论地方政府竞争与中国经济增长*

黄丽丽

(南京大学政府管理学院，江苏南京210093)

论地方政府竞争与中国经济增长*

黄丽丽

(南京大学政府管理学院，江苏南京210093)

改革开放以来，中国地方政府在市场化改革和分权化的背景之下形成了独特的竞争模式，具有双重身份的地方政府在中央向地方的分权以及政治晋升竞赛的激励下，在经济和政治市场展开了博弈，使得中国地方政府为了“增长而竞争”。地方政府竞争带来经济增长的同时，也带来了“趋坏的竞争”。我们应通过对地方政府竞争行为的利弊分析，探讨规范地方政府竞争行为的有效措施，使之达到“趋好的竞争”。

分权;地方政府;经济增长;竞争

改革开放以来，中国经济持续快速发展的奇迹已经引起了国内外学者的广泛关注，学者们进行了大量的研究。其中普遍的一种观点是，地方政府在经济发展中扮演着极为重要的角色，较有解释力和说服力的是地方政府竞争理论。自20世纪90年代以来，学者们关注中国地方政府竞争对经济增长的影响，大量文献将地方政府竞争纳入分析框架，解释地方政府竞争对中国经济增长的利与弊。本文将从地方政府竞争形成的制度激励、地方政府竞争对经济增长的得与失、规范地方政府竞争，达到“趋好竞争”三个方面进行阐述，以期中国政府间的竞争是良好、规范有序的竞争，能给中国经济带来活力，促进中国经济的健康持续发展。

一、地方政府竞争形成的条件:激励和约束地方政府官员的制度安排

随着中国改革的推进，一些制度安排较好地解决了地方政府官员的激励和约束问题，使得地方政府有着强烈的动机去追求区域内的经济增长，从而形成了激烈的地方政府间的竞争格局。约束和激励地方政府官员的制度安排主要有:

1、财政分权

中央政府向地方分权是地方政府产生经济竞争的主要原因。钱颖一等人对这一方面进行了深入研究，他们把财政联邦主义引入地方政府竞争的研究，把向地方的财政与地方政府的激励、地方的竞争和经济增长联系起来，强调地方的分权促成了地方竞争的条件。在这种分权的过程中，形成了中国特色的分权，称之为“财政联邦主义”或是“市场保护型联邦主义”。财政分权明确界定了中央和地方的收入及支出权限，使得地方政府能获得经济增长所带来的税收增长的固定分成比率，为地方政府提供了剩余控制权和剩余索取权，给予地方政府及官员强大的经济激励，激发了地方政府经济建设和发展的热情，推动其为增加地方GDP和地方税收而展开激烈的竞争。作为地区经济的经营者，地方政府有自己的利益，为了发展地方经济，增加财政收入，必然与其他地方政府展开辖区间竞争。

2、政治晋升锦标赛机制

中国是一个单一制国家，政治上集权，地方政府是中央政府的下级机关，接受中央的领导，作为中央在地方的代理人，地方政府为了获得上级政府的认可与支持、获得晋升或连任的机会、地方内居民的支持，必然要在政治市场上与其他地方政府展开角逐。中央采用相对经济增长绩效来考核地方官员的政绩，将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩。这就必然将地方政府间的为了政绩而相互展开GDP增长率的竞争，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”。北京大学的周黎安教授以地方官员的升迁为视角，建立了一个地方官员政治晋升博弈的简单模型，强调地方官员的晋升激励对地区间经济竞争和合作的影响，他把这种类型的竞争看作是“晋升锦标赛治理模式”。中央政府实施的绩效考核制度，解决了形成了地方政府竞争的政治激励问题，成为了左右地方政府竞争的指挥棒。

二、地方政府竞争对经济增长的影响

关于地方政府竞争对经济增长的影响，学术界对此看法不一。Tiebout的“公共支出理论”(1956)和 Oates“财政联邦主义理论”(1972)分别强调了政府间的竞争和地方政府的信息优势对改善公共品的供给和提高经济效益的正面影响。［1］钱颖一、Gerard Roland认为地方分权促成地方竞争的条件，并且是一个“趋好的竞争”，财政联邦主义式的地方政府竞争促进了中国经济的长足发展。［2］林毅夫和刘志强从财政分权角度论证了地方政府竞争促进了资源配置效率，资本投资提高从而促进了经济增长。［3］张维迎、粟树和认为财政分权导致的地方政府竞争，有利于中国民营经济的发展。［4］许成钢认为地方政府之间的竞争是目前中国经济发展中最重要的影响因素之一，地方政府竞争在过去30年推动了中国经济的发展。郑永年认为中国经济高速增长的一个原因是市场保护联邦制，地区间的竞争推动了中国的市场经济的发展。而Young(2000)和Ponet(2002)的实证研究认为中国的财政分权实际上导致了不断的市场分割，总体上说并不利于国内统一市场的形成和增长效率的改善。平新桥和白洁则认为财政联邦主义使地方政府竞争弊端凸显，如规模巨大的财政收入会扩大地方政府的规模，从而加重当地居民和农民的负担;地方政府预算外支出的规模效应递减;城市化水平和地方政府对城市维护方面的支出负相关。［5］

经济上的分权改革和政治考核晋升形成了地方政府竞争，促成了“为增长而竞争”的竞争机制。地方政府为推动地方经济的发展，开展了资本竞争、劳动力竞争、技术竞争，基础设施竞争和政绩竞争等各种各样的竞争，如展开投融资大战和“招商引资”大战。地方政府纷纷为促进区域内的经济发展而推进基础设施建设、改进服务和公共产品质量、改善投资环境、推进制度创新和促进民营化活动等。在这种格局下，经济增长就成了一种必然的结果。

其一，地方政府竞争有利于产权改革、制度的变迁和创新，促进了乡镇企业和民营经济的发展。从农村联产承包责任制到乡镇企业，从苏南模式到温州模式，这些制度创新的杰作无一例外都来自地方的创造。［6］中央政府的放权让利使地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，具有积极响应获利机会进行制度创新的动机和强烈追求本地经济快速增长的动机，地方政府从传统体制外入手，进行增量制度创新，培养新的产权主体，获得改革的比较效益。为了扩大税源，扶持乡镇企业的发展成为了地方政府的合理选择。经营不善、连年亏损的地方国有企业越来越成为地方政府的包袱，而不是财政收入的主要来源，地方政府开始硬化国有企业预算约束，并且积极推动国有企业的民营化。地方政府若不推进本地企业的产权改革，不进行制度创新以消除国有企业的“软预算约束”病，不推进民营化进程，就会在竞争中落败。在中国式的分权体制下，地方政府不会有激励向面临破产或经济绩效不佳的国有企业提供援助，因为这不利于地方政府提高自身的竞争力，不利于吸引那些流动性较强的生产要素。地方从本身的利益出发，积极发展乡镇企业和民营经济，同时为私人产权提供有力的保护和支持，推进本地区的经济发展。

第二，改善了公共产品供给和基础设施建设，推进城市化建设，增强了聚集生产要素的能力。地方政府也是追求利益最大化的“经济人”，追求高回报率的自利行为促使作为代理人的政府采用有效率的公共产品供给，不断致力于改善当地的基础设施，以吸引劳动力、资本、技术资源，来促进地方经济发展，使得地方政府在为增长而展开的竞争中居于有利地位。地方政府开展“标尺竞争”的主要途径是吸引外商直接投资，而提供和改善地方的基础设施是地方政府招商引资的主要手段。当地基础设施的改善不仅有利于招商引资，实现更快的经济增长，而且显著改善基础设施容易度量，对地方官员来说具有政绩信号传递功能和纪念碑意义，从而更好地满足地方官员的“政绩”需要。因此，地方政府将一定比例的财政收支预算支出在基础设施建设上，从而在一定程度上也促进了城市化的发展。

此外，地方政府的竞争提供了市场化激励，促进了其追求利润的积极性，促进市场机制的发展和市场的培育。辖区内市场整合程度越高，商品和要素流动性越强，交易成本越低，越能促进区域内的市场活跃和经济增长。因此，各级政府有提高辖区内市场整合程度的激励，纷纷出台文件，要求加强经济合作，促进商品和要素的流通，放松管制，抑制垄断和提供合适的公共品，在一定程度上促进了市场的发展和市场整合程度的提高。

然而，在经济发展的过程中，地方政府间的竞争不仅仅是“趋好的竞争”，而且还存在着“趋坏的竞争”，随着市场化进程的加快，市场分割、重复建设、过度投资和过度竞争、地方保护主义、忽视教育、卫生保健支出、对环境的破坏等“趋坏竞争”带来一系列现象表现越来越突出。

其一，恶性竞争导致资源配置效率低下、市场机制扭曲和经济的波动。经济分权和政治晋升会导致地方竞争加剧，官员任期的限制，晋升的诱惑，带来一些地方官员的短视行为，依赖过度投资促进经济增长，导致投资过热和经济波动。在一些投资项目上，地方政府明知这些投资项目没有收益，甚至会亏损，但出于“政绩工程”的需要，或是地方政府间的相互攀比，相互较劲，地方政府仍然大量投资，由此导致了资源配置低效甚至是浪费，宏观经济不稳定。

其二，财政支出结构扭曲，造成了发展不平衡。地方政府为了GDP增长而竞争，为了吸引外商投资，为了满足自己的“政绩”需要，从政治锦标赛制度自身来看，政绩考核往往是以任期为考核周期的，这就可能导致政府行为的短期化，政府倾向于“短、平、快”的项目，偏重与基础设施的投资，认为这样能更容易起到信号显示的作用，有利于彰显地方政府官员的政绩;而公共服务的投资回报难以度量，在地方官员有限任期之内并不易凸显。因此，地方官员在政府支出上的偏向不可避免，地方政府主要供给那些具有增长效应的公共品，而忽视那些增长效应不显著或是要很长时间才能显示出其增长效应的公共物品。地方政府在基础设供给物品，尤其是交通道路、市政建设和开发区建设方面热情高涨，是十分热衷，而在教育医疗、卫生以及代际等公共服务的提供方面则相对不足。地方政府财政支出“重基本建设、轻人力资本投入和公共服务”，造成了发展的不平衡。

其三，地方政府的趋坏竞争造成了重复建设、产业结构雷同，地方政府为了GDP增长而竞争，由于财政分权，地方政府为了增加地方财政收入，只要市场某种商品短缺，利润大，地方政府则有强烈的投资冲动，争相上马此项目。这样必然造成重复建设。此外，地方政府基于上级政府评价形成的“标尺竞争”，为了保持经济绩效的相对优势，宁愿保持与竞争对手相类似的产业结构而造成过度竞争，也不愿承担政治晋升中位次下降的风险。因此，模仿其它地区投资，发展本区域加工工业成为几乎所有省区的战略重点，致使各省(市)产业专业化系区域内结构雷同。

其四，地方政府竞争造成了地方保护主义和诸侯经济，阻碍了全国统一大市场的形成。地方区域的重复建设、产业结构雷同容易导致地方保护主义和市场分割。一些地方政府为了维护其局部利益，以行政命令或下发文件的形式，变相限定或限定本地企业、单位或个人只能经营、购买、使用本地产品，或者只能接受本地企业、经济组织或个人提供的服务，用强制手段来扶持本地企业和产品。筑起壁垒，设置关卡，抬高准入“门槛”，对外地产品或服务提出比本地产品或服务更高的技术要求，或以重复检验、重复认证等技术措施，或是对外地产品或服务加征各种税费，增加外地产品进入本地市场的成本，来限制外地产品或服务进入本地市场。地方保护主义造成了区域分割和“诸侯经济”会阻碍中国国内市场整合的过程，限制产品、服务的市场范围，阻碍全国统一大市场的形成，最终会阻碍中国经济的长远发展。

三、规范地方政府竞争行为，使之达到“趋好的竞争”

中国的经济分权和政治晋升激励了地方政府竞争，这种适宜的激励机制使得地方政府竞争散发出活力，使得中国的大国综合优势充分发挥，从而促进了中国经济的快速发展。然而地方政府间竞争不仅仅是“趋好竞争”，而且还存在着“趋坏竞争”，在经济分权和政治晋升激励下，政府的一些行为被扭曲，在社会经济中存在着不合理现象。因此，为了使中国经济长远健康稳定的发展，需要规范地方政府竞争行为，促进政府间的有序竞争，遏制不良影响，为中国经济的发展增添活力和生机。

其一，调整中央和地方的关系，使中央和地方的权力制度化，完善财政分权制度。在中央和地方的权力上，在各自的权力范围、权力运作方式、责任和义务的基础上，通过立法，将中央与地方权力划分制度化、规范化和稳定化，科学划分各级政府的职责和权限，既要避免地方政府的权力过大，也要避免把事物责任过多的推给地方政府而不给予其相应的权力和财政资源，同时继续推动一些领域的“垂直化管理”，以防止地方保护主义、地方腐败等负面事件的发生。在中央和地方的税收上，按照事权划分财权，详尽界定中央与地方各自的事权和支出范围，并根据支出范围确定支出基础，根据支出基数确定税收规模;合理调整中央与地方的税收划分，包括中央和地方政府的税种厘定、收入中的比例调整;调整有关税种，合理划分归属，避免中央与地方税收划分中出现的界定不清、交差重叠等现象;调整共享税比例和分成比例。财政上既要维护中央权威，又要发挥地方自由。

其二，建立科学的政府官员的政绩考核机制和升迁机制。中央政府实施的绩效考核制度成为了左右地方政府竞争的指挥棒。上级对下级的政绩考核和升迁激励机制关系到地方政府的行为取向，关系到中国经济发展的方向和速度。长期以来，以经济增长特别是GDP增长为主要内容的政绩考核机制，导致地方政府唯 GDP增长至上，形成了“GDP崇拜”现象。但这一考核机制忽视了政府提供环境保护、公共产品和服务的职能，带来了诸多负面效应。为此，要改革和完善对地方政府官员的评价、考核和晋升制度:在GDP的评价指标中加入“绿色、环保”成分，使得地方政府在追求GDP增长的同时，考虑对资源、环境造成的压力和成本，使其追求的是可持续的增长而不是短期的经济增长;不仅要考核经济指标，还要把事关百姓生活、就业、医疗、教育、住房、公共安全和卫生方面的表现纳入到对地方官员的考核和评价之中，规避地方官员片面追问经济增长的机会主义行为，促使他们在决策和施政时更多地考虑民生福利;把民众满意度加入对地方官员的政绩考核中，使官员的晋升更公开、民主、透明。政绩考核机制要本着局部利益和全局利益、短期目标和长远发展相结合，综合考核经济指标、社会指标和生态指标，制定科学的政绩考核机制和升迁激励机制，规避地方政府竞争的短期行为，使得政府行为能带来长远的发展。

其三，促进地方合作，建立全国统一开放的大市场，营造新型竞争关系。完善法律法规，确保生产要素自由、平等的流入市场，消除在投融资、市场准入等方面的政策歧视;建立和完善全国统一开放的大市场，打破地区封锁和地方分割，确保全国范围和跨地区的公共产品和服务的供给;制定大的区域性协同发展规划和政策，如长江三角洲经济协调联席会，建立地方政府间的利益协调和合作机制，促进政府间的规范、有序竞争。

四、小结

改革开放以来，中国经济的持续高速增长的动力之一是中国地方政府间的“为增长而展开的竞争”。中国的分权化改革和政治上的晋升锦标赛，使得地方政府有着强烈动机去追求本地区的经济增长，从而形成了地方政府间激烈的竞争格局。各地方政府为促进本地区的经济发展，推进区域内的基础设施建设、改善公共产品和服务、进行制度创新和民营化，改善投资环境，在一定程度上缔造了中国经济增长的奇迹。然而，这种地方政府间“为增长而展开的竞争”也带来了一系列负面效应，如市场分割和地方保护主义、重复建设和产业结构雷同、财政支出不合理、经济波动等。因此，我国应当深化改革，使地方政府竞争能够扬长避短，更好地发挥其积极功效，促进地方合作，使得中国经济能够持续健康稳定发展。

［1］张军.改革、转型与增长:观察与解释［M］.北京:北京师范大学出版社，2010:514.

［2］Qian Yingyi，Roland G.Federalism and the Budget Constraint［J］.Amercian Economic Review.1998，(5):1143 －1162.

［3］林毅夫，刘志强.中国的财政分权与经济增长［J］.北京大学学报(哲学社会科学版)，2000，(4).

［4］张维迎，粟树和.地区间竞争与中国国有企业民营化［J］.经济研究，1998，(12):21.

［5］平新桥，白洁.中国财政分权与地方公共品的供给［J］.财贸经济，2006，(2):55.

［6］王前强.地方政府竞争与中国的经济转轨［J］.学术论坛，2005，(4).

On local Government Competition and Economic Growth in China

HUANG Li－li
(School of Government Management，Nanjing University，NanjingJiangsu 210093，China)

Since the reform and opening up，China＇s local government formed his unique competitive mode under the background of the market reform and decentralization .The local governments，which are driven by economic decentralization and political promotion，launch the competition in the economic and political market.As a result，the competition between local governments drives the economic growth of China，but it also brings race to the bottom.Through the analysis of the competition between local governments，we should take effective measures to promote the healthy development of the economy.

decentralization;local;government competition;economic growth

D 616

A

1673－2103(2012)03－0010－04*

2012－04－15

黄丽丽(1985－)，女，山东昌邑人，南京大学政府管理学院硕士生。研究方向:转轨经济学。

(责任编辑:李瑞记)