附条件不起诉考验期内的检察监管

郑利群，廖志杰

（杭州市拱墅区人民检察院 反渎局，浙江 杭州 310015）

一、附条件不起诉的基本概念和国内外的实践经验

（一）附条件不起诉的基本概念和国外的发展情况

附条件不起诉，在不同的国家和地区有不同的称谓，在德国称之为“附条件的不起诉”；日本为“起诉犹豫”；美国为“延缓起诉”［1］。我国学者普遍接受了附条件不起诉这一概念。根据新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称新刑事诉讼法）的规定，我们将其定义为：检察机关对于符合起诉条件的未成年犯罪嫌疑人，在触犯特定罪名的条件下，且有悔罪表现的，为了更好地实现教育、挽救未成年犯罪嫌疑人的目的，暂不将其提交人民法院审判，而是规定一定的考察期限，并根据考察结果决定是否提起公诉的制度。

作为典型的大陆法系国家，德国传统上是起诉法定主义的代表，检察官不起诉裁量权受到严格限制，自20世纪20年代以来，严格的起诉法定主义逐渐被突破，起诉便宜主义逐步得到认可。德国在1974年的《刑事诉讼法》中确立了“暂时不予起诉”制度。根据该条之规定，检察机关在对犯罪人附加一定条件的前提下可以暂时不向法院提起公诉。这些条件主要包括：（1）对受害人作出相应赔偿，尽量把犯罪行为破坏的社会关系修复到犯罪前的状态；（2）向国库或公共利益组织交纳相关数额的金钱；（3）对其他公共利益的支付；（4）向受害人或受害人家属支付相关数额的赡养费［2］。

在美国联邦系统，没有延缓起诉制度。但在37个州实践中有延缓起诉的做法，并有7个州通过立法批准了延缓起诉程序。美国延缓起诉制度最初是用于未成年人犯罪案件，后发展为审前分流程序，并扩展适用于符合特定条件的成年人犯罪案件。审前分流程序就是按照成文法或者法庭规则的规定，在被告人同意接受非刑事替代性处理措施的前提下，对刑事指控予以暂缓或者撤销。根据《布莱克法律词典》的解释，审前分流项目是“近期起源的制度，若干刑事被告人由此在审判前，可以被移交到社区机构，而同时对他们刑事指控中止”［3］。美国的延缓起诉制度是与审前分流项目相结合的，二者相辅相成。

日本最先明确规定起诉便宜主义的是大正11年（1922年）的《刑事诉讼法》①明治时期的两部法典（1880《治罪法》以及1890《刑事诉讼法》）并没有涉及这个问题，在学说上，认为这两部法典采纳的是法定主义的解释更为有力。。明治后期，日本仿效德国构建了刑事诉讼制度，但并未采用德国的起诉法定主义。日本赋予检察官自由裁量权，检察官可以根据具体犯罪情节灵活运用“缓诉”的主张。对于缓诉，日本学者指出，“这一主张与其说来自财政上的理由，毋宁说是基于对暂缓起诉所带来的刑事政策上积极效果的认识”［4］。日本现行刑事诉讼法赋予检察机关基于有无追究刑事责任之必要性，从而决定是否提起公诉的裁量权，日本学者称之为“起诉犹豫”。

（二）我国确立附条件不起诉制度的立法背景

1.未成年刑事司法制度的发展

近年来，我国未成年人犯罪的数量和所占比例有所提高，而且在作案方式、类型上出现了智能化、低龄化的倾向。而中国未成年人刑事司法制度的发展，至少在立法领域，长期处于停滞不前的地步，反而是在司法实践领域取得了一些突破和发展。1984年少年法庭的出现，完全是社会实践发展的结果，当时尚没有关于其产生的法律依据，因为直到1991年1月26日，最高人民法院颁布的《关于办理少年刑事案件的若干规定（试行）》第3条才明文规定，人民法院应当在刑事审判庭内设立少年法庭。而在检察系统，各地的未成年人刑事检察机构也在不停地摸索，积极探索适合未成年人的办案制度和模式。比如上海市检察机关在处理未成年人案件时，已经实施了社会调查制度，制定了对未成年人的心理测试制度，并尝试了分案起诉制度，制定了监护人通话、会见制度等。这些颇具特色的未成年人检察制度，在当时都已经走在了立法的前列。如果说，以1984年全国首个少年法庭的出现作为少年司法制度在我国诞生的分界标，那么在二十多年的时间里，中国的经济社会已经发生了很大的变革，这必然要求我们对未成年人刑事诉讼程序加以关注和检讨，而新刑事诉讼法确立的附条件不起诉制度，便是对社会变革和发展的一种回应。

2.现有不起诉制度需要补充和完善

现行刑事诉讼法第一百四十二条规定：对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。可见现行刑事诉讼法已经设立了不起诉制度。但实际上检察机关做不起诉处理的比率一直较低，究其原因，一是现行刑事诉讼法关于不起诉规定的适用范围过窄，仅限于“犯罪情节轻微”的案件，但是何为“犯罪情节轻微”，法律并无明文规定，相关的司法解释也没有规定，立法上的模糊性必然导致其在实践中降低可操作性；二是现行不起诉的规定具有终止刑事诉讼的效力，对不起诉人缺少行之有效的促其悔改机制，起不到惩戒和警示的作用。

3.减轻司法负担，节约司法资源

近年来，我国刑事犯罪居高不下，司法机关的诉讼负担有增无减。统计表明，在提起公诉的案件中，被人民法院判处三年有期徒刑以下刑罚的犯罪人数，占判决总人数的60%以上，对数量庞大、社会危害性较轻的犯罪案件绝大多数予以起诉和审判，不仅浪费了司法资源，而且容易将更多的人推向社会的对立面［5］。构建和完善不起诉制度有助于解决刑事犯罪居高不下与诉讼资源有限之间的矛盾，可以分流一部分轻微案件，减轻法院审判压力，也有利于对轻微犯罪实行教育感化挽救政策，化解缓和社会矛盾，体现构建和谐社会要求。因此，建立中国特色附条件不起诉制度已经刻不容缓了。

二、附条件不起诉考验期的监管瓶颈和障碍

我国澳门地区《刑事诉讼法》第263条第4项规定了考察机构和人员，具体由预审法官及检察院有权要求社会重返部门提供协助，进行考察。美国司法实践中与“附条件不起诉”相类似的“延缓起诉”制度规定的流程来看，检察官也不负责对参加诉前分流项目犯罪嫌疑人的监管职责，而是由美国缓刑局等机构负责［6］。与上述国家和地区附条件不起诉的考察主体不同，我国新刑事诉讼法明确规定，在附条件不起诉考验期内，人民检察院是监督考察的主体，未成年犯罪嫌疑人的监护人应当配合人民检察院做好监督考察工作。

如何监管？依据什么监管？如何解决这些附条件不起诉未成年人的出口问题？如何在以附条件不起诉制度教育挽救未成年犯罪嫌疑人之后，杜绝其再次犯罪？这一个个看似简单的问题，背后都隐藏着许多更为复杂、棘手的难题。可以预见的是，在现实的条件下，依据现有的资源配置，检察机关的监管必定会存在诸多瓶颈和障碍。

（一）相关司法解释和诉讼规则的缺失

尽管新刑事诉讼法明确规定了附条件不起诉考验期的监管主体是人民检察院，但就如何监管却并未作出规定，相关司法解释也尚未出台，仅在新刑事诉讼法第二百七十二条中有一款“被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人应当按照考察机关的要求接受矫治和教育”的规定。从立法者的本意来讲，该款规定并不具有规范和局限检察机关监督考察方式的功能，检察机关的监督考察方式理应更加多元化和创新化，但监管方式的丰富和创新并不意味着监管可以无节制地进行，相反，监管方式的创新更需要相关法律及司法解释作为支撑，所谓“名正”才能“言顺”，在新刑事诉讼法已经颁布且即将实施的情况下，相关司法解释和诉讼规则的出台就显得尤为紧迫和必要了。

（二）检察资源配置不到位

从附带不起诉制度适用的条件来看，附条件不起诉案件将只会出现在基层人民检察院，而目前全国的基层人民检察院，特别是东南沿海等发达地区的基层人民检察院，公诉部门“案多人少”的矛盾相当尖锐，有些基层检察院的公诉人一年要审查起诉的公诉案件接近200余件，相当于每个工作日要审查起诉完毕一起案件。考察负责人在如此高强度的工作压力下，其办案的艺术性、监管的有效性必然有所欠缺。虽然很多基层检察院公诉部门早已成立了专门的未成年人犯罪案件办理小组，但倘若加入对被附条件不起诉人考察这一项内容，如何实现有效监管，如何使被附条件不起诉人接受教育、真心悔过，如何避免被不起诉人再次犯罪，这一系列问题，都将使得基层检察院的办案形势更加严峻。

（三）监管方法尚处盲区，监管制度有待建立和创新

新刑事诉讼法颁布之前，全国各地已有不少检察机关率先试行了附条件不起诉这一制度，也创新了不少考察监管模式。比如北京市海淀区人民检察院制定了《实施暂缓起诉制度帮教细则（试行）》，海淀区人民检察院联合北京市公安局海淀分局、共青团北京市海淀区委员会、北京市海淀区妇女联合会共同设立未成年犯罪嫌疑人帮教委员会，负责落实具体的帮教工作。江苏省无锡市人民检察院研究制定的《关于探索开展轻微刑事案件附条件不起诉工作的规定》中写明：人民检察院决定附条件不起诉的，应当建立由检察机关、公安机关、司法行政机关、社会团体、基层组织（包含单位、学校、社区、村组）等单位派员组成的帮教考察小组，由帮教考察小组对犯罪嫌疑人在考察期间的行为进行监督考察。不难看出，上述地区虽然就暂缓起诉或附条件不起诉考验期的监督考察作出了相关的规定，但具体如何监管，制度该如何创新，一系列现实的问题依然值得研究和探讨。

（四）未成年犯罪嫌疑人的出路艰难，实现有效监管的难度大

未成年犯罪嫌疑人主要分两类——在校生和社会闲散未成年人。现实情况是，在校生特别是高中生很多会收到学校劝转劝退否则将被开除的通知。这种情况下，为避免档案中记入被开除这不光彩的一笔，影响孩子的未来，家长都会将孩子转出。能找到接收学校的，就转到新学校上学；不能找到接收学校的，孩子只能失学在家，成为新的社会闲散未成年人。而处于考验期的社会闲散未成年人所面临的问题则是，缺少相关职业培训，没有一技之长，无法找工作，一旦接触一些不良社会青年，就有可能再次犯罪。即便在考验期内安分守己，但相关监管不力，又没有具体的事情可以做，其再次犯罪的可能性仍然很大。所以，如何在考验期内既解决被监管人的思想问题，又解决被监管人的出路问题，这又是摆在考察人员面前的一大难题。

三、检察机关监督考察未成年犯罪嫌疑人的若干设想

（一）及时出台相关司法解释和诉讼规则，建立合理考察机制

附条件不起诉的关键就在于在考验期间对犯罪嫌疑人的考察，考察效果良好则不起诉，否则将继续对其作出起诉。在作出附条件不起诉决定、确定考察期后，稍有疏忽，便可能使考察流于形式，不能达到附条件不起诉制度之初衷。因此，如何建立一个合理的考察机制，对犯罪嫌疑人进行有效帮教，直接影响着附条件不起诉的结果。目前，新刑事诉讼法已经规定了专门的考察帮教机关，但就如何监管，需要制定相关司法解释和诉讼规则进一步细化、明确和落实。首先，建议最高人民检察院就检察机关如何帮教监管出台相应的司法解释和诉讼规则，进一步规范和明确检察机关监管的部门、方式和责任；其次，建议最高人民检察院会同公安部、司法部等部门共同制定司法解释，明确责任，互相配合，联合帮教；再次，最高人民检察院亦可同团委、教育等党委行政部门共同签署帮教考察协议，并以下发文件的形式开展布置下来；最后，各地的检察院可以积极同一些社会团体展开合作，如南京的诚爱基地、北京的青苹果之家等，虽然与西方发达的社会团体相比，我国的此类团体在数目、规模、功能上相去甚远，但随着社会的发展，类似团体必将大量涌现，如何利用好民间社会团体的力量，亦是将来研究帮教考察的一个方向。通过制定司法解释、诉讼规则和签订帮教协议等方式，最终形成人民检察院带头、各行政部门社会团体相协助、各种监管力量齐头并进的考察机制。

（二）检察机关实施机构改革，建立未成年犯罪嫌疑人刑检部门

附条件不起诉的监管主体是人民检察院，一般而言，办理案件的公诉人应该就是监管的主要负责人，而公诉部门“案多人少”的矛盾较为突出，案件承办检察官在办理大量案件的情况下还要负责被附条件不起诉人的监管，不仅实践运作起来存在较大困难，而且将影响帮教效率，效果亦难以保证。为此，许多基层检察院早已设立了专门的未成年犯罪嫌疑人审查起诉部门，值得借鉴和推广。如杭州市上城区人民检察院成立了未成年人刑事检察科（简称“未检科”），其主要职责是办理未成年人涉嫌犯罪案件的审查起诉、出庭公诉工作及相关工作。在“案多人少”的公诉部门，另外再成立像“未检科”这样专门的未成年人审查起诉部门，有利于充实未成年人犯罪的办案力量，进一步分配好检察资源，从而更好地实现对被附条件不起诉人的帮教和监管。

（三）积极发挥检察机关在社区矫正中的作用

从目前情况来看，“社区矫正”的适用对象主要是被人民法院判处管制，宣告缓刑，裁定假释或由人民法院和监狱管理机关批准监外执行的罪犯以及被单处剥夺政治权利或附加剥夺政治权利且正在社会上服刑的罪犯。上述五种人皆是“已决犯”，而被附条件不起诉人是“未决犯”，故适用“社区矫正”制度时应该有所区别和创新。上海市浦东新区检察院与共青团浦东新区区委联合启动的“诉前考察制度”采用的就是“社区矫正”这一考察模式。作出附条件不起诉决定后，由检察机关向社区工作服务站发出《社区矫正通知书》，并由检察机关、社区工作服务站和犯罪的未成年人及其法定代理人签订《社区服务协议书》。同时成立一个由检察机关、社区工作服务站各派一名代表组成的考察小组，负责对该未成年人进行日常考察。在考察期内，由社区工作服务站指定专业社工督促罪错未成年人在社区从事公益劳动，安排他们参加社区的有关活动。每周安排他们与其家庭成员进行交流、沟通以了解其思想状况。考察小组每月对罪错未成年人的情况进行小结。考察期满后，由考察小组写出书面的考察总结，提交给检察机关［7］。

（四）主动监管、灵活监管，人性监管

针对未成年犯罪嫌疑人出路难的问题，检察机关在考验期内应当做到主动监管、灵活监管、人性监管。未成年犯罪嫌疑人是在校学生，收到学校劝转劝退或开除通知的，检察机关应当主动与学校进行沟通，建议给未成年犯罪嫌疑人一个改过自新的机会，使其能够继续接受正规的学习和教育，同时避免其档案中记录被开除这不光彩的一笔。犯罪嫌疑人是社会闲散未成年人的，检察机关可以责成犯罪嫌疑人的监护人为其提供职业培训的机会，学得一技之长，为走向社会工作岗位做好准备。检察机关还可以联系政府部门、街道社区、相关企业，帮助其联系技能学习、就学就业，着重从工作、学习方面帮助其重拾信心，引导其发现学习工作中的乐趣，进而培养其社会责任感。从法律的角度，应当对其加强法制教育，介绍分析犯罪行为的社会危害性及自身的破坏性，以增强其法制意识。同时，对于实施了不同加害行为、具有不同社会生活背景的不同的犯罪嫌疑人，其帮教和监管内容的侧重点应当有所区别和调整。

（五）建立跟踪回访机制

附条件不起诉的考察和监管不仅是一件系统的工程，更是一项长久的规划。为防止被附条件不起诉人在考验期满后再次犯罪，有必要建立跟踪回访制度，及时跟踪反馈被附条件不起诉人适用帮教措施后是否表现良好、是否再次违法犯罪的信息。建议检察机关尽快建立涉案未成年人信息档案，在一定时间后向青少年所在学校、社区了解其表现，发现不良行为及时矫治，对矫正后3年内的表现评估跟进。此外，有些未成年犯罪嫌疑人在附条件不起诉考验期内对违法犯罪保持着高度的克制，由于未接受实际刑罚，其考察期满后又再次犯罪，对于这些未成年犯罪嫌疑人能否再次适用被附条件不起诉制度，若能再次适用，又该如何考察监管，是否应该与其他被附条件不起诉人的监管有所区别，要解决这一系列问题，跟踪回访机制提供的信息可以起到参考和借鉴的作用。

［1］陈光中.关于附条件不起诉问题的思考［J］.人民检察，2007（24）：7-8.

［2］德国刑事诉讼法［M］.李昌坷（译）.北京：中国政法大学出版社，1995：73.

［3］高 琦.附条件不起诉制度在我国的构建［D］.武汉：华中师范大学硕士学位论文，2011：9.

［4］西原春夫.日本刑事法的形成与特色——日本法学家论日本刑事法［M］.北京：法律出版社.1997：154.

［5］黄太云.刑事诉讼法修改释义［J］.人民检察，2012（8）：62.

［6］杨 诚，单 民.中外刑事公诉制度［M］.北京：法律出版社，2000：85.

［7］徐祯祯.附条件不起诉制度实证研究［D］.成都：西南政法大学硕士学位论文，2011：21.