我国非政府组织发展现状及对策

□文/郭世英 李海飞 杨倩茹

（内蒙古大学公共管理学院 内蒙古·呼和浩特）

一、概述

（一）非政府组织。20世纪八十年代以来，非政府组织在世界各国大量涌现，影响日益扩大，是市场和国家体制之外出现的一项重大的组织和制度创新，在保护弱势群体、促进公平等方面都发挥了巨大作用。

非政府组织是政府之外的非企业性社会组织，也叫第三部门、社会组织等。非政府组织主要是相对于政府组织而言的。NGO作为社会中的一种组织形态，有其显著的特点和作用。政府的职能转变为非政府组织留下发挥职能的空间，某些公共物品和服务由非政府组织提供能够产生更好的效果和效率。非政府组织作用的充分发挥，不仅有利于社会资源的优化配置，同时也能促进我国公民社会的构建、推进民主现代化进程。

（二）政府规制的重要性。良好的政府规制能够有效地促进非政府组织的发展。由于非政府组织本身的复杂性、不透明性等以及政府本身存在的一些问题，导致地方政府和非政府组织之间沟通不良，无法起到非政府组织应有的作用。因此，政府应该对非政府组织进行良好的规制，以保障其健康发展，改变以前单纯的约束、监管和限制。这里有必要区分一下规制和监管的含义：

监管是指对非政府组织遵守法律秩序的情况予以监督和管理；而规制是指根据一定的规则对构成特定社会的个人和构成经济的经济主体的活动进行限制的行为。它的关键在于“不仅包括对非政府组织消极的限制和禁止，还包括积极地鼓励和促进。”监管是比较具体的概念，而规制是要为非政府组织相关制度的运行确立一整套法律规则，它内容广泛，是抽象的，同时还包括对政府监管行为的规范。所以，一定要通过良好的政府规制来充分利用好非政府组织在社会发展中的作用，比如公民的日常生活、大的自然灾害，以及为政府出谋划策等。

（三）现状

1、自身情况。非政府组织由于自身在资金、支持的需要方面的困难，与政府有着千丝万缕的联系，不能很好地作为一个合作者为社会发展起作用。在我国，多数学者认为NGO具有官民二重性，因此它的行为一定程度上有行政性的特征，表现在管理行政化、职能行政化等。很多非政府组织的负责人同时也是政府部门的官员，他们对社会资源的需要导致和政府有很大关系，依附于政府，这种人员构成官僚化制约了其发展。在现实运行过程中，政府干预过多，非政府组织的自制能力弱，内部发展不均衡。

2、我国管理制度缺陷。我们国家的政府管理制度在某些情况下制约着非政府组织的发展，有些严格的准入政策，致使非政府组织出现了合法性危机。政府对非政府组织更多的是一种管制，即约束、限制、明显的不信任，使其丧失了应有的独立性和自治性，成为政府的附庸。

3、我国社会环境的缺乏。我国的公民社会基础薄弱，公民社会的建设比起其他发达国家来说仍是一个长期的过程。很多省会大城市非政府组织的作用几乎没有，很多民众不知道是一个什么概念，也没有从中受益过。民众缺乏一种良好的利益表达机制，无论是对政府还是非政府组织，使得需求与服务断层。

二、政府如何做好对非政府组织的规制

发挥非政府组织的作用是我国社会管理创新的根本要求，它的实现是一种相对于以往来说的创新机制，让公民有效参与、表达，转变政府职能，使政府与非政府组织相互合作协调、有效制衡。我们可以通过大量的实证研究来分析我们国家非政府组织的现状及情况，对非政府组织给予明确的定位。

（一）不断完善相关管理制度。法律环境制约着中国非政府组织的发展。在法律上，我们应该营建有利于非政府组织发展的制度环境，积极引导非政府组织的活动。政府要根据我国的现实情况来完善相关法律的构建及其运行机制，使非政府组织有序健康发展，使两者优势互补。赋予其明确的法律地位，使其具有合法性，在政府职能转变过程中承担某些社会责任，减轻政府负担，提供更为有效的服务，成为政府与民众交流的纽带。

完善政府对于非政府组织的有关法律的同时，要保证其可操作性。政府在制定相关政策时必须把非政府组织作为一个“利益相关者”考虑在内，把非政府组织的复杂性和多样性考虑在内，进行明确的分类和监管；同时要借鉴外国经验，有效地建立规制体系和评估体制等。政府避免过度干预，把适合和应当属于非政府组织管理的职务交给他们，进行正确的指引和必要的扶持，监管要适度，形成一种平等、制衡的机制。

（二）完善非政府组织的自治规范。要不断完善非政府组织自身的立法和规范，其内部也要形成一整套规范来指引和约束组织及其成员的行为，这样才能做到有效地自治。非政府组织承担起一部分社会管理和公共服务的职能，独立行使权力，拥有自治地位是十分必要的，不应受其他部门的控制。应促进政府与非政府组织在合理分工基础上的合作，加快实现社团管理的法治化，提高其服务能力。

（三）提高非政府组织的公信度。首先，政府要给予非政府组织足够的信任，使其成为政府真正的合作者。赋予其充分的自治可能会出现某些不法者利用这些机会去违法、损害人民利益的现象，所以应该把这些情况考虑在内，在此基础上去保护、规制它的发展，而不是因此对其不信任，或者是担心其潜在的因自治可能出现的一些危害公众利益的变质行为而限制，这样是对社会资源的一种浪费，也是不符合时代发展要求的；其次，还要建立非政府组织与公民的信任关系，使其成为一个民间的利益表达团体，这样才能更好地推进社会转型的发展。

（四）实施有效的监督。要想做好规制，监督机制是必要的。关键是要建立问责机制，要明确各自的职责和范围，相互监督。NGO的问责方法具体可以分为外部问责和内部问责。

外部问责包括政府、资金、物品捐赠者和公众等的问责。政府以制度的形式对NGO加以限制，防止其滥用权力和腐败，要把非政府组织作为一个合作伙伴，培育、引导其走正确的道路，要与我国目前的公民社会发展状况相适应。政府与非政府组织相互促进、相互制约，进行良好的沟通与互动，扬长避短，最终维护广大人民的利益。政府要做到有效监督，促进其成熟发展，应设立专门独立的监督机构去监督，避免其变质、腐化，这是自治的必要保证。

同时，社团自身也要加强监督立法，要接受人民的监督，建立信任机制和透明机制，让运行过程暴露在“阳光下”，让人民群众知情，更方便快速地表达自己的需求，及时解决。

此外，还需要建立发达的危机管理机制，以应急和救援为主旨的非政府组织的建立是必要的，如红十字会等，这些组织能较好地应对公共危机，解决政府不易解决的难题。

[1]叶常林等著.非政府组织前沿问题研究.中国科学技术大学出版社，2009.

[2]王建芹等著.从管制到规制——非政府组织法律规制研究.群言出版社，2007.

[3]王冬芳著.非政府组织与政府的合作机制：——公共危机的应对之道.中国社会出版社，2009.