退耕还林经济补偿问题研讨

2012-08-15杨登贤

四川林业科技 2012年6期

杨登贤

(盐边县林业局，四川盐边 617100)

自2003年《退耕还林条例》实施以来，我国退耕还林正式进入法制化管理渠道，生态保护工作登上了新的台阶［1］。近年来，我国部分地区水灾频频发生和风沙危害程度日益加重。为了从根源上彻底解决生态破坏问题，党中央、国务院提出了退耕还林可持续发展战略，贯彻落实对农民的经济补助政策。鉴于耕地是农民赖以生存的来源，国家必须将生态保护建立在农民口粮与经济效益基础上。［2］经济补助作为退耕还林可持续战略实施的首要措施，直接牵涉到广大农民的切身利益，合理解决农民在该政策下的相关经济损失问题，对调动农民的主动性和积极性能够起到促进作用，农民的支持乃是退耕还林工程持久发展的必要保障。

1 经济补偿机制研究现状

1.1 经济补偿研究的理论依据

目前，我国学者对退耕还林经济补偿理论研究观点不一。其中主流理论包括:公共经济学理论，环境资源价值理论，外部性理论，可持续发展理论，生态资本理论，地租理论，再生产理论，需求理论。

1.2 我国退耕还林经济补偿存在的问题

目前，我国退耕还林经济补偿机制不甚完善，这些问题包括:

1.2.1 补偿主体单一

退耕还林工程不仅能够改善局部退耕地区的环境，而且下游各个省份和流域地区不同程度的获得生态效益。［3，16］目前的补偿主体仅局限于中央政府，随着我国生态建设工程的不断扩大，退耕还林区域面积的增加，无形中加重了国家政府的财务负担。

1.2.2 补偿政策不够灵活

政府对退耕还林的补助制定了统一的标准，例如农户粮食补偿基本上按照长江流域和黄河流域的区分来确定标准，而各地的实际环境与经济情况参差不一，因此部分地区“补偿过度”，但另一部分区域却“补偿不足”。

2 现存问题的对策研究

2.1 建立多元化补偿主体

退耕还林工程能够有效治理土地沙漠化、风沙加剧、水土流失等环境问题，最终产物属于公共产品，其受益者并不是单一的。依据公共产品的非排他性、非竞争消费性，应遵循“谁收益，谁分担”的原则。

部分学者认为，补偿主体应该扩大，要建立起多元化的补偿主体，分减政府的压力。认为一些企业在生态改善后成为重要的受益者，因此企业有义务成为补偿主体。冉瑞平在文献中提出凡是退耕还林的生态效益收益者都应当成为退耕还林工程的生态补偿主体［9，20］。所以补偿主体包括:中央政府、退耕还林区域政府、项目下游省份区域居民和政府。陈晶等提出，补偿主体扩大与补偿资金分摊制度的建立利于完善补偿机制，对退耕还林成果的保护和巩固能起到积极作用。

2.2 明确经济补偿对象

经济补偿对象的确定是进行补偿的前提条件。在研究中学者的观点大致分为两类:

第一类，认为补偿对象是退耕农户。退耕还林政策本质上是国家提供公共产品的政策，不同的是生产者是退耕农户，也就是说国家与农户之间存在隐形的代理关系。相关文件明文规定林木归农民所有，但森林的直接经济价值为零，退耕农户在耕地与林木之间价值的衡量与定夺上需要经济机制的刺激，所以农户必须作为经济补偿的对象［14，17］。从公共产品理论来讲，生态产品其特性决定了自身属于公共产品，公共产品的非竞争性和非排他性决定了它对自身供给者的经济效益为零，作为政府有必要把这一生态产品的供给方作为补偿机制中的补偿对象，且其补偿对象自然也是林木的所有者。因此经济补偿的对象应当是农户。

第二类观点认为退耕还林补偿对象必须放大。杨明洪认为除农户、县(旗)级政府才能得到补偿，而乡镇政府、参与退耕还林工程的计划部门、林业部门、粮食部门等均不能作为补偿对象［10，11］。根据杨明洪对退耕还林还草工程的博弈论可以得出退耕还林建设中，当地政府充分调动民众的主动性，广泛宣传，倡导该区域的农户支持退耕政策，但是地方政府尤其是贫困地区的政府财政困难，参与生态建设往往会增加他们的支出，长此以往区域政府难以支持当地经济社会的发展，只好放弃发展机遇，因此地方政府必须列入补偿对象的范围［18］。而冉瑞平在就如何完善退耕还林补偿机制的探讨中提出，原则上凡是参与退耕还林工程的个人、农户、机构或者组织都应当得到相应的补偿，地方政府、施工企业等都应当囊括到扩大后的补偿对象中［9］。很多企业或者组织在退耕还林工程实施中起到了良好的带头作用，部分企业还更新自身工艺技术或者设施设备从而很大程度的改善了生态环境，使他人受益，因此企业也应当作为补偿对象［23～25］。综上所述，退耕还林的经济补偿对象应当包括当地政府、退耕农户、相关企业或者组织等。

2.3 完善补偿标准

2012年国务院发布了关于完善退耕还林政策的通知，国家无偿向退耕户提供粮食补助的标准不变，坚持退耕还林的方针政策，将向退耕户补助的粮食原则上改为现金补助。对于个别粮食短缺和往年补助未实现的农户，所属区域政府应当尽快兑现补偿。冉瑞平指出，国家财政补贴标准建立应当遵循成本效益最大化的原则［9］。针对区域的实际情况采取从上而下，从下到上相结合的科学方法。当前国家补偿标准只是实现了从上到下，仅仅注重政府的宏观调控功能。这种方式可以保障短期内生态建设的完成，但不利将成果持久保持。陈华等和柴兵等分别认为各省域须切实考虑地区的实际情况，以国家标准为参考，根据不同地区的生产力水平制定与之相适应的补偿标准［12，23］。陈华等还建议国家应当针对标准估测建立专家组，亦可以按照专家对各地区生态效益的评价结果制定相应的生态补偿标准［12］。解决退耕户生计问题的补偿标准更容易被大家所接受，根据地区的农民需求制定切合实际需求的补偿标准，特别是一些生态建设者自己提出的补偿标准的实现，不但能够满足当地民众的生活需要，对农户积极退耕还林、后期护林都有很好的促进作用。将国家从上而下的标准作为宏观指导，采用从下而上的补偿方法相互配合，这样的补偿标准是退耕还林可持续发展的有效保障。

2.4 补偿方式多样化

当前我国的补偿方式基本采用物质补偿和现金补偿结合的方式。虽能够在短期内迅速解决退耕户的生计问题，但并不是一种长效机制，因此很难通过补偿提高被补偿者的可持续发展能力［4］。张树川等指出生态效益补偿应当将直接补偿和间接补偿相互结合，政府不但要在物质、经济上为农民提供补偿，针对其在生态建设中的其他损失可以通过就业指导、就业帮助、创业贷款优惠、扶持新产业等等间接方式进行相应的补偿，把握好直接补偿的契机构建多元化补偿方式，科学调整产业结构，通过发展后续产业来提高农户收入［20］。

2.5 筹措补偿资金

政府应当借助行政和市场两个机制，运用政策、法律或经济手段筹措生态补偿资金。除了已经实施的国家补偿还应加速区域补偿及企业补偿的贯彻落实。樊新刚等针对完善补偿机制的探讨中提出资金筹措可以借助以下几个方式:国家预算行为、发行国债、生态建设补偿基金、开征生态补偿税、培育发展生态资本市场、建立生态银行等［21］。

2.6 建立法律保障机制

退耕还林补偿机制的建立能够进行生态效益、社会效益、经济效益3 方面的协调，因此加强补偿机制的法律保障机制对于生态建设具有建设性的作用［29］。首先完善退耕还林补偿机制的评价体系是法律保障的前提，其次政府有必要将补偿机制法制化，加强对农户补偿的监督，在补偿过程中的各个环节都要遵循制定的规章制度，责任到人［28］。一旦发现违纪者，要严加追究。最后，在完善生态补偿机制的立法决策程序时必须参考利益相关人的意见，保证法律公平合理，切实可行。