发达国家保险监管经验对我国保险业的启示

徐逸凡

（ 南京大学商学院，南京 210097）

改革开放30年以来，中国保险业实现了快速发展。以1993年中国金融体制改革及1998年中国保监会正式成立为标志，中国保险监管迈入了专业化、规范化和法制化的新阶段，现代保险监管体系初步形成。2011年保险公司预计利润总额619.2亿元，同比增长54.2%。财产险盈利状况继续向好的方向发展，承保利润156亿元，同比增长1.1倍。虽然2011年中国保险行业发展主要呈现出业务平稳较快发展、资金运用收益总体平稳、风险防范取得明显成效、保险市场秩序得到规范、行业服务水平不断提高等特点，但与其它发达国家相比，中国保险监管仍存在基础差、发展迟、不完善的特点。为了进一步促进保险业的健康发展，我们应该学习发达国家成功的保险监管经验，在强调偿债能力监管为核心的基础上，以资金运用为保障，继续关注市场行为的规范，推荐行业的创新和改革，保险监管变得更实际也更有效率，这也正是中国保险业所需要的。

1 发达国家保险监管模式演变及其有效经验

在对保险市场采取监管的实践中，各国根据自己的政治体制、经济状况及历史习惯等具体情况形成了各自不同的保险监管体制。其中最有代表性的体制模式有两种，根据政府对保险市场干预的程度将监管体制分为严格监管模式和松散监管模式。西方现代保险监管模式诞生时便选择了严格的保险监管模式，并一直向强化的方向发展。但20世纪90年代中期以来，西方保险监管模式出现了转变，保险监管模式逐步由严格向宽松方向转化。采取松散监管制度的大多是保险业务发达的资本主义国家，这其中以英、美最为典型。而根据政府监管机构的设置及组织模式的不同，保险监管制度又分为高度集中、一级多元、两级多元型。采取高度集中、统一监管的模式的大多是保险市场相对集中的国家或地区，如日本、台湾、香港。香港的保险监管机构是财政司下属的保险业监理处，该监理处的职责就是全面执行行政区的保险监管制度，这种体制体现的是保险业的政府独家机关的垄断管理特征，具体的监管实施机构与政府主管机构之间是行政隶属关系，保险监管的权力最终集中于政府所设的独家保险监管机关。采用一级多元，辅助监管型的国家有英国、法国、德国等。1999年，美国国会通过了《金融服务现代化法》，全球金融业务开始向混业经营方向转变，与之相适应的金融保险监管模式也日益朝着混业经营方向演变。

随着金融混业经营的不断深入，银行业、保险业、证券业三者的行业边界逐步淡化，市场竞争日益激烈，西方发达国家保险监管机构的监管，从单一的稳定性目标转为多维目标，即稳定性目标、效率目标、扩张目标。传统的严格监管是以稳定性作为保险监管的目标，但松散监管更能促进发达国家保险业的发展，松散监管就是财务监管，保险监管机构通过对保险企业偿付能力的有效监管，了解保险公司的财务状况，及时提醒偿付能力不够充分的保险公司采取积极而有效的措施，以切实保障被保险人的利益。以德国为例，2002年德国通过《统一金融服务监管法》，在合并银行监督局、保险监督局和证券监督局三家机构的基础上，成立联邦金融监管局对德国保险企业统一监管，在此基础上成立独立的部门进行银行监管、保险监管和证券监管，跨行业任务则由从传统监管功能分离出来的交叉业务部门执行。英国于1982年颁布了《保险公司法》，强调偿付能力监管问题，并规定经营不同业务的保险公司有不同的偿付能力额度。保险公司每年需向保险监管当局提交财务报告，保险监管当局也定期到保险公司进行现场检查。一旦保险公司的偿付能力低于规定标准，则被禁止从事投资活动，并受到其他处罚。美国于1994年提出了以风险资本为基础的偿付能力监管要求，并制定了一套量化监管指标等。美国在州监管的基础上，设置联邦保险局，统筹协调跨州的保险监管问题，发现并纠正州立法对外资保险公司的不公待遇。以此为鉴，保监会可在全局部署的基础上，以效能监察的形式间接引导、调节、激励派出机构履行相关工作。具体包括:一是设置客观的效能监测指标，定期量化测评派出机构的工作效能，实现派出机构间横向可比;二是实施行政事项督办，跟踪全局性工作或专项工作进程，确保各派出机构间步调一致;三是纠正行政不合理行为。通过事后监察平衡地区间差异，统一行政行为尺度，提高派出机构工作效能。值得一提的是，近十几年来，部分次发达资本主义国家如韩国在采取了松散的保险监督模式后，其保险业也得到了飞速的发展，其寿险市场已跃居世界第六位。

2 中国保险业监管的特点与不足

我国当前的保险监管是在中国保监会领导下的垂直监管体系，相对美国目前以州监管为主的保险监管体系，具有决策部署效率高、协调成本低、易于标准化等优点。与发达国家相比，我国目前的保险监管还处于“严管模式”，加上保险业自身的因素，因此在保险市场行为、公司偿付能力、资金运用及保险创新等方面的监管有需要完善与改进之处。

2.1 准入门槛高造成的不平等竞争

近年来，中国保监会高度重视提高保险公司合规经营和效益意识，较好地发挥了其综合性推动作用，持续促进了保险市场向规范有序转变。通过综合治理，保险公司的经营理念发生积极转变，依法合规经营水平不断提高，保险诚信问题明显好转，转变发展方式的内生动力逐步增强，市场秩序有一定好转，集中体现在保险公司经营效益的改善上。但是目前来看，过多地强调对保险市场行为及准入的监管，一定程度上也限制了中国保险行业的发展。如设立中资保险公司的注册资本最低限额为人民币2亿元，是香港要求的10倍左右，高资本要求使得中国保险公司数量少，保险产品种类少，保险市场缺乏有效竞争，从而损害投保人的利益。另外，对于外资保险公司申请设立要求其经营保险业务在30年以上，在中国境内设立保险机构2年以上，申请前1年年末总资产不少于50亿美元等审慎性条件，容易造成行业内外资保险公司的竞争劣势，不利于和国际保险业进行密切地交流。

2.2 对保险公司财务状况的实时监管还不够成熟

由于中国保险业初期的粗放经营、保险资金运用渠道过于狭窄、资本金不足等原因，我国保险业产生了偿付能力不足的隐患。随着保险业的飞速发展，保险公司经营呈现多样化，保险公司为弥补承保业务的亏损，进入高风险领域进行投资，这都增加了保险业的风险。目前，针对各类不确定因素，保监会更加重视风险防范工作，不断健全和完善风险防范制度机制，切实维护保险市场安全稳健运行。通过加强现场检查、非现场监管和强化法人机构管控责任等手段，对市场风险苗头做到早发现、早防范。主要表现在行业主要经营和监管指标稳定，整体财务状况稳健，偿付能力不足、集中退保和保险投资等主要风险得到有效防范和化解等方面。以2010年为例，截至该年的二季度末，偿付能力不达标的公司7家，不达标公司资产总量占比由2010年底的7%降至0.8%，不达标公司风险状况也在逐步改善。但是，我国对偿付能力的监管还局限在保证公司具有偿付能力的一些基本规定上，对于保险公司财务状况的实时监管还不够成熟，有效的偿付能力监管制度还需要进一步探索。如:我国2010年8月31日起实行的《保险资金运用管理暂行办法》新增的股权和不动产投资，其相关资产认定需要配套和完善;股票比例放宽后，是否需要根据风险变化情况调整其资产认可风险折扣率也值得研究等等。

2.3 对保险公司资金运用的监管处于两难境地

今年以来，国内资本市场持续震荡下跌，同时全球资本市场加剧动荡，进一步增加了保险投资的难度。面对严峻的金融市场形势，我国监管部门已经有针对性地加强了风险防范措施，保险机构适时调整投资重点和资产结构，资产配置保持稳健。截至2011年末，保险公司资金运用余额5.3万亿元，较年初增长11.8%。其中，银行存款占比32.7%，较年初上升2.8个百分点;债券占比46.2%，下降3.1个百分点;证券投资基金和股票投资占比12.8%，下降1.7个百分点。保险公司实现资金运用收益1353.8亿元，平均收益率2.7%。保险资金运用总体上实现了安全性和稳健性的要求，但是投资环境的复杂多变加大了大部分保险公司的经营压力。2011年三季度以来，A股市场延续震荡呈下行态势，截至2011年9月30日，上证指数较年初累计下跌16%，A股总市值缩水4.24万亿元。同时，债券市场也延续上半年以来的疲弱格局。资本市场的持续低迷对保险公司稳健运行造成较大影响。一是权益类投资收益明显下降，拖累保险公司盈利水平，对倚重投资利润来支撑保险业务发展的行业经营模式造成一定冲击，并给部分保险公司的偿付能力充足率带来较大波动。二是资产减值损失增加，特别是上市保险公司市值大幅缩水，影响了保险行业的资产状况。截至9月末，行业总资产较二季度减少212.9亿元;净资产减少591.4亿元;中国人寿、中国平安、中国太保3家上市公司9月末A股市值，较年初缩水2724.5亿元。三是在市场流动性不断收紧、资本市场持续低迷的情况下，无论是拟上市保险公司IPO融资，还是其他保险公司在资本市场再融资，困难都大大增加。目前，我国《保险法》对保险投资的规定十分严格，从表面上来看，这些规定似乎可以保证资金的安全性，但问题是，在中国这样一个体制模式和发展模式都处于转型期、经济增长率和经济变量波动率相对都很高的国家中，这样一种规定有可能将保险公司置于巨大的负债风险之中。然而，如果只是简单地改变或放松保险投资的监管规定，在目前中国资本市场很不成熟、投机性很强，保险公司投资人才匮乏的情况下，又有可能使保险公司面临重大的资产风险，因此，需要积极稳妥地改善政策法规环境。

2.4 保险产品创新规范尚未建立

今年以来，在压力大、任务重的复杂环境形势下，保险业主要工作取得阶段性成效。同时，防范行业风险、转变发展方式仍面临许多挑战。主要表现在两个方面:(1)保险产品种类太过单一、结构不合理的问题需要高度重视。目前，寿险业务过于集中在分红险的问题日益突出。以2011年为例，分红险保费收入6205.7亿元，占寿险保费收入的比重高达88.9%，这一方面导致消费者可选择的产品形态有限;另一方面，分红险业务对资本市场的依赖程度较高，如果资本市场持续大幅波动，今后可能会产生较大风险。还值得注意的是，随着我国基本社会保障体系的不断完善，在基础医疗和养老领域，社会保险对商业寿险的替代性不断增加，也在一定程度上挤压了商业寿险的发展空间。在财产险市场，车险“一险独大”现象没有明显改善，产品同质化问题依然比较严重。在新车销售速度不断放缓的情况下，车险市场竞争日益激烈，采用不正当竞争手段来抢占市场份额的情况较前期增加，影响了市场正常竞争秩序，正处景气周期的车险业务能否维持当前较高盈利状况存在隐忧。(2)保险营销模式转型面临的问题日益突出。今年以来，在宏观经济形势变化和监管政策调整等多重因素作用下，保险业营销模式转型逐步推向深入，转型过程中的问题也日益突出。一是银保渠道的转型和发展面临较大压力。随着银保新政效应不断显现，加上信贷紧缩、银行密集发行理财产品等因素，银保业务增速逐月放缓，业务质量也出现下滑。2011年前9个月，按老口径统计，银保渠道保费收入同比下降3.5%，下滑速度较二季度有所加快。二是近期劳动力成本不断攀升和富余劳动力减少，加上困扰个人营销体制发展的一些制度问题尚未得到根本解决，保险营销员队伍对人才的吸引力减弱，人员流失和增员困难现象较为明显，特别是欠发达地区和农村保险营销员队伍流失较多。三是新型渠道的发展需要进一步规范、完善。电话销售扰民等问题时常出现，在一定程度上损害了行业形象。造成以上问题的原因很大程度上是由于随着对外开放进程的加快，国际各大保险公司在纷纷进入中国市场的同时，也带入了各国的行业标准和惯例，而我国在快速引进和消化过程中还来不及形成中国特色的行业标准，且中国保险业在保险产品创新规范方面还没有形成完善的制度体系，具体会造成如部分条款、术语缺乏统一性的问题，给消费者购买产品、比较产品带来困难，容易引起误会，产生纠纷，从而影响消费者信心，不利于市场的规范健康发展。

3 发达国家保险监管经验对我国的启示

从国际看，欧美债务危机加速蔓延并逐步恶化，引起国际金融市场大幅震荡，加重了公众对世界经济二次探底的担忧。面对多变的经济环境，美国及欧洲很多发达国家也在寻求保险制度的创新和改革。但是与之相比，我国保险业仍处在刚刚起步的阶段，目前的主要任务是将维护投保人的利益作为行业发展的根本，追求保险业快速、稳定、健康的发展，所以发达国家的传统监管模式仍然对我们有重要的借鉴意义。

应当看到，在监管机构、监管形式和监管内容上，当前我国保险监管与国际潮流不够一致。比如全球多险兼并盛行，而我国的保险监管则要求产、寿险分业经营，国际保险监管日趋放松对微观层次的监管而注意对偿付能力的审查，我国却强化了对费率、条款的监管。对此，一方面我们应当积极地予以评价，我国的保险监管方向基本反映了我国的保险业水平及发展要求，如产、寿险分业经营就促进了我国长期以来发展不足的寿险业务迅速增长，又如从全球购并历史来看，合总是以分而发展为基础的。另一方面，我们也应当重视国际保险监管在宏观上给我们的启示:

一是，对于市场行为的监管，从美国的二元监管制度中我们发现，可以进一步加强在保监会领导下的属地监管，提高对区域性问题的响应速度，缩短监管环节，加强监管措施的针对性和有效性。通过完善分类监管政策，对有利于转变发展方式、符合结构调整方向的业务，给予政策支持;通过差异化监管措施，增强公司转变方式的主动性。另外还应继续推进市场秩序规范工作，切实保护消费者合法权益。一要坚持“抓重点、防反弹”，把检查和处罚作为重要手段，防止部分公司因业务经营压力重新进行恶性竞争和违法违规经营;二要健全规范市场的长效机制，加强对总公司的质询及情况通报，强化总公司对分支机构的管控责任;三要优化保险产品与服务，以车险业务为重点，细化理赔服务标准，增强行业服务能力，提高社会大众对保险的满意度，切实保护广大保险消费者利益。

二是，对于偿债能力的监管，我们应该学习大部分保险行业成熟的发达国家的做法，把偿付能力的监管作为保险监管的核心。这不仅是我国保险业发展的需要，也适应了国际保险监管发展的趋势。应该充实监管力量，并改进与完善相关的法律法规。具体做法:一要加强次级债监督管理，强化核心资本作用。对由于发展质量差导致偿付能力不达标的公司，严格限制业务范围和新铺设机构。二要加强重点公司风险防范提高监管有效性，发挥资金的约束作用。警惕因经营成本上升、银保业务下滑、增员困难、投资收益下降叠加影响而导致部分中小保险公司财务状况恶化。推动保险集团开展压力测试和风险评估，强化内部风险隔离机制建设，防止风险聚集和传递。最后，应当建立实施动态的偿付能力监管系统，加强日常监测，对苗头性、倾向性问题及时妥善处置，防范由于利率变化、投资收益下降、销售误导等原因可能导致的集中退保风险。

三是，对于资金运用的监管，通过借鉴英国通过偿付能力对保险资金运用监管的经验，不断完善保险资产认可标准，强化我国保险资金运用与偿付能力间的联动关系。随着我国保险资金运用渠道和资金运用比例的放宽，相应新增渠道的投资资产认可工作需要跟进和完善。并且，对资金运用比例放宽后的投资渠道，根据其风险变化，资产认可风险折扣比例做相应调整的问题也值得研究。这些资产认可工作可以将资金运用风险的变化在保险公司的偿付能力上体现出来，并且也可以通过严格我国保险公司偿付能力监管来促进保险公司控制资金运用的各种风险资产的投资比例，从而有利于控制保险资金运用风险。其次建议针对各类保险资产的风险特征，进一步细化以偿付能力充足率为依据的保险资产投资监管分类，逐步实现根据偿付能力充足率对保险资产风险更为准确的管理。由于我国2010年8月31日起施行的《保险资金运用管理暂行办法》提高了股票单项投资的理论上限，并且股票的投资规模也快速发展，这种情况下，如果根据偿付能力充足率对股票资产投资进行更为细化的分类监管，将更有利于控制股票的投资风险。我国关于直接投资股权和不动产投资的规定是，上一会计年度末偿付能力充足率不低于150%，且投资时上季度末偿付能力充足率不低于150%。由于股权和不动产投资都具有投资项目之间差别很大的特点，其风险程度也有很大的区别，建议根据投资项目的规模、行业和区域等综合因素，对偿付能力充足率进行更为细化的分类，实现对股权和不动产投资风险更为准确的监管。最后，我们应该积极应对金融市场变化，继续完善保险投资管理政策，加大现场检查力度，规范投资行为，坚决制止盲目投资和违规投资现象，实现对股权和不动产投资风险的更为准确的监管，确保保险资金运用安全稳健。

对于保险创新的监管，可以通过保险产品服务、组织形式的创新深化保险法律法规、制度模式的创新，通过法律法规、制度模式的创新进一步保障产品服务、组织形式的创新，切实保障投标人的利益，满足广大人民群众的需求。主要表现在我国保险业应当集银行、保险、证券监管于一体，成立统一的金融监管机构;放宽对保险资金投资领域的管制，支持保险业上市和兼并，推动金融向混业经营发展;推动行业深化业务结构调整，推进保险险种和营销模式的创新。具体做法有:在继续推动农业保险、责任保险、信用保险等险种发展的同时深入探索新的银保销售模式，推进银保渠道的规范与转型，提高保险公司业务质量和内含价值;拓展科技保险服务范围，加强对创新型中小企业的保险服务;深入开展文化产业保险试点，助力文化产业的大发展大繁荣;研究保险业参与新农合经办，以及商业保险服务医药卫生体制改革的指导意见;在多个地区开展变额年金试点工作，推动个人税收递延型养老保险试点取得初步成果;探索设立自保公司和农村保险互助社;积极推动保险改革试验区工作，进一步发挥保险服务地方经济发展的作用。

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