难题:传统的国家统治和国家控制不断地侵蚀人们的参与热情;建立在真正的社区参与基础上的自治又可能对政府权威和政府控制提出严峻的挑战，甚至影响政权稳定。从长远来看，政府权力逐渐淡出社区，赋予社区真正自治权、充分调动居民主动建设社区的积极性和能动性才是我国社区建设的必然选择。但是，与有着悠久自治传统的西方社会不同，在长期受集权控制思想和官民思想影响的中国社会，要实现社区自治还需要一个不短的过程。这里不仅涉及到自治体系和自治制度的设置，而且关涉到官员和居民民主自治思想和民主管理习惯的形成，还需要官员和居民在民主参与过程中不断提高民主参与自治的知识和技术。这是一个渐进的过程。

［1］ 莫泰基．公民参与:社会政策的基石［M］．香港:中华书局，1995．

［2］ 罗远道．试论保甲制的演变及其作用［J］．中国历史博物馆馆刊，1994(1)．

［3］ 王先明，常书红．晚清保甲制的历史演变与乡村权力结构——国家与社会在乡村社会控制中的关系变化［J］．史学月刊，2000(5)．

［4］ 贺跃夫．晚清县以下基层行政官署与乡村社会控制［J］．中山大学学报(社会科学版)，1995(4)．

［5］ 修朋月，宁波．清代社会乡绅势力对基层社会控制的加强［J］．北方论丛，2003(1)．

［6］ 刘子杨．清代地方官职考［M］．北京:紫禁城出版社，1988．

［7］ 肖如平．理想与现实的两难:论国民政府的地方自治与保甲制度［J］．福建论坛(人文社会科学版)，2004．

［8］ 朱英．近代中国的“社会与国家”:研究回顾与思考［J］．江苏社会科学，2006(4)．

［9］ 朱英．转型时期的社会与国家［M］．武汉:华中师范大学出版社，1997．

［10］ 华伟．单位制向社区制的回归——中国城市基层管理体制50年变迁［J］．战略与管理，2000 (1)．

［11］ 高民政，郭圣莉．居民自治与城市治理——建国初期城市居民委员会的创建［J］．政治学研究，2003(1)．

［12］ 李秀琴，王金华．当代中国基层政权建设［M］．北京:中国社会出版社，1995．

［13］ 李路路，李汉林．单位组织中的资源获得［J］．中国社会科学，1999(6)．

［14］ 魏娜．社区组织与社区发展［M］．北京:红旗出版社，2003．

［15］ 马卫红，桂勇．从控制到治理——社会转型与城市基层组织框架的变迁［J］．华中科技大学学报(社会科学版)，2008(5)．

(责任编辑 陈咏梅)

Community Control and Residents＇Participation: Dilemma in Community Construction

XIONG Hui
(Department of History and Culture，Hubei Normal University，Huangshi Hubei 435002)

Due to the influence of traditional steady thoughts and the rulers＇tight domination of social grossroots units，Chinese folks have not formed the habit of participating in the state administration．In the process of community construction，the control of community and the administrative mode which has been passed on many generations have greatly restricted the urban residents＇enthusiasm in community participation．The real community participation in fact faces a dilemma．On one hand，the state＇s strict control can bring social stabilization，but it will inevitably affect residents＇participating enthusiasm．On the other hand，the real autonomous community participation can possibly arouse the residents＇enthusiasm in participating in community administration while it is likely to cause unsteady factors．In the long run，only by reducing the state＇s inference in community administration，by entitling residents more initiative，by highlighting their principle role in community and，can it be a possibility to arouse the residents＇enthusiasm in community participation．

community participation;control;autonomy;dilemma

C91

A

1671－7422(2012)04－0025－06

10．3969/j．ISSN．1671－7422．2012．04．006

2012－02－13

湖北省教育厅人文社科项目“推进社区建设，构建和谐社会——社区参与动力机制与对策研究”，项目编号:2008y307。

熊辉(1967— )，男，湖北武汉人，副教授，硕士，主要从事社区与社会发展的研究。