作为内部监督的人民监督员制度规范化建设研究

2012-08-15汪燕，罗林

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2012年6期

汪燕，罗林

(湖北民族学院法学院，湖北恩施445000)

人民监督员制度从试点到正式运行已经9年。最高人民检察院先后出台《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(简称《试行规定》)、《关于适用〈最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)〉若干问题的意见》(简称《适用意见》))、《最高人民检察院关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》以及《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》)等文件，以加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件工作的监督，以提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平正义。这些规定运行如何，是否能够让人民监督员发挥“人民监督”的作用呢?本文拟从监督的有效性这一视角出发，探讨人民监督员制度的规范化建设路径。

一、人民监督员监督权的本质

(一)人民监督员行使的是监督权力

有学者认为，“人民监督员制度的出发点是通过引入有组织性的外部监督力量，解决检察机关自侦案件长期缺乏有效外部监督的问题。”［1］有学者提出，最高人民检察院之所以建设人民监督员制度，“在制度层面，是试图建立和完善人民检察院的外部监督机制;在技术层面，是提高业务水平的需要;在政治层面，是现实的政治的需要，符合当下中国的政治潮流”［2］。但无论怎样，人民监督员制度旨在监督、规范检察权不容置疑。既然如此，人民监督员基于什么去监督检察权呢?有学者认为“如果我们将其定位为权利，人民监督员的这种监督责任是可以自行放弃的，其不履行或怠于行使并不承担法律上的责任，人民监督员的监督意见对检察院将不具有约束力;如果定位为一种与检察权相对抗、制约的权力，在人民监督员和人民检察院之间就形成了一种以‘权力制约权力’的机制，人民监督员的权力行使必然引起一定法律程序或实体权利义务的变化”［2］。那当前的人民监督员制度是如何设计人民监督员的地位的呢?《试行规定》第三条：“人民监督员享有独立发表意见和表决的权利，表决实行少数服从多数的原则”。第十五条：“人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见”。《规定》第十八条和第十九条进一步修订为“人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议”;“人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议”。这些规定看不出人民监督员的监督权属性。

要完善人民监督员制度，首先必须弄清楚人民监督员监督权的属性。人民监督员的监督权到底是权利还是权力呢?有学者从词义学讨论“监督”的含义。认为“监督”是以权力的从属为前提的一种单向的、纵向的约束。“监督”是以服从来保证国家权力的统一性［3］。本文认为监督并不一定仅仅发生在具有从属关系的主体之间，也包括平行关系的主体之间。因此，监督其实包含两种向度，即纵向监督和横向监督。从监督的本质来看，监督权既可以是权利也可以是权力。在纵向监督中，上对下的监督是权力监督，下对上的监督多表现为权利监督。比如，公民监督就属于权利监督。从这个角度看，不能一概定论人民监督是权利还是权力监督。但从人民监督员的产生看，我们认为，人民监督员的监督权属于权力监督。由于人民监督员是经过一定的推荐、自荐程序最终由省级及省级以上人民检察院任命产生的，又因为检察院自身享有检察监督权，据此，我们认为，检察院任命人民监督员实际上是把自己负有的权责委托给了并不具有检察监督权的“个人”，这些“个人”接受检察院的委托成为人民监督员，代替检察院履行监督职责。从这个意义上说，人民监督员的权力来源是检察院的委托，并不是其公民权利，或者本人其他身份的权利或者权力。总的来说，现行人民监督员制度下的人民监督员的监督权属于权力范畴。

(二)人民监督员的监督仍属于检察院的自身监督

“在人民监督员制度构建的过程中，法理上最大的质疑主要有以下五个方面：一是人民监督员一般都是由检察机关自己聘请的，有‘作秀’的感觉;二是人民监督员介入检察活动，实际上是干涉了检察机关依法独立行使检察权，不利于检察机关充分履行宪法和法律职权;三是人民监督员并没有获得法律上的授权，对检察活动的监督缺少法律依据;四是人民监督员对检察活动的介入，很可能将检察活动中所存在的各种问题反映到人民监督员制度中，使得人民监督员本身也成为司法腐败的成因;五是根据我国宪法所确立的人民代表大会制度，各级人大作为各级国家权力机关依法享有对“一府两院”实施宪法和法律活动的监督权，所以，人民监督员所能起到的作用，人民代表通过履行代表职责也可以实现同样的制度目标”［1］。因此，人民监督员制度似乎是多余的。本文认为，这些学者之所以质疑，源于质疑的逻辑前提。学者们当然地认为人民监督员的监督属于外部监督，认为是“人民”基于其享有的参政议政权在行使监督权。比如有学者认为，人民监督员制度的建设是为了解决“谁来监督监督者”的问题，认为人民监督员制度是“通过人民群众直接参与司法，寻找一种新的有具体监督内容和刚性监督程序的外部监督机制”［4］。我们并不认同。人民监督员对检察权的监督不是外部监督，其仍然属于检察机关的自身监督，是检察院为了加强自身监督而采取的新型的监督方式。

人民监督员制度并不具有外部监督的特征。外部监督要求监督者和被监督者是完全独立的，互相之间不能具有隶属关系。但人民监督员是“由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认”，或者在公民自荐的基础上，几经检察院自身审核由检察院任命产生，由此，监督者人民监督员和被监督者检察院之间具有隶属关系，人民监督员的监督职责由检察院赋予，对任命的检察院负责。

虽然人民监督员对检察工作的监督仍然属于检察院的自身监督，但这种自身监督相对于传统意义上的内部监督并不完全相同。其差异在于：人民监督员虽然由检察院产生，但由于人民监督员与检察院之间的隶属关系具有松散性，人民监督员相对于检察院其他内部人员来说，具有更多的相对独立性。人民监督员的监督具有一定的外部性。

二、人民监督员监督的有效性和有效性人民监督员监督

有学者认为，“人民监督员制度设置的目的，就是通过引入社会公众的代表，人民监督员，对职务犯罪案件查处工作行使监督制约职责，保障检察机关职务犯罪侦查权、侦查监督权及检察自由裁量权的正确行使，防止权力的滥用和怠用”［5］。那人民监督员是否能够起到监督制约相关权力呢?我们认为，这取决于人民监督员监督的有效性和有效性人民监督员监督。

(一)人民监督员监督的有效性

监督有效性是就监督过程而言的，尤其是指监督者能够按规定积极地参与到可以监督的监督活动中去。人民监督员监督的有效性是指人民监督员能够有动力、有条件、有责任地履行监督职责。有效性的标准包括：第一，人民监督员具有监督权力;第二，人民监督员参与监督具有利益性;第三，人民监督员的监督具有责任性。

1．人民监督员履行监督职责应具有利益相关性。人民监督员要有效行使监督职责，必须有足够的监督动力。人民监督员有效行使监督的动力何在呢?本文拟借鉴利益相关者理论予以研讨。利益相关者理论主要用于外部控制型公司治理。弗里曼将广义利益相关者定义为“那些能影响企业目标的实现或被企业目标的实现所影响的个人或群体”。Clarkson将狭义利益相关者定义为“在企业中投入了一些实物资本、人力资本、财务资本或一些有价值的东西，并由此而承担风险，或者说，他们因企业活动而承受风险”。狭义的利益相关者把政府部门、社会组织和社会团体、社会成员等排除。国内学者贾生华、陈宏辉认为“利益相关者是指那些在企业中进行了一定的专用性投资，并承担了一定风险的个体和群体，其活动能影响企业目标的实现或者受到该企业实现其目标过程的影响”［6］。这一界定强调了专用性投资，又强调了与企业的关联性。无论持哪种定义，均认为要实现公司的有效治理，治理者与公司之间要具有一定的利益相关性。利益关联是公司治理者有效治理的最大动力。

(1)利益相关者。人民监督员要有效监督，须有必要的动力。我们认为，其动力最好亦来自于利益相关，而不是完全的旁观者。美国学者米切尔认为企业利益相关者可能具有三个属性，即合法性、权力性和紧急性，并认为可分为潜在型利益相关者、预期型利益相关者和确定型利益相关者。从监督工作的主动度、有力度而言，人民监督员最好与监督事务之间亦存在利益关联。按照关联利益与人民监督员之间的紧密程度，亦可划分为潜在性、预期性和确定性利益相关者。选择与监督事务存在利益关联的群体的人员参与监督工作，其监督动力更强。

(2)相关利益。依据相关利益对人民监督员是否有利可分为有利相关利益和不利相关利益。对于人民监督员来说，有利相关利益并不是指人民监督员一定可以在监督工作中获取显性利益，主要是指其参与监督之前已经获取的或者确定的相关利益不受损失，以提高人民监督员参与监督工作的积极性，或者让人民监督员能够主动、最大热情地参与监督工作。不利相关利益是指人民监督员在参与监督工作之后，如不履行职责或者不当履行职责而应当承担的不利后果。人民监督员经检察院任命之后，即获得了相应的权力，但同时被赋予了一定的职责。人民监督员要有效履行职责，须承担一定的责任，或者说，要因其不履行监督职责或者不当履行职责承担一定的不利后果。这种不利后果不同于权限规定，而是不履行或者不当履行职责应当承担的第二性法律责任。人民监督员制度能够被有效性执行，取决于人民监督员权责的一致性。

2．人民监督员须拥有有效监督的相应条件。人民监督员要有效开展监督工作，需要具备必要的外在条件和内在条件。外在条件是相对于检察院和人民监督员所在的供职单位而言的，内在条件是相对于人民监督员自身而言的。

(1)人民监督员有相对独立性。中央党校教授高新民在谈纪检监督时认为，“要想监督有效实现，监督主体的相对独立性是首要条件。监督主体具有独立的政治地位，利益上相对分离，是此项改革措施的关键所在。”［7］我们认为，在人民监督员由检察院任命的情况下，要有效开展对相关检察工作的监督，首先也须确保监督工作的独立性［8］。当然，这种独立性，不是绝对的，而是相对的。人民监督员监督的相对独立性是指具体履行监督职责的阶段相对独立于任命的检察机关和监督的检察机关。人民监督员依靠事实、法律作出自己的判断。

(2)人民监督员有时间、有能力参与监督。人民监督员不是专职而是兼职的，作为兼职的人民监督员要有效控制监督工作，需有必要的时间保障。另外，人民监督员监督工作的有效性还依赖于监督人员的监督能力。人民监督员与监督事务之间的利益相关度可能因影响监督员的态度而减弱监督的效果，而人民监督员的监督能力强弱则可能因影响监督员的判断力而降低监督的准确度。

(二)有效性人民监督员监督

人民监督员实施监督的外在表现形式是表决意见，主要是监督建议或者意见。有效性人民监督员监督是就表决意见与被监督对象之间的关系而言的，主要指人民监督员的监督是刚性的，不是柔性的，监督结论对被监督者能够产生一定的实体或者程序作用。有学者认为，“人民监督员的监督，虽然已介入对诉讼程序尤其是对检察机关终局的裁量权的行使进行监督，但其性质仍然属于社会监督层次，是社会监督中的民主监督形式的体现，其监督效力不等同于权力监督机关的监督，监督意见对检察机关的最终处理结果起一定的参考作用，但非决定性作用。”［9］我们同意监督意见对最终处理结果不能起决定作用，因为监督的本质是见证、督促行为人作出合法合理的决定，而不是代替行为人决定。但表决意见也不仅仅是一定的参考作用。检察机关任命人民监督员并不是让渡监督权，而是为了更好地行使监督权而委托相对中立的人民监督员行使监督职责。从委托的角度而言，委托人的权限限于委托范围，如果没有超出委托范围，则对被监督对象而言，视同委托机关的意见。如果人民监督员的监督意见、建议过于柔性，将不会对被监督对象形成监督的效力，形同虚设。有效的人民监督员监督需要监督者的监督意见、建议对被监督者具有一定的制约作用，这种制约，主要表现在程序方面。

1．监督意见、建议具有实体意义。人民监督员监督意见、建议的实体意义是指监督结论在实体方面的作用，如被监督对象直接接受监督意见或者建议，在实体方面作出与人民监督员一致的决定。“就检察机关而言，采纳了人民监督员的意见，并不意味着损害了检察机关独立行使检察权的原则，因为监督意见如何采纳决定权在检察机关。当然，就人民监督员而言，也不能认为绝对采纳率不高，就否认人民监督员制度存在的价值，否认人民监督员在监督过程中发挥的作用。”［10］但如果人民监督员的监督意见、建议被采纳，它们就具有了实体意义，将对被监督者以及被监督案件涉及的犯罪嫌疑人的实体权利义务产生影响。

2．监督意见、建议具有程序意义。人民监督员的监督意见、建议的程序意义是指监督意见、建议在启动、终结相关程序方面的意义。人民监督员的表决意见可能与检察机关拟作出的决定一致，也可能不一致。在不一致的情况下，检察机关可能采纳人民监督员的意见，也可能不采纳。在人民监督员对不采纳其意见、建议的决定有异议的情形下，如果不设置任何程序赋予人民监督员异议权，将会严重打击人民监督员对监督工作的积极性，也有可能使检察工作的错误得不到及时的纠正，因此，有必要赋予人民监督员不服检察机关不采纳其意见或者建议的异议权，以启动监督复核程序。

三、人民监督员制度的完善

基于人民监督员的监督权属于权力，以及人民监督员的监督属于检察机关的自身监督的认识，我们认为，要加强人民监督员制度的有效性以及便于人民监督员实施有效性的监督，对现行的人民监督员制度应从以下方面予以完善。

(一)人民监督员的构成

《规定(试行)》第六条规定：“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。”《规定》修订为“省级以下人民检察院的人民监督员由上一级人民检察院组织选任;有条件的省、自治区、直辖市可以由省级人民检察院统一组织选任人民监督员。”“省级、地市级人民检察院可以商请机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐人民监督员人选;公民个人可以向本人工作单位所在地或者住所地的人民检察院自荐报名”。从这些规定看，人民监督员的构成已经非常广泛。但《规定》第六条也规定党委、政府及其组成部门的负责人，人民代表大会常务委员会组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职人员，执业律师、人民陪审员，其他因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员不宜担任人民监督员。我们认为，从利益相关者理论出发，排除以上部分人员人民监督员的资格并不合适。党委、政府及其组成部门的负责人因其职务原因可能没有时间参与监督工作，但人民代表大会常务委员会的组成人员则可以参与监督，原因在于人民监督员的监督工作与其本职工作之间并不矛盾冲突，或者是其本职工作的组成部分，因此，检察机关不应当把这些人排除在外。也许，这一规定的考虑是人民代表大会的组成人员本身享有监督检察机关的职责，不需要画蛇添足。但允许这些人员成为人民监督员，更体现了检察机关接受监督的决心和主动性，也可以促进其更进一步履行监督职责。另外，司法行政机关的在职人员、执业律师等可以申请人民监督员资格，这些人员有较强的监督能力。

(二)人民监督员的监督职责及其履职方式

《试行规定》赋予人民监督员了解权、询问权、建议权、评议权、表决权等监督权力。《规定》将人民监督员的监督范围进一步扩大，不仅是人民检察院直接受理的立案侦查案件，还包括了其他检察工作、检察队伍建设等。

从以上规定可以看出，人民监督员的监督范围已经非常广泛。但从《规定》第十八条来看，人民监督员参与检察监督并不能够主动，而只能被动应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，也就是说，人民监督员可以提出监督意见、建议的广度或者范围本身是由被监督者控制的。被监督者邀请人民监督员监督，人民监督员才能够监督，否则不能。这种规定的缺陷是明显的，有可能导致《规定》所列举的人民监督员的监督范围因人民检察院怠于邀请而形同虚设。虽然《规定》第三十五条规定“依照本规定应当接受人民监督员监督而迳行作出处理决定的，上级人民检察院应当予以通报，必要时可以责令下级人民检察院依照本规定启动人民监督员监督程序”，但并不能保证应当接受监督的案件一定都受到人民监督员的监督。当然，从委托监督理论来说，人民检察院确实享有主动权，有权决定是否邀请或者委托人民监督员监督案件，但由于人民监督员已经获得任命，任命就是委托，既然已经委托，人民监督员就应该主动去履行自己的监督职责，否则就是怠于履行委托事务，属于不作为。为了人民监督员有效履行监督职责，我们认为，一方面可以规定检察机关邀请人民监督员监督，另一方面还可以规定人民监督员享有主动质询监督的权力。人民监督员的履职方式，可以是消极的被动参与，也可以是积极的主动监督。

另外，《规定》第二十八条规定，人民监督员监督的方式主要是事前书面监督，即承办人在即将作出决定之前接受人民监督员的监督，只有在特别情况下，上级人民检察院可以启动事后人民监督员监督程序。我们认为，为了进一步提高检察机关的公信力，对事后监督的“必要时”做进一步的明确。比如，如果案件利害关系人对处理决定有异议，而之前的处理决定没有经过人民监督员监督，上级检察院可以责令启动事后人民监督员监督程序。

(三)监督结论的适当刚性

虽然《规定》第十八条和十九条规定：“人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议”;“人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议”。但如果仅仅规定人民监督员享有建议权，而不规定监督建议、意见的效力，这些建议、意见只能是写在纸上的对检察机关不起作用或者作用不大的文字。人民监督员的监督要对检察院发生作用，关键在于其意见和建议的约束力，也就其是监督意见、建议应具有一定的刚性。

当前，《规定》只要求“承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。如果检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明”。我们认为，为了实现有效性人民监督员监督，如果人民监督员对不接受表决意见有异议的，应当继续设置向上级机关申请复核的程序。这一程序的作用旨在加强检察长和检察委员会的审慎度，也真正起到监督的作用。