安徽农田水利工程投融资对策

□文/王国新岳磊磊 薛 亮 张 翔

（1.安徽大学经济学院；2.安徽大学商学院 安徽·合肥）

2012年初，安徽省小麦主产区的农民们再次投入到紧张的抗旱保苗中。严重的旱情，愈加凸显出当前农田水利建设的急迫性。水利是现代农业建设的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑。安徽省水利厅根据2011年中央1号文件五大任务的要求科学谋划“十二五”水利改革发展，加快水利科学发展、提高水利支撑和保障能力为主线，以“治水保安、以水兴业、兴水富民”为核心，全面推进“水利安徽”发展战略，统筹抓好“治、蓄、排、节、引”五水文章，加快建设防洪减灾、水资源保障、农村水利基础设施、水环境和水生态保护、水利公共服务管理五大体系。在各种制约农田水利工程的因素之中，对于水利工程的融资问题一直没有很好的解决策略，安徽省要想实现由水利大省向水利强省的跨越就必须找突破性的路径解决融资问题。

一、安徽省农田水利工程现状

（一）政府投资逐年增长，但仍不能满足大量的需求。截至2011年底，全省共投入各类水利兴修资金60亿元，投入劳动工日1，538万个，出动机械台班223万个，完成土石方2.58亿立方米。近年来，安徽农田水利基本建设得到恢复性增长，“十一五”期间，中央和省累计直接投入安徽小型农田水利建设资金9.59亿元。2007～2009年，市县乡合计投入分别约4.3亿元、6.7亿元、8.3亿元。制约农田水利建设的最大瓶颈是投入不足。在现有的基础上建设标准化农田，沟渠桥涵等田间水利设施配套投入每亩大约需要1，000元，这并不能满足安徽现有耕地中的中低产田改造平均投资强度，加上多年累加的水利“欠账”，投工投劳相差甚远，使得农田水利基本建设依然是任重道远。

（二）水利收费能力弱。农村基本水费全部取消后，计量水费收取难度较大，农田水利设施维护收到较大影响。目前，安徽省计量水费收取的只占到应收的50%～60%。水费征收困难主要表现在，风调雨顺的年份，农民不需要用水；干旱年份，农民因歉收而不交费。由于资金缴纳的不足或不及时，花几十万兴建的水利工程项目因无力运行和维护最终会导致瘫痪，农村水利已经陷入收费难、管理难的恶性循环。

（三）小型水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确。目前，安徽许多农村小型水利工程基本上是有人用、无人管，特别是农村土地由集体经营转变为农民分散经营后，农村小型水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确界定，工程建、管、用脱节。一些地方存在重建轻管、重枢纽轻配套的观念，导致农村小型水利工程国家管不到、集体管不好、农民管不了。一些建好的水利工程由于缺乏有效管护，很快就失去灌溉能力。

（四）安徽省农田水利工程投融资渠道比较窄，主要来自财政资金、企业资金、受益群众自筹资金。“十一五”期间，中央和省累计直接投入安徽小型农田水利建设资金9.59亿元。2007～2009年，市县乡合计投入分别约4.3亿元、6.7亿元、8.3亿元，虽然政府在近几年对农田水利的建设资金不断增加，但对于农村的广大需求工程建设资金明显不足，另外由于群众上交的水费严重不足，加上在农田水利工程的市场融资渠道机制还没有很好地完善，这些都不利于解决当地群众用水生产发展农业的问题，制约了该地区农业的发展。

二、农田水利工程项目的公共性特征与政府加强投资力度的联系

（一）公共物品的含义。公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。公共物品指能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。如义务教育、公共福利事业以及投入巨额资金的公共基础设施建设。它的特点是一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对它的消费，具有非竞争性；某些人对这一产品的利用，不会排斥另一些人对它的利用，具有非排他性，正是由于这些特征，公共产品一般由政府或社会团体提供。

（二）水利工程不具有消费排他性。水利工程的修建是服务于整个上下游地区的，它能够为整个水域带来益处，也就是说，水域内的居民在利用水利工程灌溉农田，或享受防洪防旱的同时，并不妨碍其他人也享有工程带来的效益，每个受益者互不影响，因而便出现了搭便车的现象，一些农民即便是不缴纳水费同样可以利用其获得效益。

（三）水利工程具有非竞争性。非竞争性是指新增一个消费者的边际成本等于零，这就意味着：如果公共物品若是按边际成本定价，那么，私人部门提供就得不到最大的利润，所以私人部门不愿提供公共物品。政府作为公共权力机构，其具有的社会职能决定了政府可以通过征税来提供公共物品。由于农田水利工程投入资金巨大，并且没有直接的经济受益，利润较小，况且每年的灾情有很大的不确定性，所以减灾效益很难预测控制，投资者不愿意修建这类工程，而只能由政府来投资。

三、建立政府投资与BOT方式融资的投融资体制

（一）以政府公共财政投入为主渠道，加大安徽省基本建设投资对水利的投入。在水利快速发展和改革时期，离不开政府的扶持和公共财政的投入。随着安徽省财政收入的不断增长，应适当提高省预算内固定资产投资中用于水利投资的比例，加大各级政府财政对水利的投入力度。目前，同一类型支农资金项目由多个部门管理，缺乏统一整合、集中实施，造成资金在使用和管理过程中分散现象比较突出，难以集中资金办大事，一定程度上影响了农田水利建设项目的投资效果，因此政府应对于以工代赈、农业综合开发专项补助资金、农资综合补贴等农田水利专用资金进行有效整合，提高资金的使用效率，提高支农资金在农田水利建设中的使用效益，加强对农业的支持和保护。

（二）各级政府要在继续加大对水利建设投入的同时规范投入行为。当前，农田水利建设的投入中存在着多方投入、缺乏规划和重复建设等问题，多方投入会导致投入资金不明确，以至于部分资金被各部门纳为己有，另外还会导致产权不明晰的问题，缺乏规划与重复建设又使水利设施系统建设混乱，不仅导致资金浪费，更使建设的水利设施因不能有效连接发挥的效益微乎其微，不能使广大农民受益。如，每年国家发改委、国务院扶贫办、农业部、水利部及省级相关部门对基层水利建设投入部分资金，但基层水利部门对有些项目从立项到建设、验收，基层水利部门却毫不知情，以致各建设项目之间并未形成一个有机的农田水利系统，因此政府在加大投入的过程中要建立好投入体制，规范投资行为。

（三）围绕工程水利，持续推进防洪保安体系建设。积极推进节水型社会建设，强化用水定额管理，不断提高水资源的利用效率。加快推进引江济淮前期工作，力争启动引江济巢与淮水北调等跨区域调水工程，逐步解决沿淮淮北地区及江淮丘陵部分地区水资源短缺问题。大力发展农村水利基础设施，安徽水利厅指出在“十二五”规划中，要加固大中型病险水闸173座，完成100条中小河流治理；实施1，800座中小型水库加固，实施1，000多座中小型排灌泵站改造；实施“万条农村沟河”清淤，扩挖20万口“当家塘”；再解决2，000万农村人口饮水安全问题，实施大中型灌区续建配套与节水改造，新增和改善1，000万亩农田排灌能力。另外，还要加快构建水生态环境保护体系，在主要水土流失区合理布设工程、林草措施，实行山、水、林、田、沟、渠、井、路综合治理，加快水电新农村电气化县和小水电代燃料工程建设，加大城乡河湖水系整治与生态修复力度，大力实施沟、河、湖连通工程，建成全省水环境保护和河湖生态健康保障体系。

（四）探索BO T、BT方式对农田水利进行融资的方式

1、什么是 BO T、BT方式。 BOT，即建设—经营—转让，是指政府（或政府属的投资公司，下同）通过契约授予私营企业（或社会投资者、外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

BT，即建设—转让，是BOT的演化模式，其与BOT不同之处在于项目建好后，政府立即回购并进行经营管理，私人企业或者社会投资者通过政府回购款回收投资并获取投资收益。

2、农业灌溉方面的准公益性项目建设中，政府应是投资的主体，社会资金是农田水利基础建设投入的有益补充。通过制定有效的政策和措施，鼓励和吸引社会资金投入工程建设，只要其运作符合有关法律法规和农田水利规划，不改变工程的性质和用途，不降低服务标准和质量，就应得到充分利用，以“小山塘、小灌区、小水陂、小泵站、小堤防”为代表的农村“五小”水利工利项目一般采用整体打包或者对取水口和主要输水管线主体项目打包的方式推行BOT模式。加强规范化建设农田水利基础设施建设应用，BOT模式融资时间短、经验少，因此各级政府部门应做好统筹规划工作，明确职责，落实工程责任制，联系农业生产、水旱灾害等情况，突出重点，认真核定建设规模、范围、内容等，同时加快出台正式的B0T项目制度规范，将工程建设纳入法制化轨道，从法律上明确政府在项目投资概算、设计方案确定、工程质量检验、财务审计等具体过程中的权力。

3、重视项目前期筹备和招投标工作。安徽泗县2012年小型农田水利重点县设施面向全社会进行招标。由此可见，安徽省政府已经逐步改革水利工程的融资体制，负责B0T项目筹资的地方政府应重视项目前期筹备和招投标工作。首先，在B0T项目筹备上要充分认识项目准备工作的重要性，为企业提供良好的、公平的参与环境，如编制地方水利项目的可行性研究报告、编制水利工程概算、组织项目初步设计、严格办理相关行政审批手续、把关征地拆迁等。其次，在投融资平台建设上，应为有条件的企业提供公平的竞争参与机制，严格审查竞标者资历。

[1]中共中央国务院.《关于加快水利改革发展的决定》辅导读本[N].中国水利水电出版社，2011.

[2]安徽省水利厅.安徽省水利厅2011年度工作总结[EB/OL].http：//xxgk.ahs l.gov.cn，2012-3-1.

[3]王恺.安徽加大公共财政对水利投入夯实现代农业根基[EB/OL].http：//www.cs.com.cn/xw zx.ht m l，2011.2.9.

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