我国权力行使程序的问题与完善

王静然

（河南科技学院，河南 新乡 453003）

我国权力行使程序的问题与完善

王静然

（河南科技学院，河南 新乡 453003）

权力的正当行使离不开权力程序的法制运行，然而，目前我国权力行使程序却存在诸多问题，如程序缺失、缺乏操作性、缺乏强制性、缺乏透明性、缺乏效率等。不合理解决权力行使程序中存在的问题，将难以预防权力异化，从而更难预防职务犯罪的产生。为此，需规范权力行使程序的设置主体和内容，加强权力行使程序的法治化、公开化和效率化。

权力行使程序；操作性；强制性；透明性；效率

权力行使程序作用的发挥建立在健全的权力行使程序、理性的程序意识的基础上；然而，当前我国权力行使的现状却是“重实体、轻程序”，“重权力、轻义务”，这就使得权力行使程序可能被扭曲，权力行使程序将难以发挥其应有的作用，尤其是权力控制的作用。这样将难以实现预防职务犯罪的目的。只有全面分析权力行使程序在社会现实中存在的各种问题，并寻求解决的措施，实现权力行使程序应有的作用，才能解决当前社会权力应用中的问题。

一、权力行使程序中存在的问题

（一）权力行使程序不健全、不完善

1.权力行使程序缺失

实现法治社会的关键是依法治国，而依法治国的基础是依照程序治国，但我国却被一些学者称为警察国，意思是指我国警察权力不受司法控制，缺乏权力约束，最重要的是缺失程序规制［1］81－82，这些无不说明我国当前权力行使中程序缺失的混乱状况。一方面，无法律程序约束，权力行使少了一分制约，多了一分随意，无论是经费划拨、工程发包，还是交通管理，各个权力行使领域时有职务犯罪发生。另一方面，程序缺失使得权力行使呈现惰性，往往是权力行使者个人利益优先，民众利益殿后。这样的现象往往导致两种结果，一种是民族奴性的表现，权力行使相对方缺乏权利意识，为寻求权力救济，及早解决个人权利义务问题，通过向权力行使者“上供”以求问题的解决，这将导致缺失程序的期限拖延问题成为权力腐败的温床，无可避免发生一系列职务犯罪，这对于整个社会来说，无疑是一种悲哀。当然另一种则是权利意识的苏醒，权力来自于权利，如果民众无法通过权力行使保障权利的实现，就难以避免出现权力的颠覆，正所谓，“水能载舟，亦能覆舟”。这是我们党和政府最不愿看到的景象。

此外，权力行使程序的缺失可能导致隐性程序的大量存在。所谓隐性程序，即在权力行使部门内容通行或被认可却不对外公布的权力行使规则，或称潜规则。［3］这些隐性程序因不为公众知悉，故而不仅不能发挥程序应有的权力制约作用，更可能导致暗箱操作，滋生权力行使的随意性，这将难以避免权力腐败和权力滥用，职务犯罪将必然产生。这不仅在权力行使部门存在，在“准权力机构”，比如教育服务部门（各级各类学校）、卫生服务部门（如各级各类的医院）等都因缺乏权力行使程序、缺乏权利规制，致使权力腐败横生。

2.权力行使程序缺乏操作性

长期的封建文化传统影响，致使目前我国权力行使状态表现为重实体、轻程序。这在权力行使程序的规定上表现尤为明显。一方面，权力行使程序规定较零散，缺乏严密性，从而导致在权力行使过程中存在程序疏漏。而这些被程序遗漏的权力行使领域就成为程序真空地带，缺乏具体的操作程序，就可能产生权力异化，就难以避免职务犯罪的发生。另一方面，当前我国多数权力行使程序的规定过于宽泛化，程序规定不够严谨，缺乏实际操作性，这往往给权力行使者留下过大的自由裁量权，从而为权力越轨和权力腐败埋下了伏笔。

（二）权力行使程序缺乏强制性

受中国封建社会权力本位意识的影响，目前我国权力行使主要通过“命令——服从”的模式运行，“在一个缺乏形式合理性理念因而难以滋生程序正义的国度里欲实现法治现代化，必然面临着文化传统与制度现实之间的艰难抉择。”这就意味着权力的行使缺乏程序理念的支撑，致使实践中出现程序形式化的表现，大量的程序违法、程序不当及滥用程序的权力行使行为屡有发生，致使程序逐渐权力化，不再是控制权力的刚性机制，逐渐成为权力行使者实施职务犯罪、逃避法律追究的工具。总体分析，权力行使程序异化的现象主要源自于权力行使程序缺乏强制性。具体表现在如下方面：

1.程序不当、程序违法

在传统的“重实体、轻程序”权力行使理念的影响下，部分权力行使者缺乏程序意识，在实践中表现为不严格依照程序办事，更有甚者公然违背程序规定。比如在实践中有些权力行使者为迎合上级或为谋取私利，有意跨越、遗漏、疏忽某些权力行使程序，如行政审批中往往缺失听证程序和救济程序，致使民众的意志并未在实际的权力运行中得以体现；甚至有些权力行使者擅自变更、增加法律已设定的程序，或者有意颠倒权力行使程序，比如公共服务市场化外包的招标竞标中，经常有违背先公布竞标资格、条件再接触洽谈的顺序的现象，这种滥用权力、有意违反程序法规的权力行使行为不仅破坏了党和政府为人民服务的形象，使公众失去了对党和政府的信任，而且使社会逐渐处于一种失范状态，道德缺失现象凸显。

2.程序权力化

权力行使者程序意识的缺失逐渐使程序在权力行使中失去应有特性，丧失控制权力的功能，逐渐沦为权力的奴隶，成为权力异化的工具。程序不再是规制权力、实现公平和效率的准则，反而成为增强权力强势、弱化民众权利行使的形式化表现。

程序权力化主要体现在权力向程序的渗透，从程序的制定到程序的实施，都体现了权力的强势，具体表现在程序使得权力行使者不再是人民利益的代表，而成为绝对强势的存在。它有明确拒绝义务履行的权力，有要求向对方必须履行的权力，有不得改变已有决定的权力，有剥夺民众权利的权力，有责任豁免的权力等，所有这些无不彰显程序的权力化。程序不再是制约权力、平衡权力与权利的有效机制，反而成为为权力利用的形式化存在。程序监督作用将难以体现，程序将失去其原有的意义，失去其存在的价值。这样的社会，必然导致权力的恣意横行，社会将逐渐缺乏规范约束，职务犯罪难以避免，法治社会的建立将遥遥无期。

（三）权力行使程序不透明

实践中职务犯罪率不断高升的原因之一就在于权力行使缺乏透明，尤其是权力行使的具体操作程序不透明，无论是决策的形成，还是决策的执行都缺乏公开透明。即使在社会严格监督的作用下，权力行使程序的公开也多是形式化程序的公开，实际的权力行使却受隐性程序的支配。这就导致实践中暗箱操作，权力独大，而缺乏制衡的权力必然存在权力滥用、权力随意和权力腐败，这将无可避免权力行使者走向职务犯罪道路。

（四）权力行使程序缺乏效率

权力的行使代表人民的利益，为人民所赋予，解决人民亟待解决的问题是权力的本来意义。这就要求权力行使快速、高效。然而，目前我国权力行使的表现多体现为拖沓后延，民众的权利无法得到及时实现。其一方面在于权力行使程序缺乏对权力行使行为的时限要求，缺乏时限束缚的权力行使行为将产生权力惰性，难以体现权力为人民服务的及时有效性。其二体现在权力行使程序设置环节多，过于繁琐，致使民众在行使某项权利时受权力的多方面制约。这不仅影响了权力行使的效率，而且可能导致各个环节的职务犯罪。

二、权力行使程序的完善

程序是限制权力、保障权利的重要方式。程序民主是实现实质民主的关键，离开了权力行使程序，权力将不受限制，正如美国大法官霍姆斯所说：“我们权力大的原因是我们权力受限制”。这一限制关键在于程序的限制，通过程序实现权力对权力的制约，实现权利对权力的监督，使权力行使始终在法律规范范围内运行，也只有这样才能真正实现对权力的控制，减少职务犯罪的产生。最重要的是权力行使依法运行，将督促社会大众遵法守法，严格依法行使权利和履行义务，这将保证依法治国的顺利运行，最终为实现法治社会提供良好的社会氛围。为此，需针对权力行使程序在实践中存在的问题提出有效的解决方案，以实现程序控制权力的作用。

（一）程序设置的完善

科学的程序设置应体现程序的刚性，能唤醒权力行使者的程序意识，即程序就是法规的意识。具体来说它包括程序面前人人平等的意识、程序参与意识、程序公开透明意识、改变程序必须经过另一程序的意识等。为此，需从以下方面着手实施。

1.程序设置主体的完善

程序的设置是为发挥程序的作用，而程序的作用贵在能实现对权力的控制。为此，要改变当前由权力行使者制定权力行使程序的现状，必须唤醒民众的参与意识，使民众站在与权利行使者对等的地位共同确立权力行使程序，实现权力与权利间的相互制衡。一方面，权力行使本身的复杂性，使得某些权力行使程序只能在有利于权力有效行使的基础上实现。为此，必须由权力行使者制定，但一切权力都由被滥用的可能，因此，又必须加强权利在设置权力行使程序中的作用。也就是说，权力行使程序的设置必须有民众的实质参与，程序内容中应体现民众的意志。在权力行使方与权利主体间产生程序设置矛盾时，可由中立的第三方进行仲裁，应确立民主的权力行使程序。此外，应明确对不同的权力行使行为、具体的权力行使程序应由谁制定，比如体现公正性和效率性的程序应由国家最高权力机关以法律的形式加以设置，对于权力行使的具体事务管理性程序及内部的工作程序可由权力行使机关在民众参与的基础上自行设定等。

2.程序设置内容的完善

完善的程序设置内容首先应体现公正性和合理性。权力行使程序的设置应建立权力与权利相互制衡的基础上，一方面体现权力的限制，另一方面体现权利的保障。为此，应在权力行使程序的设置中增加程序性权利内容，比如，要求由中立的裁判者主持程序和作出决定的权利，使程序以“看得见的公正”表现出来；当个人实体权利受权力行使不利影响时有被告知的权利；在做出对个人不利的决定时有要求听证的权利；在权力行使中要求受平等对待的权利；要求决定者为决定说明理由的权利；对程序违法行为抵抗的权利；对已做出的决定有提请申诉的权利等。此外，权力行使程序内容应兼顾各方利益，尤其在紧急状态下行使紧急权力时更应基于比例原则合理配置各方利益，使程序运行既及时解决社会问题，又不会对社会民众的利益造成极大伤害。

其次，完善的权力行使程序内容应体现严密的特点。权力行使程序是权力运行的规则。如果作为权力运行规则的权力行使程序过于笼统，存在细节漏洞，将失去程序应有操作性，将导致实践中存在权力行使的随意现象。这样就难以避免权力滥用和权力腐败的产生，职务犯罪的预防将受到极大阻碍。为此，需细化权力运行程序，从权力决策的形成到决策的实施，包括决策实施的每一个步骤，从事前的准备到事中的落实执行，再到事后的信息反馈，每一个具体的权力行使行为都应有规范的权力行使程序予以规制。只有这样才能保证权力行使不脱离轨道，才能进一步预防职务犯罪的产生。

再次，完善的权力行使程序应体现简约性。权力行使程序的设置不仅要严密，要体现公正性和合理性，更应体现简约性。具体表现在权力行使程序环节的设置应简化，提高权力行使的效率。繁琐的权力行使程序不仅延宕权力的运行，阻碍权力行使效率的发挥，更可能滋生权力腐败，导致职务犯罪的产生。为此，简化权力行使程序的环节，就能为公民的权利行使提供便利的有效率的通道。

（二）程序法治化的完善

针对当前实践中存在的权力行使程序违法、程序不当行为，在强化权力行使者程序意识的基础上，经加强程序的法治化建设。“历史上法制的实质性的进步往往是通过程序体系的发达和合理化才落实的，而现代社会中各种利益集团互较长短的多元格局更需要通过程序去折冲樽俎。现代市场经济的成功决窍是优化选择机制的形成，公正合理的法律程序正是改善选择的条件和效果的工具。”［2］149－150为此，首先应将权力行使程序通过法律法规形式公布于众，通过法律的强制性加强权力行使程序的严肃性，彰显权力行使程序的刚性。此外，应对权力行使主体的程序违法行为规定法律制裁的惩罚措施，比如可规定，权力行使主体违反法定程序，侵犯当事人程序权利而作出的决定应当是可撤销的。当事人可以通过申诉途径要求撤销该决定。该决定被撤销之后，权力行使主体应当按照法定程序重新作出决定。对因权力滥用而造成的危害后果，视情节轻重追究其相应的法律责任。只有这样才能规范权力运行，实现对权力行使的有效监督，并在一定程度上起到法律的威慑作用，减少权力随意行为，从而加强权力行使程序的强制性，实现权力的规范运行，为实现依法治国、建设法治社会创造良好的政治环境。

（三）程序公开化的完善

程序公开是程序公正的基本标准和要求。实践表明，权力行使过程越不透明，权力随意现象就越严重，权力行使的暗箱操作将导致权力滥用和权力腐败的产生。为此，权力行使过程必须公开，因为“阳光是最好的防腐剂”，这就要求权力行使的每个步骤和程序都必须以社会民众看得见的方式公布出来。只有这样才能加强权利对权力的制约，加强社会对权力行使的监督。具体来说，权力行使程序的公开包括权力行使信息的公开；权力行使决定或措施的法理依据、必要性和目的性的公开；权力行使流程的公开，权力行使结果的公开，权力行使责任追究和权利救济机制的公开等。目前，全国各地已纷纷加强权力行使程序的公开，如甘肃省2009年已绘制出每一项行政权力运行程序的流程图。

（四）程序效率化的完善

权力行使程序不仅应体现公正性、合理性，更应凸显效率，尤其是关乎民生的行政行为的行使。正如前所述，“迟来的正义非正义”，过分追求权力行使的实体正义而忽略了程序正义，尤其是忽略权力行使的效率，就可能产生事倍功半的不良效果，不仅浪费了有限的权力资源，更不能有效地为人民服务。为此，实现程序的效率化势在必行。一方面应从程序设置上强化权力行使的效率，如前所述，可简化权力行使程序，缩减权力行使手续，从而提升权力行使效率。另一方面应规范权力行使终结的时限，明确规定权力行使的最后期限，要求权力行使主体必须在规定的时间界限内实施权力行使行为。如果权力行使的任何一行为未能在规定时限内完成应视为程序违法，应承担相应的法律后果，接受相应的处罚，由此根治实践中大量存在的行政不作为及推诿扯皮、办事拖拉、人浮于事等不良现象，有效地克服权力行使主体的官僚主义，强化程序意识，从而减少渎职类职务犯罪的产生。

［1］缪伟君.程序正义下的警察权力［J］.广东青年干部学院学报，2005（04）.

［2］季卫东.当前法律建设中几个关键问题［J］.中国法学，1999（05）.

［3］韩东成.刑事隐性程序探析［J］.广州市公安管理干部学院学报，2008（04）.

D63

A

1671－8275（2012）04－0010－03

2012－06－06

王静然（1980－），女，河南洛阳人，河南科技学院助教，武汉大学刑法学硕士。研究方向：刑事犯罪。

责任编辑：董 凤