宁镇扬同城化战略的路径与发展任务

李 洁

(江苏省社会科学院经济研究所，南京 210013)

1 “宁镇扬同城化”紧迫性和现实意义

金融危机后，在环境资源约束、新一轮产业调整重组和区域协调发展的要求下，江苏省经济发展面临苏南经济的加快提升、苏中经济大崛起、苏北经济强振兴的区域发展目标。南京、镇江、扬州是中国历史文化悠久的文明古城，但在新时期长三角一体化战略和沿海开发战略中还未能发挥应有的作用。尤其是作为江苏省省会、长三角西北地区中心、连接长江中下游之间重要枢纽城市的南京，其核心城市功能及承接转移枢纽作用没有得到很好的发挥，南京与其周边的镇江、扬州本应成为皖江经济增长重心和长三角西北部增长极，但从目前的发展现状看，这些目标还没有完全实现。

金融危机后，宏观环境要求节能减排，对建设资源节约型、环境友好型社会的要求有增无减，环境约束得到强化，宁镇扬地区传统重工业、资源加工型制造业等传统的产业增长方式受到限制。随着劳动力、生产资料和大宗产品价格的上涨，宁镇扬地区的产业转型方向必然向“高、精、轻”方向发展，这对宁镇扬的发展既是挑战也是机遇，机遇在于宁镇扬地区拥有发达的文化和科教资源，尤其在南京市成为国家科技体制改革的试点城市后，宁镇扬的科教资源优势必然得到更好的发挥，这已经为宁镇扬发展创新型经济、实现产业转型升级方面提供了无可比拟的先天条件。“宁镇扬”如果抓住这一千载难逢的机遇，通过发挥科教资源优势，大力发展创新型经济，率先实现经济结构的平稳转型，就可能在整个江苏地区乃至全国成为以科技创新引领产业转型升级的典型样本。

2 “宁镇扬同城化”的路径与阶段性特征

“宁镇扬同城化”的终极目标是南京、镇江、扬州三市实现产业、文化、资源、环境、行政体制的完全协同融合，形成科教创新核心竞争力，引领“宁镇扬”本区高速发展突破，辐射带动周边城市迅速腾飞，成为东部沿海地区区域发展的又一重心。要实现这一终极目标，必须分步完成阶段性目标。区域融合的第一阶段应该是文化和观念的认同，这不仅仅是文化基础的一致性，更要求对“宁镇扬同城化”思想和目标的认同，因为最终的融合是人的融合。

第二阶段是对资源和要素基础的一致性要求，在这一阶段中要达到交通基础、产业基础、科教人才基础、信息基础和政策基础的协同一致。这个阶段是三个区域融合的关键，是南京、镇江、扬州加速发展，拾漏补缺，你追我赶，最后实现三地发展水平相近的过程，在这个过程中产业、科教人才、信息要素充分融合，交通基本实现无障碍化，政策趋于一致，三地统一发展的平台构建成功。

第三阶段是宁镇扬地区在经济、文化、社会、资源、环境和行政体制方面的完全融合一致，实现区域完全无差异，通过科教创新形成核心竞争力，确立“宁镇扬”在江苏发展中的核心地位，辐射带动周边区域经济社会发展的作用稳定而显著。发展路径构想见图1。

图1 宁镇扬同城化的路径构想

3 目前“宁镇扬同城化”的建设基础

“宁镇扬同城化”已经具备诸多的发展基础，从目前的发展状态来看，宁镇扬发展还处在第二发展阶段的初期，这时期的特征是:文化认同已经形成，交通设施建设基本完成，各市科教人才基础强大，但三市差距依然比较显著，信息基础建设发展不平衡，产业基础还比较薄弱。

3.1 文化认同基本一致

从历史脉络来看，宁镇扬同属北方语系，三市有十分相近的文化渊源，三市在历史上多次处于同一行政区内，其相同的古代政治、经济、文化、人文背景是三地融为一体的最佳条件。因此三市文化的认同基础是非常牢固的，作为通衢大道，独特的地理交通条件，造就了镇江、扬州历史文化的开放性。南京因其历史都城的独特政治地位，经历了多元文化的洗礼，宁镇扬板块的文化特性表现为对内的包容和对外的交流与吸纳，体现了一种开放进取的文化特征，在文化认同上三市是基本一致的。

3.2 交通基础比较完善

在宁镇扬交通体系中，交通基础建设日趋完善。南京是交通枢纽，沪宁、津浦、宁芜、宁汉、宁西和宁启铁路贯穿宁镇扬三市。在公路运输方面，宁沪、宁连、宁通、宁合、宁淮、宁洛、宁芜、宁高和宁杭公路呈放射状分布。在水运方面，宁镇扬三市在长江沿岸，南京港作为我国内河第一大港，联合镇江港、扬州港形成我国最大的内河航运中心;在空运方面，禄口机场是区域性干线机场，国内航线已覆盖全国各地，并已开辟多条国际航线，客、货源持续增长，吞吐能力不断攀升;管道运输有鲁宁、宁波大榭岛－南京石油管道运输和西气东输管道。目前，已经开通的南京长江一桥、二桥、三桥、润扬大桥和南京过江隧道及长江四桥将宁镇扬融汇为一体，宁扬两市已实现公交“一卡通”，扬镇两市已开通城际公交专线。随着沪宁城铁和京沪高铁即将建成通车，以及连淮扬镇铁路、沿江铁路、六合马鞍机场、苏中机场与宁镇、宁常、宁宣、宁巢、宁盐和宁丹等高速公路的规划建设，宁镇扬大交通网络体系日益完善。

3.3 科教、人才优势明显，但三市差距明显

江苏作为全国大学数量最多的省份，3/4以上的大学聚集在宁镇扬，这里有12所在国内排名前一百位的大学，还有大批在国内处于领军地位的大型研究所。江苏的两院院士数量也排在全国前列，其中3/4也聚集在宁镇扬地区。

但是仔细比较三市的科教与人才要素资源差异，高端的科教、人才资源基本上集中在南京地区，镇江、扬州地区这一优势并不显著。2009年，南京市新组建国家级工程技术研究中心1家、省级工程技术研究中心44家，2009年南京市各级工程技术研究中心数量达146家，其中国家级13家、省级96家、市级37家。全年引进35位中国科学院、中国工程院院士及其创新团队，有23家企业组建的“江苏省企业院士工作站”挂牌。全年新启动建设省级重大研发机构1家，累计有省级重大研发机构8家，占全省的33%，其中依托行业骨干企业建设研究院3家，依托高校院所建设基础性重大研发机构5家。省级以上重点实验室48家。全年新增孵化面积11万平方米，累计孵化总面积120万平方米。全年组建校企联盟146个，新建产学研合作平台24个;获省重大科技成果转化专项资金项目20项，获资助经费1.75亿元，专利量增长势头良好。全年专利申请总量14221件，增长21.6%，其中发明专利6461件，增长28.7%，占申请总量的45.4%;专利授权量6591 件，增长36.9%，其中发明专利授权量2039件，增长36.2%。

3.4 三市信息基础建设发展不平衡

信息基础建设在宁镇扬区域协调发展中显得不太协调，区域融合的困难首先表现为信息交流的不畅，这些关键性信息包括影响宁镇扬发展的交通信息、金融信息、旅游业信息、要素价格信息、科技信息与产业发展信息、政府公共信息等，这些信息的互通质量和速度直接影响着三市的发展水平。目前，宁镇扬三市城市信息系统建设不完善，信息资源融合利用水平较低，难以达到信息共享、业务协同的目标。首先是经济、产业信息无法实现共享;其次，镇江、扬州两地互联网宽带接入率还比较低，三市的市民卡系统还不健全，包括医疗服务在内的大多数公共服务无法实现异地对接。居民还无法方便地进行衣、食、住、行方面的查询，此外，金融、保险、供水、供电代缴费用等增值服务，宁镇扬部分区县的市民也无法享受。

3.5 区域产业发展不平衡，集群化水平低

从产业的角度看，三市的产业结构既有趋同的一面，又有互补的一面。南京的支柱产业是电子、石油化工、汽车、钢铁、软件、生物医药、新材料等;扬州的支柱产业是石油化工、汽车及零部件、电子信息、化纤纺织、电工电缆、金属板材加工设备制造、医药及医疗器械、船舶制造等;镇江的支柱产业是化工、造纸、电子、机电仪一体化、能源、工程机械、自行车、眼镜、五金等。如果实现同城化，那么三市的产业结构经过整合、延伸，可以形成多个紧密联结的上下游产业链，形成优势产业集群。例如南京与仪征、丹徒可以形成石化产业集群，宁镇扬可以整合整车制造和零部件产业链。

目前，宁镇扬板块产业多以低成本为基础的聚集，不少产业还停留在模仿、低价竞争阶段，创新能力与参与国内外竞争的能力不强，集群品牌效应不突出，低成本集群制约着整个经济板块的发展。宁镇扬板块多数产业规模不大，层次不高，大部分销售收入偏低，还都处于起步发展阶段，相对于真正意义上的产业集群，还存在产业集群间关联性不高，产业链不健全，产业集群创新不够，集群协调性不足，集群异构性不强，板块增长极功能缺失等问题。

4 实现“宁镇扬”同城化阶段性目标的重点任务

4.1 进一步争取观念认同

在“宁镇扬同城化”的新观念认同方面，三市还需进一步达成一致。“宁镇扬同城化”还是一个新概念，尽管有“宁镇扬”一体化的概念存在，但新的时代背景赋予了“同城化”概念新的意义，新概念的同城融合是建立是在以科教创新为核心竞争力的背景和产业转型升级的环境下提出的。“宁镇扬同城化”概念和内涵需要在更广泛的区域中做进一步的宣传。通过召开一系列同城化的市长峰会、高校与科研院所研讨会、相关专题论坛等会议，一方面努力扩大其概念在学界的认同，另一方面促进该领域的研究者更多的思想交流和碰撞。政府宣传部门和公众媒体应该增加对“宁镇扬同城化”的关注和宣传，引导市民了解和接受“宁镇扬同城化”的概念和内涵，建立深厚的理论群众基础，最终形成同城化观念的认同。

4.2 进一步完善交通基础建设

目前亟需深化解决的交通问题是加快城际轨道交通建设，实现以更快的速度到达宁镇扬城市中心区域，同时优化布局城际轨道交通枢纽，在宁镇扬三市中心节点布局大型交通枢纽场站，实现多种交通工具集中换乘，地上交通与地下交通便捷交错，采用“再高架化”与“立体化”等多种空间格局扩大交通枢纽运营规模。交通枢纽的区域布局不仅要考虑到旅客交通的方便快捷，更应该以考虑产业发展和集聚的要求，在产业集聚区有序布局运输场站。其次，积极改革宁镇扬交通运营体制，实现无障碍交通运营，可由政府发起建设，引入市场机制成立宁镇扬城际交通营运公司，负责区三市城际公交、航运等多种运输方式的运营管理，对宁镇扬三市收取统一票价，提供统一服务。

4.3 缩小三市科教与人才基础差距，变科教优势为产业优势

宁镇扬科教、人才资源分布并不均衡，现阶段首先需要强化镇江和扬州自身的科技、人才基础建设水平，多引进稀缺人才，多培养优秀人才，其次要主动承接南京作为科技创新、人才高地的科技资源、项目的转移，使南京作为科技体制改革的试点城市，在宁镇扬区域科技布局中应该着力于孵化、研发和科技服务功能，而将面向产业化的初试、中试、实验投产和生产阶段尽量布局在镇江和扬州地区，这样既可以利用镇扬地区相对充裕的土地资源优势，又可以增强整个区域的科技产业化水平。

4.4 重视信息基础建设

要加快宁镇扬三市之间信息基础设施建设，形成包括电子政务、电子商务、远程教育、远程医疗、社会公共数据库等在内的全方位的、统一的信息互通大平台，促进城市政府之间的信息交换和共享，面向企业和公众提供一站式的信息服务必须建立城市的信息交流协作机制，加强城市在信息产业、信息技术等方面的研发和应用合作。

4.5 壮大同城化产业基础，打造产业转型示范区

目前，宁镇扬产业基础建设的核心是找准目标定位。宁镇扬产业转型的总体定位是:以区域内科教人才资源为依托，形成区域科技创新核心竞争力，发展以高新技术为核心的新兴产业，包括电子信息制造与软件服务，新能源、新材料、生物医药和新光源等产业。从上文的分析来看，宁镇扬现阶段的产业结构特征仍然是重化工型的，因此面临的转型压力也相当大，一方面宁镇扬现有的传统制造业比重必须不断下降，取而代之的是战略性新兴产业成为本区域的支柱产业，另一方面传统产业要从资源耗费型的加工生产转而向价值创造型的创造、创新模式过渡。

在夯实产业基础的过程中，三市必须加强合作与分工，要立足于产业实际。现阶段科技技术、人才优势最为密集的地区在南京，产业科技服务技术水平最好的地区也在南京，因此，南京应该成为科技创新的实验中心，降低产业科技交易成本的服务业中心，大力发展生产者服务业。而镇江和扬州应该成为先进制造业基地，大力发展先进制造业。

4.6 尽快将“宁镇扬同城化”上升为国家战略

我国还没有关于同城化示范区的国家战略，这是行政资源方面的机遇和挑战。宁镇扬同城化提升为国家战略，对于突破行政壁垒，从行政区经济迈向经济区经济，提升城市综合实力和综合竞争力，具有重要意义。因此，应尽快将“宁镇扬同城化”提升为国家战略，建议由宁镇扬相关部门牵头，组织力量，开展调研，准备材料，积极申报，争取成为我国历史上第一个以同城化发展为主题构想的经济区域。

4.7 改革行政机构设置，建立新的同城化行政管理模式

宁镇扬同城化第三阶段的终极目标是实现六大要素的完全融合统一，在宁镇扬三市经济、文化、社会、资源、环境的完全统一之前，首先是行政体制的统一。要做到行政体制统一就要积极探索新的同城化行政管理模式，打破现有行政体制分割，成立“宁镇扬同城化”市长联席会议，设立行政管理实质性常设机构。宁镇扬发展重大决策由“宁镇扬同城化”市长联席会议审议通过，宁镇扬发展过程中的日常事务管理由行政管理常设机构实施;由省级相关主要部门领导组成项目协调组，协调组必须高效、及时解决“宁镇扬同城化”发展过程中的行政矛盾和问题。

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