高校“小金库”产生的原因及治理机制探析

2012-08-15李留坤

淮北职业技术学院学报 2012年4期

关键词：小金库长效机制单位

李敏，李留坤

（淮北师范大学审计处，安徽淮北 235000）

高校“小金库”产生的原因及治理机制探析

李敏，李留坤

（淮北师范大学审计处，安徽淮北 235000）

从完善制度、强化监督、加强教育和深化改革等方面入手，结合高校财务和审计工作实际，探讨建立防治高校“小金库”滋生的长效机制。

高校；“小金库”；原因；防治机制

“小金库”是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留、隐匿各种应交收入，或以虚列支出、资金返回等方式将资金转移到本单位财务帐外的资金，私存私放，不将资金纳入学校预算管理，不将收支列入学校会计帐内的行为，均属“小金库”行为［1］60－61。目前，不少高校都存在“小金库”现象，“小金库”不仅会导致高校会计信息失真，诱发和滋生腐败，而且会影响高校的和谐与稳定，危害高校各项事业的发展。为此，必须正视“小金库”现象存在的危害，剖析其产生的原因，采取切实有效的措施加以预防。通过建立健全防治“小金库”的长效机制，完善现行制度、堵塞管理漏洞、打防结合、标本兼治，进一步规范高校财务、会计和资金管理，为高校有序健康发展创造有利环境。

一、高校“小金库”产生的原因

1.管理不规范，制度不健全，为“小金库”的存在提供了空间

一些高校缺乏严格周密的制度规定［2］72－73，不仅为设立“小金库”的人和单位提供了借口，也在管理上为“小金库”的存在提供了空间。具体表现在：

首先，单位财务部门的预算编制说明、预算经费指标、下放到二级单位管理的专项经费等财务预算资料，不按规定报送给内部审计机构，造成单位内审机构对单位整体经费的收入、分配、使用情况等无从把握，对被审计单位的经费项目不清，收入来源渠道不明，只能被动审计，更谈不上主动监管。财务部门对预、决算不公开、不透明，使得财务收支得不到群众监督和监督部门监管。以上这些财务管理上的不规范行为，为“小金库”的滋生提供了空间。

其次，财务管理制度不完善、不健全，直接导致部分会计信息失真，为滋生“小金库”提供了适宜的环境。例如：有些高校有关文件规定：各学院可从教师课酬津贴中提取一定比例留存，以弥补各二级学院管理经费的不足。校财务便据此规定，把教师课酬津贴统一打入学校为各二级单位在银行开设的帐户上，二级单位再根据学校文件规定从课酬中提取一定比例的所谓“管理费”存放在帐户上，由此就客观上形成了二级学院的“小金库”。同时，校财务支出的费用，二级单位可作为收入进帐，根据需要重新开支，这种方式从客观上又增加了二级学院的“小金库”存在的可能性。由于这种经费的用途和支出科目与校财务有较大差别，造成会计信息严重失真。由此可见，高校财务会计管理制度的不完善、不细致，使会计信息严重失真，也产生了滋生“小金库”的“温床”。这种制度缺陷所形成的二级单位的“小金库”，也给二级单位管理带来很多无奈和困境，各二级单位没有设会计岗位，无专业会计人员，只有其他教职工兼职代管，由于缺乏专业知识，不熟悉国家有关财经法规，从而在财务管理上出现许多不规范行为：一是往往出现大量白条入帐；二是报帐手续不规范，如无经办人、验收人、仅有领导签字；三是利息费用等不入帐，会计核算有错误，造成帐帐不符、账证不符，账实不符的情况。

2.认识上存在偏差，使“小金库”倍受利益人庇护

一是部分领导认识上存在偏差，是“小金库”屡禁不止的重要原因。除了本位利益驱动外，最根本和关键的还是单位一把手对“小金库”的危害性认识不足。有的领导认为“小金库”是目前不规范的市场经济下的必然产物，其存在具有普遍性，无须“大惊小怪”。还有一些单位主要领导对私设“小金库”现象采取默认、放任的态度，认为在对外联系工作中，要想办事顺畅等就得要有一些“活钱”，否则，对外活动就无法正常展开。这些认识上的偏差，导致“小金库”屡禁难止。

二是单位职工“本位”主义严重，财经法规意识淡薄。单位“小金库”资金除了领导开支一部分外，也有用在职工的福利待遇上，部分职工对单位设立“小金库”是知晓的，但为了单位和个人的利益一般不会主动向有关部门报告，这也为“小金库”的存在提供了“群众基础。”

3.监督机制不配套，或流于形式，是“小金库”久治不愈的主要原因

首先，目前高校大多都设立了内部审计监督机构，内部审计中有干部经济责任审计，依据监管制度，经济责任审计的审计结论和评价应作为干部考核、任用的重要参考依据。目前，高校经济责任审计开展的情况还不均衡，有些高校经济责任审计还不够经常化、常态化，即使开展了，其经济责任审计报告也只是作为干部档案中的一份材料，并没有起到“报告”的真正作用［3］115－116。审计监督已变成“审归审，用归用，先离后审，先任后审”的格局，内部审计监督已流于形式。其次，审计人员难以获得相关审计评价指标以及评价标准所必需的数据，审计评价指标就可能不真实、不健全。第三个原因，新任领导干部培训环节较为薄弱，这就导致新任领导业务能力及管理水平欠缺，不了解自己应承担的经济责任，也就不能在年终或任期结束时，全面有效地考核领导干部。

总之，“小金库”现象之所以长期存在，原因在于思想认识不到位，制度不健全，监管不得力。为此，应建立有效措施，强化管理，构建防治高校“小金库”不断滋生和“久治不愈”现象的长效机制。

二、强化管理，构建防治高校“小金库”长效机制的措施

要彻底杜绝“小金库”现象，必须建立一整套完善的预防及治理的长效机制［4］43－44。针对上述管理中存在的问题与漏洞，高校应采取切实、有效、可行的措施加以健全和完善，及时制定有关制度法规，完善管理，强化制约，从切断“小金库”资金来源入手，消除其产生和存在的主、客观条件，首先从思想教育入手，消除主观因素，从制度上加以保证，并切实加强组织协调，严格监督管理，加大惩处力度，多管齐下，杜绝“小金库”问题的发生。具体做法主要有：

1.认识到位，从观念上杜绝“小金库”的产生

“小金库”这块“活钱”，在很多人看来，如果用在调动职工积极性上不是坏事，还能增加福利。然而，从长远看，直接影响国家财政收入，造成经济秩序混乱，是领导者的特权，要不得。为此，要加强各级领导干部思想、法纪、警示和道德教育，把“小金库”问题的宣传教育纳入普法、党风廉政教育、公民道德教育之中，用典型案例开展说服教育工作，克服领导干部的侥幸心理，增强他们的遵纪守法意识。“不患贫、而患不公”，高校“小金库”现象的存在，不仅影响高校部门之间行政经费分配不均，也影响各单位的正常开支的有效运转，甚至可能危害到学校和谐稳定及各项事业健康发展。要使部门负责人及教职员工充分认识到“小金库”的危害性，绷紧廉政建设“高压线”，树立正确的价值观，增强拒腐防变能力，从思想上抵制“小金库”问题的发生，做到从思想认识上防微杜渐。

2.完善制度，措施到位，在实践中铲除“小金库”存在的土壤

“实践出真知”，在长期的整治“小金库”的行动中，我们感觉到“暴风骤雨”式的专项治理，不能从根本上遏制或铲除“小金库”，必须依赖于制度建设与体制创新，以及在此基础上形成的长效机制。因此，高校在完善相关财务、会计和资金管理制度的基础上，要加强单位内部控制制度建设，完善内部审计制度，并加强行业财务管理和审计力度。同时，规范收入分配秩序，逐步建立健全防治“小金库”的各项制度。例如：相关职能部门的监督制度、学校师生及社会群众举报制度、领导责任追究制度、落实账户管理制度等等。在现有规定中，一些不符合实际、不健全的地方要及时修改，力图通过制度堵塞漏洞，铲除“小金库”滋生的土壤和条件。

3.强化监督，管理到位，建立多部门协调配合的监管机制

强化对“小金库”的管理，建立由多个部门联合的监管机制，首先，建立以监察部门牵头，审计、财务等部门参与的监督体系，发挥法律、行政等各方面的监管作用，同时发动群众参与监督，形成监管合力。其次，建立并落实“小金库”举报奖励办法。要在全校广大师生中广泛宣传，提高全校教职工监督本部门“小金库”的意识，这种方式可以有效及时地预防可能出现的“小金库”现象。同时，要理顺校、院两级单位财务管理工作，管理到位，防止某些部门存有随意花钱的“自留地”。

4.深化改革，查处到位，完善防治“小金库”的长效机制

“小金库”之所以存在，一个重要的原因是现行财务资金管理中存在漏洞［5］59－60，为其提供了资金“来源”。为此，要充分发挥财务部门的职能作用，通过加强预算、收入、支出、票据等管理，深化财务部门改革。具体措施有：强化预算单位银行账户管理，禁止多头开户；实行工资卡制度，提高工资支出的透明度；建立财务专项资金结余备案管理制度，避免专项资金存留某部门，为逃避监督而被转移进“小金库”的问题出现。另外，在检查处理上手软，是“小金库”屡查屡犯的重要原因之一，为此，加大对“小金库”的惩处力度，把查处“小金库”纳入党风廉政建设目标责任制之中，同时，认真剖析并通报典型案例，力求达到“处理一人、教育一批”的效应，加大设立“小金库”的责任风险成本，真正使设“小金库”的单位和责任人得不偿失，不再为此冒险。