川东北地区农村土地适度规模经营的思考

□欧 敏 王 毅 刘中山 吴秀琼/巴中市农业局

四川省东北部包括广安、南充、达州、巴中、广元、遂宁6个地级市，农业资源丰富，地形以山地为主，坡耕地多。新形势下，如何加快川东北地区农村土地流转速度，促进农村土地适度规模经营，对于促进农业进步、农民增收具有极其重要的意义。本文从川东北农村土地规模经营的现状出发，分析存在的主要问题，提出相应的对策建议。

1 川东北地区农村土地适度规模经营的必要性

（1）农村土地适度规模经营是农村经济发展的客观要求。川东北地区农业生产方式相对落后，通过农村土地适度规模经营，可提高土地产出率、调整农村产业结构、转移农村剩余劳动力、促进农业产业化、加快城乡一体化进程，实现家庭承包经营责任制与现代农业顺利对接。

（2）农村土地适度规模经营是农业现代化发展的必然要求。农业现代化要求用现代化科学管理方法组织管理农业，在不改变家庭经营的前提下，由贸工农一体化的经营方式取代分散的小农经营方式，使农业经营逐步实现产业化和规模化，发展土地适度规模经营，有利于统一供种、统一防治病虫害、统一采取新的种养方法，有利于产后加工、销售服务，有利于容纳现代农业科学技术和技术装备，促进农业现代化建设。

（3）农地适度规模经营能顺应农民与土地关系逐年淡化的趋势。近年来，川东北地区农民的就业、收入和生活水平与土地关系逐渐淡化。一是外出务工农民逐年增加。到“十一五”末，农民非农业工资收入（主要是外出务工）占到总收入的63.4%。二是川东北地区农民兼业化现象越来越明显，“十一五”从事工业、建筑业、信息技术、餐饮、商品批零等行业的农业人口占到农业总人口的67.9%。三是农村人口老龄化加剧，农业发展后劲不足，一些地方开始出现土地撂荒现象。实行适度规模经营，可使那些无力或无心经营土地的农民自主、自由地转出土地使用权，有利于提高土地利用率。

2 川东北地区农村土地适度规模经营现状及问题

（1）川东北地区农村土地自然特征。一是川东北地区土地资源总量少，土地贫瘠、土质差、耕地质量不高；二是生态环境脆弱，气候复杂、自然灾害频繁，地下水、河水水位逐年下降，水土流失使土层瘠薄，养分流失，生产能力低；三是拥有较丰富的自然资源，但受资金、技术等因素的制约，资源利用程度比较低。

（2）川东北地区农村经济特征。第一，农业在GDP所占比重过大，二、三产业的发展相对滞后，致使该地区的广大农村整体缺乏活力，尤其缺乏吸引外资、开拓市场的竞争意识和能力。第二，农村土地投入产出比低。一是土地投入水平不高，川东北地区化肥、薄膜、农药投入分别比成都平原地区低30.74%、6.67%、46%。二是土地利用强度不高，川东北地区土地一年两熟和一年三熟的面积占总耕地面积比率分别比成都平原地区低5.8%和8.8%。三是土地产出率较低，“十一五”末川东北地区主要粮食作物单位面积产量比成都平原地区低13.8%。第三，农民收入水平低，缺乏自我发展和自我改造的能力。“十一五”末川东北地区农民人均收入比全省低8%，比成都平原地区低72.45%。低收入限制了农民自我发展、自我改造能力的提升，加上缺乏对农民进行市场、管理、科技知识的再教育，农民自身认识能力极其有限，无法自主意识到对土地进行资本化带来的长远收益。

（3）川东北地区农村土地流转主要方式。[1]据调查，目前川东北农村土地流转主要采取了以下几种方式：一是转让，农户之间调剂、相互达成自愿的经济补偿机制或转让协议，约占农地流转总面积的7.8%。二是租赁，土地承包人将其承包土地使用权出租给承租人使用，承租人向出租人支付租金，约占农地流转总面积的13.1%。三是股份合作，农民在自愿互利的原则下，以土地使用权折价入股，形成规模经营，约占农地流转总面积的7.9%。四是是转包，土地承包经营权人将其拥有未到期的土地部分或全部转给他人，承包方与发包方的原承包关系不变，约占农地流转总面积的55.8%。

（4）农地流转速度加快，规模偏小。据四川省统计数据显示，截至2006年末，川东北地区农村耕地98.70万hm2，农村土地承包经营权流转9.18万hm2，占总承包面积的9.3%。到“十一五”末，川东北地区农村土地流转面积达到22.6万hm2，年均增长率达到2.2%，近5年的流转面积达到前20年土地流转面积总和的94.6%，但仅占承包耕地总面积的18.1%，比成都平原地区低78.2%，农地流转总量依然不大。

（5）川东北地区农地流转市场发育不完善。一是川东北地区农村土地流转信息渠道不畅通，由于农地供需网络尚未形成，农地流转基本上是在一种信息不对称的双边垄断市场上运行，普遍存在“要转的，转不出；要租的，租不到”现象，很大程度上延缓了土地流转的进程。二是一些已建立的土地流转服务机构受人员、经费的限制，尚未发挥其应有的职能作用。

（6）川东北地区农地流转普遍操作不规范。川东北地区农村土地流转普遍存在“三多三少”现象，即私下流转多，组织委托流转少，通过专业中介机构进行流转的土地仅占流转总面积的7%左右；转包多，转让、租赁、股份合作少，三项仅占土地流转总面积的28.8%左右；口头协商多，文字协议少。不规范的农地流转程序难以明确双方的权利义务，很容易发生纠纷且难以解决。一些地方以村组织的名义直接与外来业主签订土地流转合同，将农户的承包地出租，相关法律手续不完备，一旦发生自然或市场风险，极易产生纠纷。

（7）农地流转的法律法规体系不健全。虽然相关部门已出台一些指导土地流转的政策措施，但这些政策一是不够系统全面，二是只规定了一些原则上的问题，在土地使用权流转双方的权力义务如何明确，转让价格如何确定等问题上都还存在空白。法律法规体系的不健全，使得农户间的土地转包、转让处于自发状态，再加上缺乏必要的公证和管理，土地流转中存在的纠纷较多。

3 对策建议

（1）农地适度规模经营过程中要遵循客观规律。农地适度规模经营要受其自身的经济机制和客观条件的制约，农地流转过程中必须遵循客观规律。首先，要充分尊重农民意愿。农民对土地本能的眷恋和小农思想的长期影响会在一定程度上制约农地规模经营，如果违背农民意愿，强制推行，势必诱发不稳定因素。[2]农民是否愿意流转土地，或以什么方式出让土地等，都要充分听取他们的意见，最大程度减少可能出现的矛盾纠纷。其次，农地适度规模经营要从实际情况出发。人多地少、经济发展水平不高是川东北地区的客观现实，在农地流转过程中不能片面追求土地数量，更不能盲目攀比，应选择最佳的农地经营规模，实现规模经济最大化。

（2）完善农地流转市场机制。规范的农村土地流转市场是农地健康流转的前提。[3]一要积极培育土地流转中介机构，开展土地流转信息发布、政策咨询、土地托管、流转登记等服务。二要将市场化与政府引导相结合，建立长效机制，保障土地转出方获得长久利益，通过政府加强监督，引导土地合理使用，使土地使用权流转与农业产业结构调整相结合，符合农业结构调整和产业区域布局的要求。三要建立土地储备机制，把农民自愿放弃承包经营权的土地和外出务工农民闲置的土地集中起来，建立土地储备库，用于集中开发招商。四要建立土地评估体系，合理确定各类土地的质量、等级，为农地市场流转的双方提供合理的参考依据。

（3）进一步完善土地适度规模经营政策。一是对那些有条件转出土地的农户制定优惠政策，鼓励他们流转土地；对那些从事规模经营的农户，给予适当补贴，提高他们规模经营的积极性。二是通过经济手段鼓励农户合作经营土地，如对进行规模经营的农户提供优惠的贷款利率、优惠的税收政策等。三是加强农地的规划和整治工作，通过土地整理，把农户分散的小块土地归并为大块土地，同时增加农田水利渠灌设施建设投入，改善农地生产经营条件，促进农地规模经营。

（4）以发展特色农业带动土地规模经营。按照因地制宜、优势集中、形成规模的原则，搞好优势农产品区域布局规划，加大农业优势产业布局调整，推行优势产业向最适宜区域集中，形成具有区域特色的产业群和产业带。[4]政府在产业带中积极引进、培育一批农业产业化的龙头企业和种养殖大户，鼓励他们成片集中土地，加大土地投入，扩大经营规模；同时引导农民融入到农业生产专业化、规模化的链条上来，通过建立长效机制，在农民、业主、产业之间形成良性互动。

（5）排除农地规模经营的体制障碍。要建立适应农村现状的完善的农民劳动就业、医疗、住房、养老等社会保障制度，[5]包括给广大离开土地的农户提供平等的择业空间和就业机会，建立统一的教育体制，提高农民素质，为农民从事非农产业提供智力支持，建立比较完备的农村社会保障体系，逐步淡化和消除农民将土地作为失业和养老保险的心理，解除农民离开土地的后顾之忧。

（6）积极探索农地流转新模式。由于川东北各地区土地情况不一，土地流转形式也不可能整齐划一，应在总结目前农地流转经验的基础上，因地制宜，采取灵活多样的流转模式，切实把农地流转搞活，同时学习借鉴外地土地流转先进经验。如金堂县成立村资产管理公司，将农民的宅基地进行整理后节约出土地指标，统一拿去入股建工业园区，建立起“社会资本+土地股份合作社+资产管理公司+农户”的利益联结机制，实现经济持续发展，农民持续增收。蓬安县采取以“明确所有权、稳定承包权、搞活经营权”为核心的农村土地股份合作制方式，组建农村土地股份合作社，统一规模经营、技术指导、供种销售等，实现农民变股民、分散变合作、空壳变实体，使农村经济得到持续发展。

[1]谷树忠等.农村土地流转模式及其效应与创新[J].中国农业资源与区划，2009（1）：1-9.

[2]夏建国等.成都市农村土地使用权流转现状、问题与对策探讨[J].四川农业大学学报，2002（2）：:127-130.

[3]赵杰.中国农村土地使用权流转研究综述[J].现代农业科学，2009（3）：209-210.

[4]尤飞等.农业科技园区推动新农村建设的理论与趋势[J].中国农业资源与区划，2009（4）：54-58.

[5]马文起.农村土地适度规模经营对策研究[J].安徽农业科学，2008（10）：4205-4206.