大部制部门内部协调的意义、困境与途径

施雪华，陈 勇

（北京师范大学政治学与国际关系学院，北京 100872）

所谓“大部制”即大部门体制，指的是国家为提高政府综合管理能力，降低行政成本，提高行政效率，按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的要求，将职能相近、业务相似的部门合并成一个较大部门的政府组织体制。党的十七大报告明确提出要 “加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。党的第十七届中央委员会第二次全体会议通过的 《关于深化行政管理体制改革的意见》指出,“按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”2008年3月十一届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，即此，我国大部制改革拉开了序幕。

大部制即能够有效避免政府职能交叉、政出多门、多头管理等问题，又具有整合政府资源、降低协调成本、提高行政效率等优势，成为当今各国相继推崇的政府组织模式。但是，一项改革在解决原有弊端的同时，可能会带来新的弊端，甚至导致原有的弊端以新的形式出现[1]。大部制改革也不例外，它在具有众多优势的同时，也存在许多难以避免的问题，如：增加部门内部协调难度、加大政府首长和各部门领导的张力、增大权力部门化的可能性等等。如果这些问题不能得到有效解决，将会直接影响大部制改革的效果，甚至会导致改革的最终流产。

一、大部制部门内部有效协调的意义

大部制一方面能够明确部门职责、有效避免政府职能交叉、降低政府整体协调成本，另一方面，大部制也把原来的部际协调转换成了部门内部协调，增加了部内协调的难度。大部制下，部门内部机构增加、人员增多，各部门的有机配合是部门发挥有效职能的基础，内部协调更为重要。

（一）部门内部有效协调是大部制改革顺利推进的保障。中国的大部制改革是一个渐进推进的过程，改革后的大部门能否有效运转将直接影响大部制改革的进度，而部门内部有效协调又是大部门有效运转的前提和基础。但是，改革后的大部门内部协调的难度却又明显增大，给部门内部协调提出了更大的挑战。首先，改革后的大部门内部机构增多、人员增加，相应的部门内部信息的传递、关系的协调也随之加大、加难。其次，改革后，大部门内部履行政府基本职能的机构数量相对减少，单个机构的管理幅度增宽，相应的单个机构的权力也就越大，如何协调这些权力庞大的机构之间以及各机构与总部门之间的权力平衡将会面临着考验。覆盖部门基本职能的机关相对越少，司局职能则相对越宽，司局权力则相对越大，对部内综合协调能力的要求则相对越高[2]。再次，在合并成大部之前，由于不同的行政环境、部门文化等因素的影响，各管理机构及单独的执行局在长期实践过程中往往形成了自己独特的思维方式及行动理念，这些异质性极易导致合并后的组织运行过程产生矛盾和隔阂等不协调状况。面对这些部内协调挑战，我们必须努力应对，解决好实践中的大部门内部协调难题，使新成立的大部门能够有效协调运转，唯有此才能保障大部制改革的继续向前推进。

（二）部门内部有效协调是确保大部门组织整体效能的需要。系统理论指出任何组织都是由许多子系统组成的整体，组织的顺利运行需要各子系统的协调与配合。但由于各子系统的相对独立性，他们往往又天生具有各自对抗的倾向。在大部门中，各分工机构相对独立，且各分部门的权力较大，在寻求实现大部整体目标的同时，也会极力寻求增加各分机构的部门利益，产生冲突和矛盾，影响部门整体效能。在缺乏沟通和协调的情况下，各部门为了保护地盘，通常在合作的时候保留实力或者牺牲整体利益，而在冲突的时候相互侵犯[3]。大部门组织规模增大，部门内部结构增多，相应地部门内部的冲突和矛盾也会增多，从而影响着大部门的整体运作效能。为此，必须要对大部门内各分机构进行有效协调，使其相互合作、运行顺畅，以保证部门整体效能的实现。

（三）部门内部有效协调是提高大部门组织内聚力的需要。组织内聚力，指的是组织对每个成员的吸引力和向心力，以及组织成员之间相互依存、相互协调、相互团结共同达成组织目标的程度和力量。稳固和坚实的组织内聚力是组织高效运行的内在需求，组织内聚力高，组织的效率和效能才高；内聚力低，一盘散沙似的组织效率往往也很低。组织内聚力的形成是共同的组织文化和价值观念、制度规范的长期塑造以及长期共同工作形成的习惯等共同作用的结果。在官僚制组织结构中，组织成员在组织认同感、工作动机、协调、信息和目标等方面都存在分化，形成组织内部的横向水平分化和纵向的垂直分化，由此在组织内部形成错综复杂的关系网络，出现纵向和横向的各种利益小团体。这些利益小团体之间的矛盾和冲突很大地影响着组织内聚力的形成，制约着组织效率的实现程度。新成立的大部门组织是由许多小部门整合而成，这些小部门在长期的组织过程中已经形成了其特有的组织文化和价值观念，这样一方面使这些分机构内部内聚力很强，另一方面，也使这些分机构之间相互排斥，阻止大部门组织整体内聚力的形成。新成立的大部门组织必须要冲破这些内部藩篱，形成大部门组织整体内聚力，唯此才能提高大部门组织的整体效率和效能。对组织内部进行有效协调是提高组织内聚力的一个有效途径。

（四）部门内部有效协调是降低大部行政成本的需要。交易费用经济学认为组织和市场是两种可以相互替代的资源配置机制，组织的规模边界是由在市场中进行一笔交易的费用与在组织内部进行同一笔交易费用的对比来决定的，当市场的交易费用高于组织内部的管理费用时，组织的规模倾向于不断扩张，这个过程一直持续到交易费用等于管理费用时为止，这一点就是组织的边界。经济学家威廉姆森说过：管理费用不但包括组织协调费用，还应该包括内部市场机制在配置资源时所引起的内部市场交易费用[4]。公共组织也不例外，行政管理成本即包括组织协调费用，也包括组织内部配置资源时所产生的部内交易成本费用。降低部门行政成本，必须要设法降低部内交易成本。改革后的大部门，内部机构众多，大部内部交易成本总体水平必然会升高，内部交易成本费用在行政成本中的比例必然扩大。故此，设法降低部内交易成本将是降低大部行政成本的一个着力点。由于部门内部交易成本产生的一个很大原因是部门内部分机构的部门本位主义及其相互之间的矛盾。所以，降低部内交易成本，可以从打破部门内部分机构之间的本位主义和解决分机构之间矛盾来入手，而这又都属于大部门内部的协调范畴。通过对大部门内部机构与机构之间、机构和人员之间、不同机构人员之间的协调沟通，使其认识统一、关系和谐、行动一致、相互合作，降低了分机构的本位主义倾向，最大限度地解决了分机构之间的矛盾和隔阂，自然也就降低了部内交易成本，从而也使大部部内行政成本的降低成为必然。

二、大部制部门内部协调面临的困境

通过以上分析，可以看出大部制部门内部有效协调具有深远的意义。但是要真正实现大部制部门内部的有效协调却并非易事，改革后刚刚形成的大部门部内协调面临诸多困境。

（一）大部门组织内聚力不足，制约着其内部协调的顺利进行。前面我曾经提到过，组织内聚力和组织内部协调互为因果，且呈正相关关系。但是改革后刚刚合并形成的大部门却往往是组织内聚力最弱的时候，从而也在一定程度上制约着大部门内部协调的顺畅进行。一来刚刚形成的大部门整体组织文化还远未形成，影响着组织内聚力的生成；二来合并进来由原有小部门转化成的大部门内部分工机构却又往往具有很强的机构凝聚力，这也反过来阻碍着新的大部门整体内聚力的形成。由多个小部门整合成的大部门因缺乏内聚力导致内部结构的松散性，大部门很难形成共享的组织文化，各自为政的局面会造成内部协调困难[5]。另外，即使是比较成熟的大部门组织也还会存在着内聚力不足的现象。因为，组织内聚力和组织规模往往成负相关关系：组织规模越大，组织内聚力越弱。大部门组织规模巨大，内部机构众多，结构和关系也较复杂，这些客观条件使大部门组织本身也就不易形成很强的内聚力。国外大部门运作实践也显示大部作为一个部门，实际上有很多都没有产生内聚力。如英国于1970年成立的环境事务部 “好像是由许多部分凑在一起组成的一个混合物,而不是一个紧密结合的统一体”[6]。这种状况的直接后果是内部协调困难，运作效率低下，最后被迫再次分开。

（二）大部门部内组织要素增多，加大了内部协调的难度。组织要素是组织系统内各组成部分和成分，是组织的基本单位。组织规模越大，组织要素越多，组织越复杂，对组织协调能力的要求越高。组织理论认为，组织在进行结构重组后，其面临的主要困境就是不同结构之间的协调与整合问题，而其中最核心的问题又是组织结构内部各要素之间的分工与协调问题。从组织结构上来看，大部制可以说是组织向横向边界的扩展，这种横向扩展必然导致组织规模的扩大，组织要素的增多，组织结构更复杂，这些必将增大组织内部协调难度。“组织规模的增大将导致工作分工的增加，而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性”。[7]这种复杂的组织结构一方面使大部门组织内部协调的事务增多，另一方面也使部门内部纵向和横向的协调更复杂，加大了协调的难度。

（三）大部门组织内部整合度低，增大了内部协调的压力。理想的大部门组织应当是内部高度整合的组织，是通过转变政府职能、整合资源，对政府组织结构进行重新科学规划设置而形成的精简效能组织。但现实中，由于种种原因，却呈现了一种“合并同类项”的趋势。许多大部门组织不是经过精心整合科学规划而成，而是直接将许多小部门合并起来 “组成”一个大部门，仅仅为了简单的“大”而组成的大部门。这样形成的大部门，不仅达不到精简机构的目的，而且使新成立的大部门内部机构臃肿、职能交叉、职责不清，这样的结果也就等于是把原来属于部际之间的问题和矛盾转化成了内部矛盾。但分部门而治时的矛盾与隔阂不会因为同属一个部门而消失，部门内部机构之间的矛盾丝毫不亚于部际之间的矛盾。将外部矛盾内部化，从另一种意义上来说是将外部协调成本转嫁到内部，这样一来，必然增加部内协调的压力和难度。

（四）部门内部综合管理机构协调能力弱，影响着部内协调的有效性。组织内部综合管理部门的一个很大职责就是统筹部门内部资源、协调部内机构关系，对组织内部各分支机构及人员进行协调。但是，我国现行的部门内部综合管理机构并不具有本应有的组织协调能力。首先，我国现有的政府组织机制并未赋予综合管理部门充分的协调职权。如部门所属的办公厅（办公室）只是承担机关文电、日常工作的协调督查、政务公开、新闻发布等一些日常管理工作，而未被正式赋予综合协调中心的地位。其次，现行协调机制还不够完善，还未建立起明晰的协调方式及明确的协调层级，各综合管理部门并不能站在部门全局的位置完全适应改革后的新要求。最后，现有综合管理部门综合能力较低、协调专业化水平不高，面对纷繁多变的社会事务及部内复杂繁多的协调事项常常无力应对。针对当今社会发展过程中出现的各类公共危机事件，综合司局并未有一套完整的工作流程和相对成熟的应对体系，这也导致其在危机管理过程中尚不能承担起统筹部门内部资源，协调部内机构关系形成部门合力的职能[8]。

（五）大部门内部机构之间博弈张力增大，使部内协调更加困难。组织目标的实现需要组织参与者（组织成员及组织机构）之间的合作，在合作过程中，参与者的策略选择依赖于其他参与者的选择。也就是说，组织整体目标的实现过程实际上是组织参与者之间协调与博弈的过程。由于存在着参与者之间的认知差异及受到参与者自利动机的影响，也就会存在着不能将参与者协调到合作的最佳状态中的状况发生，这样协调失灵就出现了。通常来说，组织规模越大、组织分工越细、组织结构越复杂、组织参与者越多，组织内部博弈张力也就越大，内部协调也就越困难。大部门组织，一是由于规模较大，内部职责分工会更细，内部结构会更复杂，组织内部机构之间的博弈会更多、张力会更大，从而部内协调的负荷会更重。“设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处，但同时也产生了协调与控制问题，不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益……结果只能是局部最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标”[9]。二是大部门内部单个执行机构的资源会更多，单个机构的权力会更大，从而也在一定程度上增加了不同机构之间博弈的张力，加大了部内协调的难度。

三、大部制部门内部有效协调的途径

大部制部门内部的有效协调是大部有效运转的基础，但由于存在机构数量增加、组织文化差异、内部权力及利益冲突加剧等因素，大部制内部协调变得异常困难。改善大部制内部协调应该从组织文化、组织结构、内部沟通、制度建设等多方面入手，建设一套运转有效的大部制内部协调机制。

（一）建设良好的大部组织文化，提升大部门组织内聚力。文化是一种看不见摸不着但却可以真切感知到其存在的一种行为指令系统，它对人们的行为选择与行为导向有着潜移默化的支配作用[10]。良好的组织文化是提升组织内聚力的前提与基础。组织文化是组织在长期的实践活动中形成的，为组织成员普遍认可和遵循的，具有本组织特色的价值观念、团体意识、工作作风、行为规范和思维方式的总和。良好的组织文化能够对组织成员起到导向、约束、凝聚和激励作用。改革后的大部门由于其是由多个部门合并而成，内部文化往往即复杂又多元，既难以起到凝聚的作用，也使内部因为文化的异质而难以协调。要保证大部组织的协调运转、有效管理，必须加强大部组织文化建设。正如弗朗西斯·福山所说:“正规的法律和强有力的政治和经济机构与制度尽管十分重要，但它们自身却不足以保证现代社会获得成功”，行政管理制度的发展“始终要依赖某种共享的文化价值观念才能起到恰当的作用”[11]。提升大部门组织内聚力，必须要建设良好的大部组织文化，首先，大部门首长要树立建设大部组织文化的决心与信心，带领组织成员共同塑造有特色的组织文化；其次，要培育组织成员的公仆意识，用公共行政精神引领组织文化的发展方向；再次，加强组织文化制度建设，精心打造大部组织文化器质层；最后，开展丰富多彩的大部组织文化活动，多渠道影响组织成员的组织心智生成。通过组织文化建设，提高了大部门的内聚力，大部门内部协调自然也就会更加顺畅，协调的有效性将会大大提高。

（二）精心设计大部门组织结构，注意整体性和专业性统一。分工与协调是组织结构设计的两个最基本、最核心的问题，组织结构重组之后，其运行的主要困境就是不同结构之间的协调及各专业分工机构之间的整合问题。早在1937年，古利克在《组织理论札记》一文中就指出，分工可以让不同专业和技能的人各施所长、各尽所能，进而导致高效率，但是过度的分工容易演变为分散化，无法创造整体效益，因此如何建立有效的沟通和协调方式是组织理论的关键问题[12]。建立决策、执行、监督互相协调又适度分离的大部组织运行模式，在推行中主要有两种形式：一种是横向的分离，通过不同职能部门的“三权”分离达到此目标；另一种是纵向的，上层决策，下层执行，内设独立的监督部门 （可以设想组成委员会形式，委员由各层代表组成）。无论是采取哪一种形式，大部门内部的职能分工都会比合并前的组织更复杂，对其进行综合协调，保证组织整体和谐运行就成为关键的问题。大部门组织具有多领域、宽职能的特点，其内部的分工会更多、更细，在进行结构设计时，要注意整体性和专业性的统一，这样才能保障内部沟通协调顺畅，实现组织目标。首先要理顺各职能部门之间的关系，处理好职能统一和相互制约之间的关系。其次，在合理分工的基础上，要清楚划定各部门的职责，处理好合理分工与权责一致的关系。最后，设置内部职能专业机构时，要注意各机构之间的分工与联系，处理好整体和局部的关系。要知道大部制的“大”并不是机构的简单合并与重组，而重在对功能的整合、职责关系的理清，以此降低行政成本、提高行政效能。

（三）确定合理的大部门管理幅度，保持大部门组织适度规模。管理幅度指的是管理主体有效管理下级的数量，从组织结构上来说，也即是指管理的宽度。一般来说，每个管理主体能够有效管理下属的数量总是有限的，管理幅度过宽，容易造成监督不力、沟通不畅、协调不周，使组织陷入失控和混乱状态；管理幅度过窄，又会造成资源的浪费。“任何行政官员仅仅能够有效地监督数目有限的直接下属，最高行政长官下属部的数目、部首长下属局的数目等等不应该超过行政长官的 ‘控制幅度’(即他能有效监督下属的数目)。”[13]大部门必须确定合适的管理幅度，既不能过宽也不能过窄。如果大部门管理幅度过窄，就达不到整合资源和机构的目的；但大部门的管理幅度也不能太宽，太宽则可能造成大部内部机构间关系的复杂化，使部门内部协调困难，且容易造成部门机构之间互相牵制、职责不清等问题。在组织规模一定时，管理幅度和管理层级成反比。也就是说，在组织规模一定的情况下，可以通过调节管理层级来保证管理幅度的有效性。可是，公共组织由于其特殊的政治特征，其管理层级是一定的。这也即是说，公共组织无法利用通过调节管理层级来保证管理幅度有效性这一手段。据此，为了确保大部门组织的顺畅协调、有效运转，在对政府组织机构进行整合兼并组成大部时，首先必须要确定合理的大部门管理幅度，保持大部规模适当。正因为如此，公共行政学家古利克将规模视为限制协调的重要因素之一。[14]

（四）加强大部内部协调制度建设，实现部内协调的程序化。路径依赖理论指出人们一旦选择了某种制度，由于受规模经济、学习效应、协调效应以及适应性预期等因素的影响，一方面会促使该制度沿着既定的方向不断得到固化，另一方面，人们一旦据此制度规范做出了行为选择就会自觉遵循、不断强化。该理论告诉我们，制度影响人们行为选择的自觉性和惯性，人们一旦习惯了某种制度的规约，会自觉遵守并贯彻之。提高大部制部内协调的效果与效能，应当加强部内协调制度建设。部内协调的制度一旦建立起来后，一方面会影响部内人员和机构在行为选择中自觉遵循制度规范，减少不确定问题的出现，减轻协调的压力；另一方面，部内协调制度的建立，可以使很多常态的协调事务协调程序化，提高协调效率。改革后的大部门内部机构人员增多，协调任务加大，新成立的大部组织又处于制度化的初始阶段，协调制度建设一定会面临更多的困难。也正因为如此，刚成立的大部更应该加强制度建设。因为协调任务多，所以需要制度来规范和引导。因为是新成立组织，制度则更容易固化，制度效益将自然处于一种递增的趋势。制度一旦建立，其网络效应将会有助于组织成员达成共同认知，与组织整体目标趋同一致，降低协调压力。另外，由于相同预期效应的存在，协调制度将会越来越完善，这反过来又会促进协调程序化进程，降低协调成本，提高协调效率。

（五）畅通正式沟通渠道，保障部内协调的顺畅性。根据组织理论学家詹姆斯·汤普森的研究，组织构成成分之间的相互依赖有三种类型：集合的相互依赖、序列的相互依赖、互惠的相互依赖。三种相互依赖模式的偶然性程度是递增的，这导致协作难度也呈上升趋势。他认为这三种依赖形式分别对应着三种不同的协作模式，即基于标准化的协作模式、基于计划的协作模式、基于相互调整的协作模式[15]。根据汤普森的这一理论，大部部内各组成部门之间在很大程度上是一种序列性依赖甚至是互惠性依赖，因此，大部部内协调，除了要注重规章制度的标准化建设外，还要特别注意部门相互之间的信息传递与级别沟通，加强沟通渠道建设。沟通是组织成功的核心，是组织内部协调的核心。有效协调的前提条件就是要保持沟通渠道的畅通无阻。沟通渠道可以分为正沟通渠道与非正式沟通渠道。保证大部门协调的有效性，要加强正式沟通渠道的建立，使组织内部的信息传递处于常规的、可控的状态。首先，要确保下行沟通渠道畅通无阻。下行沟通是决策从上级流向下级机构和人员的沟通，畅通的下行沟通渠道是政令得到有效执行的保障。一项决策只有真正落实到基层，才算基本到位。其次，要畅通上行沟通渠道。上行沟通是下层的意见和建议流向上层的沟通。基层机构是真正落实和执行政策的主体，他们能最快、最真实的了解到决策执行的效果和效能，只有使基层的信息迅速地反馈到上层，才有利于上层决策的科学性和有效性。再次，要建立明确的横向沟通渠道。横向沟通是同层机构和人员的沟通。横向沟通有利于节约时间、提高效率、便于合作。最后，还要有适度的斜向沟通渠道。

（六）建立专门综合协调机构，统驾部内协调事务。马克思说过 “一个单独的提琴手是自己指挥自己，而一个乐队就需要一个乐队指挥[16]。改革后的大部就像一个超大乐队，要想使其协调一致奏出和谐美妙的音乐，就需要有一个专门的乐队指挥。专门的综合协调机构能将公共管理中的协调职能专业化、常态化，突破“一事一协调”的限制。为了避免产生新的机构膨胀的问题，部内专门综合协调机构可以由改革原来的综合部门来产生。对原来的办公厅（室）进行重新职能定位，强化其协调职能、赋予其协调中心的地位，使其承担起协调部内组织关系、疏通部内工作渠道的责任。一方面，这些专门的综合协调机构能够在职权范围内制定出常态的协调程序、模式、方法等制度规范，提高协调效率；另一方面，这些专门的综合协调机构能够针对可能出现的突发协调问题，制定出科学而具有前瞻性的应急协调制度，以便在出现突发事件时能够迅速有效地控制危机局面，消弭部门内部冲突，提高组织内部协作运行的内在一致性。

[1]施雪华，孙发锋.政府“大部制”面面观[J].中国行政管理，2008，（3）.

[2]宋世明.论大部门体制的基本构成要素[J].中国行政管理，2009，(10).

[3]A.Simmons.Turfwars atwork[J].Strategic Finance，2002，（2）.

[4][美]奥利弗·威廉姆森.资本主义经济制度[M].北京:商务印书馆，2002.73.

[5]傅金鹏，陈晓原.“大部制”的形态与前景:一项比较研究[J].南京社会科学，2010，（7）.

[6][英]约翰·格林伍德，戴维·威尔逊.英国行政管理[M].北京:商务印书馆，1991.34.

[7][美]海尔·G·瑞尼.理解和管理公共组织[M].北京:清华大学出版社，2002.195.

[8]胡象明，陈晓正.“大司局”视野下大部制改革内部运行机制探微[J].南京社会科学，2011，（5）.

[9][美]李·G·鲍曼 特伦斯·E·迪尔.组织重构——艺术、选择及领导[M].北京:高等教育出版社，2005.59.

[10]刘坤.大部制的组织理论基础论析[J].学术论坛，2008，（8）.

[11][日]弗朗西斯.福山：大分裂：人类本性与社会秩序的重构[M].北京:中国社会科学出版社，2002.54.

[12]Luther Gulick.Notes on the theory of organization[M].L.Gulick,&L.Urwick.Papers on the science of adm inistration.New York:Augustus M.Lelley Publishers,1937.47.

[13][美]詹姆斯·费斯勒 唐纳德·凯特尔.行政过程的政治——公共行政学新论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.54.

[14]彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选[C].北京:中共中央党校出版社，1997.67.

[15][美]詹姆斯·汤普森.行动中的组织——行政理论的社会科学基础[M].上海:上海人民出版社，2007.82.

[16]马克思恩格斯选集(第2卷)[M].北京：人民出版社，1972. 367.