行政涉诉信访案件的成因及矛盾化解——以某中院2010年57宗案件为例

黄利红，覃美洲

(1.三峡大学法学院，湖北宜昌 443002;2.三峡大学马克思主义学院，湖北宜昌 443002)

涉诉信访是最高人民法院于2004年4月在长沙召开的全国法院涉诉信访工作会议上首次提出的概念，指的是在那些已经或者应当被执行机关和司法机关受理，或者已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为或者不作为所提起的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动［1］。也有学者将其界定为“主要是指公民以来信和来访的方式向法院和检察院就与司法有关的事项提出申诉或要求解决问题的行为”［2］。本文所指行政涉诉信访是从狭义上理解的，仅仅是指由法院行政诉讼活动而引发的有利害关系的当事人因不服法院行政裁判而向有关部门投诉和信访的行为。随着改革的不断深入和利益格局的重新调整，各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露，越来越多的官民矛盾因行政诉讼而被转移到法院，行政审判领域正面临日益严重的信访压力。大量信访案件的出现，不仅扰乱了法院正常的工作秩序，而且在一定程度上影响了社会稳定。本文以某中院2010年处理的行政诉讼领域的57宗涉诉信访案件为研究对象，对行政涉诉信访案件进行清理，深入剖析其成因并提出相应的对策，以求营造和谐官民关系，维护社会稳定。

一、某中院2010年行政涉诉信访案件概述

2010年，某中院处理中央政法委及某高级人民法院交办的行政涉诉信访案件共57宗，在充分认识清理行政涉诉信访案件工作重要性的基础上立即开展专项清理工作，切实加强组织领导，积极协调各方力量，努力形成工作合力，按照“四定一包”模式，灵活采取案卷复查、会见信访人、帮扶救助、公开听证等方式，认真落实行政纠纷的化解和稳控工作。最终，上述57宗行政涉诉信访案件的专项治理工作均得以顺利完成。

通过查阅，这些行政涉诉信访案件存在以下几个方面的特点:

第一，信访领域集中化。行政涉诉信访案件领域分布非常广，但主要集中在社会保障、公安、国土三个领域，约占全部信访案件的70%以上。主要原因在于这三个领域涉及到行政相对人的基本权益或重大权益，社会保障领域涉及到行政相对人的养老保险、住房公积金、工伤待遇等财产权益;公安执法涉及到行政相对人的生命权、健康权;国土领域涉及到行政相对人的房产权益。行政相对人认为自己的基本生存权益或者重大财产权益受到侵犯，容易走上信访维权之路。信访领域的集中化，一方面可以表明我们哪些行政执法领域容易存在信访维稳问题，在制定对策时可以集中精力多关注这些民生领域;另一方面也对这些行政执法机关的执法提出了更高的要求。

第二，信访诉求多样化。每一个信访案件背后都是一段曲折的维权历史，都有一个满腹怨言的当事人，且当事人都有明确具体的诉求，不管这种诉求在法律上能否站得住脚，法院能否解决。如有一宗案件的当事人要求教育部门包分配教师岗位，另有一宗案件的当事人要求住房公积金(因历史原因，而某市在2010年以前并没有实施这一制度)，还有三宗案件的当事人要求公安机关为子女意外死亡提供国家赔偿等。更有两宗案件，当事人因个人意愿得不到满足采取信访途径，结果因信访行为过激而被治安处罚或者劳动教养，因而产生新的诉求，导致矛盾更加激化。从目前来看，信访案件基本上都是因为信访人有切身利益得不到满足，并没有出现为了公共利益信访或者为了别人利益信访的维权分子。信访诉求多样化，要求我们在处理行政涉诉信访案件时要尊重信访当事人，要认真倾听他们的心声，努力为他们排忧解难。

第三，信访方式趋同化。随着网络科技的发达和信息社会的来临，信访当事人之间的信息交流比以往更为密切和便利，交流、共享信访情报成为必然。在此背景下，信访当事人的信访方式趋同化，多数表现为两种方式:第一种方式是信件方式。当事人向中央政法委、全国人大、最高人民法院、省高级人民法院去函信访，方法简便、经济;另一种方式是直接去上述部门投诉甚至闹访。信访当事人借助特殊时间点(如领导接访日、两会、国庆、春节等敏感时间点或者亚运会、大运会等社会重大活动期间)去各级权力部门或司法部门进行投诉甚至采取极端方式(如挂横幅、威胁、自残等方式)进行闹访，以求得相关部门及领导的重视。有些重复信访的案件，当事人更是将两种方式一并采用。信访方式的趋同化要求我们建立健全信访维稳监控体系，做到提前预防，有的放矢。

二、行政涉诉信访案件的成因探讨

行政涉诉信访案件的大量出现不是偶然的，它背后既有经济基础、司法体制、文化传统、法律制度等深层次的客观原因，也有当事人自身对法律的误解、执法人员不注意工作方法等浅层次的主观原因。

第一，社会物质发展水平的制约。我国目前还处于社会主义初级阶段，社会物质发展水平还不够高，医疗、养老等基本的社会保障体系还不够完善，社会贫富差距越来越大，利益冲突趋向激烈，部分当事人缺乏基本的物质生活保障，将全部希望寄托于某一案件，在法院判决不能满足其希望的情况下就有可能走上信访之路。本批行政涉诉信访案件共有15宗是因为当事人经济困难而希望通过信访途径来获得巨额的经济赔偿。

第二，法院不够独立，审判程序不够公开。虽然《宪法》和《人民法院组织法》赋予了法院独立的审判权，但法院要接受党的领导和人大监督，同时在人、财、物上又受制于地方政府。这样一来，一方面司法独立受到一定的制约，另一方面当事人对法院判决不服就自然会想到求助于党委和人大权力机关。本批行政涉诉信访案件共有25宗案件的当事人因对法院判决不服而不间断地到党委、人大和政府部门去信访。此外，审判程序的设计，如审级、审限、证据规则及内部合议等规定与当事人要求的公开、高效、便民等期望值有一定差距，都有可能引发当事人对审判程序的误解而走上信访之路。本批行政涉诉信访案件就有两宗案件的当事人因对法院的法定程序不服而去信访。

第三，我国传统“人治”思想的影响。我国几千年的封建专制社会深深打上了“人治”的烙印，导致严重的官本位思想［3］。部分当事人内心深处蕴藏着根深蒂固的“清官”情结，“信权不信法”、“信官不信法”，在行政诉讼中败诉之后，容易想到找清官申冤，希望清官为自己作主，于是选择不停信访以实现自己的目的。在该批行政涉诉信访案件中，绝大部分当事人都有这种“找包青天替自己申冤”的情结。

第四，当事人自身对认定事实和适用法律的误解。随着我国经济社会的快速发展和民主法制的不断进步，广大人民群众的权利观念和法律意识显著提高，但他们的法律知识和法律精神并没有与之同时进步。尤其是有些当事人法治理念缺乏，司法权威观念淡漠，不能正确对待诉讼过程，错误理解事实和法律并顽固坚持，既不接受法官的答复和解释，也不接受法院的判决，企图通过缠访、闹访、上访等方式实现自己的意图。绝大部分信访案件都存在当事人对认定事实和适用法律存在误解的问题。

第五，执法人员不注意工作方法。少数执法人员缺乏大局意识，案件处理方式简单，或者缺乏人文关怀，执法态度不好，导致当事人投诉和上访。如在傅某某诉社保部门工伤认定案件中，傅某某就认为劳动站工作人员态度不好，没有替其考虑;而在张某某诉公安部门行政赔偿案件中，张某某就投诉公安执法人员在勘验其女儿意外死亡的现场时工作方法过于简单，没有认定一些必要的证据，导致其女儿冤死而无法追究凶手的责任。

三、行政涉诉信访案件中的矛盾化解

涉诉信访是一个综合性的社会问题，行政涉诉信访案件的大量涌现有背后深层次的经济、政治、文化原因，它的彻底解决需要依靠社会物质生活水平的提高、社会保障制度的健全、法律至上理念的树立等司法体制之外种种因素的配套，尤其是要在大力发展社会生产力的前提下建立健全社会保障制度，将社会保障措施制定好，落实好，实现人人老有所养、病有所医、居有其屋的理想社会状态。司法体制外的解决途径不是本文讨论的范围，本文探讨的是如何立足于司法体制内积极主动采取各种措施，化解官民矛盾，减轻双方之间的对立紧张状态，尽可能预防和减少行政涉诉信访案件的发生，尽可能让行政审判工作回归正常化状态，更重要的是尽可能让案件当事人也能回归正常的工作、学习、生活状态，享受改革开放的成果，共同维护社会的稳定与和谐。

第一，紧紧依靠党委领导，人大监督和政府配合［4］。行政纠纷往往涉及到党的方针政策，涉及到政府的社会公共管理职能，涉及到社会公共利益与个人利益的平衡，该类社会矛盾的处理和化解，往往不是法院依靠自身的力量就能解决的，而是需要紧紧依靠党委的领导，人大的监督和政府的配合才能实现。党委领导一方面能够保证行政审判工作坚持正确的政治方向，另一方面能够充分地调动各方面的社会资源，为矛盾化解提供更多的选择途径。人大监督能够确保行政审判权的合法、规范行使，能有效平衡个案中的社会利益与个人利益。此外，法院做行政案件中的矛盾化解，正是居中处理政府与涉诉信访人之间的争议，政府积极参与、配合法院共同关注并处理涉诉信访人的诉求是法院化解矛盾的关键。在本批次行政涉诉信访案件处理中，至少有6宗案件是在党委领导或人大监督之下法院和政府共同努力完成矛盾化解工作的。

第二，努力培养法官的大局意识和服务意识，维护社会稳定。法院应通过集中学习、经验交流、以案说法等形式对全体法官进行培训，提高法官的政治觉悟和业务技能，要求法官在审理案件时必须站在全局的高度和维稳的角度，避免犯机械办案、书生办案的毛病，要充分考虑法律效果与社会效果的统一，尤其是在涉及民生的案件中，要对当事人予以更多的人文关怀，努力做到案结事了，息讼止争，预防信访案件的发生。在信访案件发生后，法官应有准确的预判力和敏锐感，预判案件走势并提前做好针对性的措施，及时向领导及有关部门汇报，切实做好维稳工作。

第三，积极做好行政案件的协调和解工作［5］。行政案件协调和解是指人民法院在审理行政案件过程中，通过组织协商等方式，促使当事人各方达成和解，依法妥善解决行政争议的诉讼活动。行政审判涉及到司法权与行政权的界限问题，关系到国家行政管理活动的正常进行问题，牵涉面广，政治敏感度高，简单用实体判决的形式从法律的角度去明辨是非、裁决争议，可能会引起社会的动荡和不安，此时行政审判就需要充分考虑运用协调和解机制。例如目前大量出现的养老保险、房屋拆迁案件，因牵涉千家万户的利益，引起老百姓的广泛关注，可谓一案系万家。审理此类行政案件不但要依据法律、法规，参照规章，还必须考虑形势和政策。也就是说这类案件已经不是单纯孰是孰非的问题，而是必须站在社会和谐稳定的高度，此时运用协调方式来处理，从而避免矛盾激化和转化就显得特别重要，它是预防行政涉诉信访案件发生的重要手段之一。

第四，进一步规范和加强审判公开，提高法院工作透明度，强化司法监督。除法律规定不得公开的事项外，法院应向当事人公开与案件有关的基本情况，一方面确保当事人能动态掌握到案件的进展情况，提高法院工作透明度，消除当事人不必要的误会;另一方面能让当事人监督司法程序，减少案件超审限的情况发生，从而促进司法公正。当然，司法公开不仅仅是审判公开，主动送法、主动普法，让当事人知晓法律、理解法律都是司法公开的内容。提高当事人的法律素养，培养广大人民群众的社会主义法治理念，强化司法权威，也是预防和减少涉诉信访案件发生的有效手段之一。法院应借助法官进社区、公开示范庭、判后答疑、法院开放日等多种方式大力开展法制宣传，动之以情，晓之以理，明之以法，寓教于审，让当事人赢得明明白白，输得口服心服，努力实现人人懂法，案案服判。

第五，完善处理行政涉诉信访案件工作机制，提高化解行政纠纷的工作质量和工作效率。人民法院及其工作人员应有敏锐的政治觉悟和高度的预判力，对可能成为涉诉信访的案件在立案时就要予以高度重视，根据案件的性质与当事人的特点进行区别对待，通过调解、沟通、救助、解释、惩治等多种手段的综合运用，化解社会矛盾。对于体弱多病、老无所依，经济确有困难的当事人，启动司法援助程序对其提供基本的物质救济;对于好逸恶劳、漫天要价、缠诉上访、无理取闹的当事人，耐心做解释工作并告知其通过合法手段来维权;对于确属案件本身处理上存在问题的，依法引导当事人走法律途径解决;对于反映国家机关工作人员违法违纪的，由相关部门依法查处并及时回复信访人;对于以恐吓、威胁或暴力等手段阻碍执法的当事人，上报上级领导及公安部门对其进行安全防控，必要时采取司法手段予以惩治。总之，查明案件的基本情况，倾听当事人的诉求，了解当事人的经济状况、健康状况和道德水平，有助于我们在做信访维稳工作时有针对性地采取措施［6］。

第六，建立健全信访终结机制。现实中的信访案件当事人多数属于多头信访，重复信访，缠访闹访，而受理机关也存在多头交办，重复交办，导致人民法院穷于应付，信访工作陷入恶性循环。行政涉诉信访案件的大量存在已经严重影响到国家机关正常的工作秩序，也影响到当事人正常的工作和生活，有必要建立健全信访终结机制，有效遏制无理缠访、重复信访，及时引导信访人理性回归到正常的生产生活中，以维护良好的社会秩序。2010年10月19日，最高人民法院出台了《人民法院涉诉信访案件终结办法》，对涉诉信访案件的终结条件、终结程序及终结后的处理等都作了明确规定，但对这一新制度，理论上仍有一些问题值得探讨，而实践中如何操作更值得我们去研究。首先，从理论上说涉诉信访终结机制终结的不是“诉”而是“访”，因为诉讼的终结有诉讼法的明确规定;涉诉信访终结机制终结的“访”不是当事人的信访行为而是国家机关的信访处理行为，因为当事人的信访行为不可能因为最高人民法院的一纸规定就停止下来，该规定的意义在于停止人民法院处理信访的行为，从而节约司法资源，稳定社会关系，使得信访人的信访行为失去意义，但不能强制剥夺信访人的信访行为。其次，涉诉信访终结机制的程序问题。《人民法院涉诉信访案件终结办法》规定有权对信访案件作出终结的主体只能是最高人民法院和高级人民法院，终结的对象只能是经过再审审查程序以后又被最高人民法院或高级人民法院审查仍作出相同结论的案件，但对程序没有作出具体规定，而赋予了各高级人民法院制定实施办法的权力。为保证信访终结的严肃性和权威性，有必要将公开听证、审委会讨论等程序规定到信访终结程序中去。最后，信访终结后的处理问题。《人民法院涉诉信访案件终结办法》规定，信访终结后，信访当事人继续信访闹访的，人民法院不再作为信访案件处理，并应通知有关责任单位切实做好矛盾化解工作。也就是说，信访终结后，如果当事人仍不能接受的，法院可以不再作为信访案件进行实质意义上的处理，但法院仍有义务与有关责任单位一起承担起维稳责任。

［1］王天林.中国信访救济与司法最终解决原则的冲突——以涉诉信访为中心［J］.学术月刊，2010(5):22.

［2］王亚新.非诉讼纠纷解决机制与民事审判的交织——以“涉法信访”的处理为中心［J］.法律适用，2005(2):9.

［3］潘丽霞，高长思，陈 亮.传统文化对中国法治现代化的内在限定［J］.重庆大学学报:社科版，2012(4):89.

［4］季江东，蒋学文.当前法院涉诉涉访制度的现状与完善［J］.改革与开放，2012(10):13.

［5］王学辉，邓 蔚.价值的超越:以交往正义的新视角诠释行政诉讼协调和解机制［J］.理论与改革，2012(1):132 －135.

［6］骆东平.社会结构嬗变中的信访困境与出路探析［J］.三峡大学学报:人文社会科学版，2012(1).