实现党的监督制度建设科学化的路径之思考

孙长虹

（1.厦门大学，福建 厦门361005；2.闽江学院 思政部，福建 福州350108）

党的民主监督制度是党的制度建设的重要内容，监督制度是否健全关系到党风廉政建设能否顺利有效进行，关系到人民群众的利益能否得到保障，关系到党的执政能力能否得以提高。监督制度科学化有利于实现党的执政决策的科学化，是落实科学发展观的重要制度保障。当前党的监督制度中还存在着不少问题，影响着监督的实效性，因而，加强监督制度的科学化建设，从而提高党的执政能力，就是当前很重要的一项课题。

一、监督主体的科学化

监督主体的科学化是指由谁来监督的问题。党的监督制度中监督主体既包括党内监督，也包括党外监督。无论是内部监督还是外部监督，都要充分发挥监督主体的作用。监督主体的科学化是指使监督主体真正发挥监督作用，“愿意监督”、“敢于监督”、“有法监督”，实现对党员干部的真正有效的监督。

当前监督制度中存在不少问题，使得监督主体“不敢监督”、“不愿监督”、“无法监督”、“无力监督”，主要表现在以下几个方面。一是缺乏完备的监督法规体系，缺少配套的实施细则，对监督行为缺少激励机制和保护措施，对于打击报复监督者的行为缺乏足够的法律威慑力和惩戒措施，让人民群众出现了“不愿监督”、“不敢监督”的现象。二是党内监督机制不够科学健全。虽然有党的各级代表大会、民主生活制度等监督方式，但是由于权力高度集中在领导干部手中，使得对领导干部，特别是第一把手的监督不够有效，甚至形同虚设，流于形式化和程式化。同级甚至上下级纪律检查部门的监督则往往由于监督者与被监督者同是领导干部而形成为一个利益共同体而消失，监督者对被监督者并不想监督，甚至包庇。而上级监督的最大问题则在于距离的疏离往往使大部分成为事后监督，事后监督则往往意味着开始进入到处理、惩罚阶段，实质上已经失去了监督的意义。三是党外监督开展落实得不够。党外监督主要包括民主党派、人民群众的监督。受制于党内事务的公开度、透明度，党外监督往往难以有效进行，出现了“无法监督”、“无力监督”的情况。四是监督落实得不够，这是监督中存在的最大问题。很多领导干部落马之前，已经收到一麻袋群众的举报信，但是，在其违法乱纪行为之初的举报都没有得到重视。监督者的监督举报信息往往石沉大海，得不到相关部门的回复和响应，这种情况使得群众对监督制度丧失了信心，严重影响了监督者的积极性和热情，出现了“举报无用”、“监督无用”的看法，从而不愿再进行监督。总之，由于历史和现实的原因，在监督方面，监督主体出现了种种情况，严重影响着监督的有效性，进而影响着党的民主进程和形象。针对上述问题，应该加强党的制度科学化建设，使监督能有效、科学、合理进行，从而提高党的执政能力。

实现党的监督制度科学化建设，必须要首先保证监督主体的监督热情和监督行为的有效进行。针对上述情况，在党的建设中，应该做好以下几方面的工作。一是健全、完善对监督主体的保障机制。法律、制度建设关系到监督主体的权益保障问题，必须要建立配套的法律、制度细则，使人民群众的监督没有后顾之忧。二是完善党内监督机制。采取科学的干部任用机制和管理机制，防止党员干部之间、监督者与被监督者之间形成利益共同体。三是充分保障党外监督作用的发挥。党外监督与党内监督相比较，是一种单向性监督，因而具有公正性、广泛性以及不妥协性等优点。并且从执政的目的看，听取人民群众的意见，接受人民群众的监督正是党执政的目的和意义所在。人民群众的党外监督，由于视角、地位的不同，可以采取灵活多样的方式、手段，弥补党内监督之不足，做到全方位、多角度的监督，使党的执政始终处于人民群众的监督之下，永葆生机和活力。

二、监督内容的科学化

监督内容是监督什么的问题。监督内容的科学化是指监督的内容必须要科学合理。现阶段科学化的内容主要包括决策监督和作风监督。

1.决策监督。作为执政党，决策特别是重大问题的决策是党的执政的重要内容和体现，科学决策意义深远。“实现决策民主化科学化是一个有着明确内涵的概念。它要求决策过程必须建立在制度的基础上，经过科学的程序，广泛发扬民主，大量搜集信息，充分研究论证，采取集体决策的方式，利用现代技术手段，把个案研究与系统研究结合起来，把定性分析与定量分析结合起来，以期最大限度地提高决策精度。实现决策民主化科学化离不开一定的决策原则、决策程序和决策制度作保证。”［1］268科学决策肯定是一个民主的过程，因而，决策监督是科学决策的应有之义。决策监督有利于实现决策内容的科学化，从而贯彻科学发展观，提高党的执政能力和执政水平。决策不科学、决策失误甚至决策错误，造成的危害是巨大的，特别是重大问题的决策，意义重大，必须谨慎科学，防止和避免盲目决策的情况出现。决策监督一方面有利于保证决策的科学化，因为动机和效果往往并不完全一致，有着美好愿望的出发点不一定就会有科学的、合理的决策内容，通过监督程序，对决策内容进行科学论证，对决策过程进行合理监督，有利于产生科学的决策；另一方面，有利于从源头上堵住以权谋私、权钱交易等腐败浪费行为，这些也是目前人民群众最关心、最不满意的问题，防止有的领导干部打着“为人民服务”的旗号，侵害人民群众的利益。

实行决策监督的先决条件，是让公众享有知情权，而知情的前提是党务公开、政务公开。凡不涉及国家秘密的党务信息、政务信息等要让公众享有知情权，只有知情，才能对其进行监督。党应该“及时披露重要的党务信息、政务信息和公共信息，使人民群众对重大情况和重大问题充分知情。这揭示出舆论监督与人民民主的第一层关系：表面上看是行使监督权对知情权受尊重的依赖关系，实际上人民群众知国家主人应知之情，作为人民民主的要义，是舆论监督得以开展的先决条件”［2］。党务公开、政务公开也是决策监督的先决条件，唯有如此，监督才能有效进行。温家宝总理说：“公开透明、让权力在阳光下运行，是反腐倡廉的有效措施。”［3］

在此基础上，通过监督促进决策的科学化需要做到以下几个方面的要求。一是对决策程序的监督。党实行的是集体领导制，但是在实际执行中，往往由于权力过分集中，往往一把手说了算，成为形式上的集体决策。“人无完人，金无足赤”，人都难免犯错，因而，必须要用科学的制度来避免因个人或少数几个人的失误而造成危害的情况，必须要通过对决策程序的监督，保证党的决策是集体智慧的结晶，避免出现个人独断的情况，影响决策的科学性。二是对决策内容的监督。决策监督首先是事前监督，必须对决策内容的科学性进行有效监督，以从源头上防止利用决策贪污腐败的现象发生。三是对决策执行的监督，决策监督不仅仅是监督决策的制定程序，即事前监督，而且也要监督决策的整个执行过程，是事中监督、事后监督，是一种全程监督，是历时性的，而不是即时性的、暂时性的。只有这样才能够确保科学的决策得到科学的执行，从而保证决策科学化的实现。

2.作风监督。党的作风建设是党的建设的重要内容。党的作风主要包括工作作风和生活作风。党在长期历史发展中，形成了理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评三大优良作风。

工作作风与生活作风是紧密联系在一起的，不良的工作作风是不良的生活作风的基础，不良的生活作风往往是不良的工作作风的原因和先导。工作作风出现了问题，其往往会在生活作风上表现出来，而生活作风上的腐化、追求个人感官享受必然会导致在工作中贪污腐败，事实已经证明，很多落马高官不仅在工作作风中出现了问题，而且生活作风也有问题。之所以工作作风出现问题，往往是从生活上贪图享受开始的。很多贪官的最初曝光，都是从包养情人、“二奶”这样的问题上被发现的。

对作风的监督要落到实处，一是要加强对党员干部生活作风的监督。因为很多党员干部腐败的目的都是为了个人私利的满足，总是要体现在生活奢侈、私生活不检点等方面，因而加强对党员干部生活作风的监督，有利于使其保持清正廉洁。并且，作为党员干部，应该有更高的道德要求和标准，生活奢侈腐化、包养情人，这样的行为远远超越了作为党员干部的道德底线。特别是领导干部，作为公众人物，其生活透明度应该比普通人要大得多，应该对其财产状况以及私生活有更多的监督，让其“不敢腐败”。二是要加强对工作作风的监督。优良的工作作风是每个党员干部应该做到的最起码的要求。即使在西方政界，对各级官员的作风要求也是非常严格的，我们党是国家的执政党，是领导者，应该具有更严格的制度，确保党员干部严格按照党的纪律认真负责地工作。应加强对工作作风的监督，使党员干部在工作中“无法腐败”；并且，由于党是无产阶级的先锋队组织，对党员干部有更高的道德要求，还应加强党员的道德修养，提高其思想认识，使每个党员都名副其实，做到“不愿腐败”。这也是党的建设所追求的一个重要目标。

三、监督手段的科学化

监督手段的科学化是指怎样监督的问题，即用现代化技术手段，有效地进行监督。随着社会和科技的发展，采用新技术手段进行监督，是与时俱进的要求和体现。只有手段的科学有效，才能实现监督的科学化。在当今时代，除了运用传统手段，如电台、电视、报纸、刊物等传统新闻媒介以外，还应利用互联网等新兴媒介，以及利用金融、资产监控等手段进行监督。

1.传统新闻媒介。电台、电视、报纸、刊物等传统大众传媒拥有大量受众，拥有现代化传媒工具和技术手段，以其覆盖面广、权威性强、传播迅速等特点成为社会舆论的主导力量。新闻媒体的介入，会使监督的社会影响力大为增加，其在社会监督方面的威慑力和震撼力是无与伦比的。很多事件往往是经过新闻媒体报道后，引起了社会各界的强烈反响和广泛关注，有关主管部门在沉重的舆论压力下，或主动抑或被动地加以处理，从而促使很多难以解决的问题的解决。很多事实已经证明了一点，新闻舆论的监督作用是不可替代的。

2.互联网。互联网作为新技术革命的一个重要成果，不仅极大地改变了人们的交流方式和信息传播途径，而且进而改变着人们的生产方式、生活方式。传统新闻媒介是一对多的方式，而互联网则是多对多，人人都可以成为网络的参与主体。互联网以其交互式的参与方式将改变民主方式及进程，这绝不是对其作用的夸大其词。2007年厦门PX项目事件，先是全国政协委员、中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起，105名政协委员签名“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”，并在“两会”期间公布，可是国家和厦门市政府没有采纳。后来通过互联网的作用，被广大网民所迅速传播，引起广泛关注；主流媒体相继报道后，政府通过市民座谈会，听取市民意见，改变了原来计划，项目终于迁址。这是通过互联网发挥监督作用的一个范例。近年来，不少官员的落马都是由于互联网上“有图有真相”的揭发，引起了广泛的关注，有关部门介入调查，发现经济、作风问题后处理查办的。

互联网技术为民主监督提供了一个前所未有的广阔平台。它以其更为迅捷、更为便利的传播方式以及介入方式让人人都成为可能的参与者，微博、个人空间等普通个人的介入方式，为人们提供了一个发布自己的所见所闻、自己的意见观点的平台，从而有利于推进民主监督的进程。通过这个平台可以充分发挥人民群众的言论自由权和监督权，从而有利于实现监督的科学化。当然，对于这个平台，要合理规范，通过加强立法以及技术控制，防止利用互联网进行恶意攻击、无中生有、造谣诽谤等扰乱视听的行为。

3.金融、财产申报等手段。通过金融、财产申报等制度手段，对党员干部的家庭财产进行监督，有利于从后果上回溯防止贪污腐败等行为。家庭财产申报制度是为防止公务人员贪污受贿、以权谋私而规定的公务人员在任职期间以及任职前后向有关单位申报自己的家庭财产状况的一项监督制度。目前，这一制度为不少国家所采用。其实，这一制度的另一种表达方式就是公务人员的财产应该是公开透明的。目前一件引人思考的事件是美国驻华大使馆公布了美国驻华大使华裔骆家辉的财产收入，引发了民众对于我国官员财产透明的争论。《学习时报》发表了仲武冠的文章《我国官员财产申报之路还要走多远》，文章认为，官员财产申报难以开展的原因主要包括：“一是统计困难，即统计官员的收入分配存在很大困难。因为通常官员的收入分成工资收入、相关福利与灰色收入两大块，工资收入与相关福利一般受到单位规定约束，所在单位人事部门或者上级人事主管部门都能够掌握；但是灰色收入这一块就很难统计出来了，而灰色收入恰恰又是工资收入的很多倍。二是折算困难，贪官接受的赃物有时可能比现款的金额还大很多，这些赃物包括文物古董、玉器金银、名烟名表，等等。三是监控困难，贪官的很多灰色收入并不进入本人合法拥有的银行账户，即使进入也不是以自己的名字立账。”［4］其实，从1995年中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》起，我国就开始实行官员财产申报制度，随后又陆续发布了一系列规定，使关于官员财产申报的制度规定越来越明确、严格，具有可操作性，特别是近年，2010年6月，中办、国办印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，7月中办和国办印发《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》，不断深化领导干部的财产申报制度，通过财产申报制度强化反腐败斗争，注重从源头上防止腐败的发生。

针对仲文的观点，虽然存在着财产申报难以开展的原因，但是完全可以通过制度完善和技术改进来实现对个人财产的有效监控，可以通过银行账户以及房产等领域的实名制，并且完全可以把实名制的领域扩大，明确界定灰色收入。仲文所说的困难都是可以解决的。

四、监督保障的科学化

监督保障的科学化是指把监督落到实处，使监督行为得到解决。监督保障也就是“监督的监督”，没有监督的监督难免会走向虚无。运用系统论的观点，就是必须要有反馈系统的存在，监督本身受到监督，整个系统才能有序运行。如果只有监督，没有落实，监督就流于形式化和程式化，就丧失了价值和意义。监督的保障是党的监督制度建设最关键的环节。只有监督得到落实，才能使监督主体不至于对监督本身失望，丧失监督的积极性；更重要的是只有监督得到落实，整个监督工作才有意义。

监督保障的科学化建设首先应该做到监督保障的制度化。党的建设科学化要通过制度化来体现和保障。党作为执政党，不管是党外监督，还是党内监督，都要通过党自身来加以处理和落实，因而，这就对党内自身建设提出了更高的要求。必须不断完善监督体系，完善监督制度建设。总的来看，为了确保监督的保障落实，应该做到以下几个方面的要求。一是实行监督公开制度，只要不涉及国家秘密和党内机密以及个人隐私，对于监督者提出的监督内容，应尽可能地公开，使监督暴露在广大人民群众的视野之中，为监督的贯彻落实提供透明度。二是实行监督反馈处理制度。只要是监督者提出的意见、质询，无论党外监督还是党内监督，都要认真对待处理，特别是对于以真实姓名署名举报的，在原则上应该对举报人有反馈，听取其意见。只有上升为制度，并且贯彻执行，才能使监督落到实处。三是实行监督问责制。对处理监督者的意见、举报等实行责任制，凡是监督者的意见没有得到处理，或者没有得到认真处理，导致本来早应该发现的问题而没有发现的，都应该追究相关人员的责任。监督要落到实处，就要对监督本身有制度约束力，实现“监督的监督”。制定完善的监督保障体系，一方面为人民群众对党的监督的权力提供制度依据，使监督有规可循；另一方面，对打击报复监督者的行为予以严厉打击制裁，确保监督的顺利进行。要“切实提高制度执行力，维护制度权威，实现‘有制可依、有制必依、执制必严、违制必究’目标追求”［5］。这是监督的目标和价值所在。只有让监督制度化、法制化，才能使党外监督与党内监督都得到重视，才能真正保障监督的有效进行。

监督保障的科学化建设应确保制度得到贯彻。“‘有令不行，有禁不止’，再好的制度也只是一纸空文，没有任何实际意义。而且相对于没有规章制度来说，有了规章制度而不执行或者不严格执行，对党的建设的伤害更大。因为它损害了人们对制度的期望，挫伤了人们对党的建设的信心，对这种伤害的修补和还原需要更大的努力和更长的时间。”［1］107任何一种制度的权威性要通过得到实施和保障来得以体现和实现，党的监督制度的科学化建设必须要通过得以实施来体现，否则，监督就会成为一纸空文，成为“空中楼阁”。

实现党的监督制度建设的科学化关系到党的科学化建设，通过不断完善党的监督制度建设，让监督主体“愿意监督”、“敢于监督”、“有法监督”，实现党员干部的“无法腐败”、“不敢腐败”以至“不愿腐败”，科学解决“谁来监督”、“监督什么”、“怎样监督”的问题，是党的监督建设的一项重要任务。提高党员干部的思想认识，把外部的监督转化为自觉的行为习惯，这是党的性质和先进性决定的。我们党是一个有着优良传统的政党，在建设社会主义现代化的新时期，面临着很多新的挑战，只有不断探索执政规律，才能永葆青春和生命力，才能得到人民群众的拥护和爱戴。

［1］刘书林.党的领导与民主监督［M］.北京：中央编译出版社，2008.

［2］丁柏铨.执政党与大众传媒——基于党的执政能力建设的研究［M］.南京：江苏人民出版社，2010：315.

［3］温家宝.让权力在阳光下运行［J］.求是，2012（8）：3－8.

［4］仲武冠.我国官员财产申报之路还要走多远［N］.学习时报，2012－5－14（03）.

［5］朱佩名，孟永华.不断提高党的建设科学化水平——“提高党的建设科学化水平研讨会综述”［J］.理论探索，2010（4）：60－62.