从依法执政角度看中国特色社会主义法律体系的完善

秦丛丛

（中共滨州市委党校，山东 滨洲 256600）

从依法执政角度看中国特色社会主义法律体系的完善

秦丛丛

（中共滨州市委党校，山东 滨洲 256600）

中国特色社会主义法律体系的形成完善了党的执政方式，巩固了党的执政地位，加强了党的执政能力建设，是党坚持依法执政的重大历史性成就。但是目前我国法律体系中很少有党依法执政所能依够依据之法律，导致党执政“无法”可依。因此，在今后一个时期，立法工作要紧贴我国依法治国、依法执政的实际，促进法律体系不断趋于完备。

法律体系；依法执政；强化立法；有法可依；民主立法；执政为民

2011年3月10日吴邦国委员长在十一届全国人大五次会议上宣告，中共十五大提出的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法目标，已经如期完成。根据官方统计，截止到2011年2月底，中国已制定现行有效法律239件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。中国特色社会主义法律体系的形成完善了党的执政方式，巩固了党的执政地位，加强了党的执政能力建设，是党坚持依法执政的重大历史性成就。

一、中国特色社会主义法律体系形成的重大意义

首先，完善了党的执政方式。共产党执政初期，党在战争年代形成的“以政策为主”的执政方式被沿袭下来，在一定意义上，党的政策直接发挥了国家法律的作用。法律制度几乎处于真空状态，党权高于一切、党政不分等现象普遍存在，最终导致无法无天的“文化大革命”的发生。党的十一届三中全会以后，随着法律在经济生活和政治生活中的作用越来越大，党的领导方式和执政方式也逐渐从直接依靠政策向主要依靠法律转变。[1]胡耀邦同志在党的十二大报告中提出“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则，并将这一原则写进党的章程和1982年制定的现行宪法之中，继而提出要从过去那种单纯依靠政策和行政命令管理国家、管理经济向依法办事转化。党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”以宪法修正案的形式写进了国家根本大法，成为宪法原则。十六大明确提出依法执政是我党执政的主要方式，实现了我党执政方式由法制到法治的根本转变，实现了我党执政方式和管理方式的又一次飞跃。[1]

其次，巩固了党的执政地位。中国特色社会主义法律体系的形成始终坚持了中国共产党的领导，这是因为中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证，并且中国共产党的领导地位、执政地位，是在长期斗争的实践中逐步形成的，是历史的选择、人民的选择，也是明确载入中国宪法的。[2]所以中国特色社会主义法律体系之所以有“中国特色”，主要原因之一，就是它是在中国共产党的领导下建立起来的，是执政党的基本路线、方针、政策的条文化、法律化，是执政党的主张与全国各族人民意志相统一的法律表现形式。因此完善中国特色社会主义法律体系必定有利于加强和改善党的领导，有利于巩固和完善党的执政地位，有利于保证党领导人民有效治理国家。

第三，为依法执政提供了基石。依法执政要求共产党同其他政党、团体和组织一样，都应在宪法和法律范围内活动，在宪法和法律范围内执政。一个国家，执政党能否依法执政，直接影响着国家机构能否依法运转，从而决定着能否真正实行依法治国。正因为如此，党的执政活动应该是依法进行的。在我国，曾有一段时间，由于法律的缺失，因而不仅导致党权高于一切、党政不分等现象的存在，而且还导致整个社会处于无序状态。正如一些学者所指出的：“我们用政策代替法律——政策至上，全民学两报一刊——社论至上，落实最新指示不过夜——最高指示至上，法律的权威远不及一人之言，其结果导致了人人自危和无法无天。”在这样的环境中，中国共产党不可能实行依法执政。随着社会主义市场经济的发展和社会主义民主法治建设的推进，我们逐渐意识到法律能为治国理政提供良好的执政环境，于是在党的十五大上中国共产党将依法治国确立为领导人民治理国家的基本方略，明确表示要转变执政方式、实行依法执政，并确立了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法目标。

二、完善中国特色社会主义法律体系面临的新形势、新任务

（一）法律尚有缺位

我国的法律体系虽然已经基本形成，但其中很少有党依法执政所能依够依据之法律，导致党执政“无法”可依。

首先，执政权授予方面的“法律缺失”。在执政主体地位的依法确认方面，虽然宪法序言中规定了“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”，但这一表述尚欠明确，还不能直接理解为是对执政主体地位的确认。

其次，执政权运行程序的“法律缺失”。目前，对党内权力运行的程序化建设非常重视，特别是党内重大决策、干部任免、党内选举、发展党员、处分党员等方面，党章党规都有一系列程序规定。但是，从法律上规定执政权力运行的程序至今还没有被提出来。

再次，执政权运行责任的“法律缺失”。对滥用执政权力应承担相应的责任，目前只有党章党规作出规定而法律没有规定；对执政权力的监督一般依党章党规，较难依照法律法规。

（二）立法工作依然艰巨而繁重

中国特色社会主义法律体系如期形成，并非意味着收工。这样的判断，是基于我们所处的新方位：一是我国正处在深刻变革的历史进程中，在前进的道路上会遇到这样或那样的新情况新问题，有些是可以预料的，有些是难以预料的，既要解决当前面临的突出问题，又要建立有利于科学发展的体制机制，改革发展稳定的任务依然艰巨，立法工作的任务不会减少，难度也不会降低。二是一个国家执政党能否依法执政，直接影响着国家机构能否依法运转，从而决定着能否真正实行依法治国。当前，我国经济社会发展已进入“十二五”时期，同时也是全面落实依法治国基本方略、到2050年基本建成社会主义法治国家的战略目标关键时期，为确保目标的达成，都迫切需要推进依法执政方面的法律制度建设予以推动和引导。三是随着社会主义民主政治的深入发展，人民政治参与积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，参与立法的愿望越来越高，这对做好立法工作提出了更高的要求。

（三）法律实施状况不佳

改革开放30多年，我国立法取得了巨大成就，但是法律的实施状况不佳是当前中国法治建设实践中相当突出的问题，也是影响社会主义法律体系完善的障碍。当前，一些党组织和党员干部在执政权的运用中，违法现象时有发生：一是直接或显性违法。比如，某地为了搞开发，镇党委一纸“红头文件”，就可以宣布终止村民所承包的未到期的荒山承包合同。有报道，前些年某省某市第四届村委会自任期的3年间，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇党组织、政府违规撤换的达187人，占总数的57%。接替他们职务的，无一人是经村民依法选举，而全由镇党委、政府、党总支等指定任命。二是间接或隐性违法。突出表现为“领导”与“干预”边界不清。一些党组织或负责人，借领导国家机关之名，干预人大依法行使国家权力、干预行政机关依法行政、干预司法机关依法司法等。以江苏铁本事件为例，直观看是当地政府部门没有依法行政，违法审批，深层看是当地党委没有真正做到依法办事。

显然，这数十页“神言”不仅是所谓艺术技巧突出，更重要的是它说出了来自彼岸世界的信息，故而与此岸世界的生活景象难以顺利对接。 这种观点与《托尔斯泰和陀思妥耶夫斯基论艺术》中的观点完全一致，只不过“神言”的数量由七八十页减少到二十至五十页罢了。 罗扎诺夫说：

（四）法律的修改工作更加重要

随着经济社会的深入发展，现行法律的一些规定可能难以适应新形势，甚至可能阻碍经济社会的发展，需要及时修改完善。有的法律规定，当时搞得比较原则，实施一段时间后，经验不断积累，认识不断深化，有条件修改得更具体明确一些、操作性更强一些。还有，不同时期制定的法律所调整的社会关系可能相同或相近，需要在通盘研究的基础上对这些法律进行整合。因此，我们要高度重视法律的修改完善工作，这既是完善法律体系的内在要求，也是今后一个时期立法工作的重要任务。

三、完善中国特色社会主义法律体系的思考

形成中国特色社会主义法律体系成就辉煌，完善中国特色社会主义法律体系任重道远。法律体系形成后，今后一个时期，立法工作要紧贴我国依法治国、依法执政的实际，促进法律体系不断趋于完备。[3]

（一）强化立法，使党执政“有法”可依

依法执政的前提是有法可依。因此，要真正推行依法执政，不仅要坚持有法必依，更重要的是要解决“法律缺失”的障碍，不断完善我国法律体系，着手并加强对执政党执政权约束的立法。

第一，进一步完善依法执政法律体系。缺乏必要的法律依据，不利于党依法执政，保证依法执政有法可依，并且使所依之“法”为良法，是党依法执政的前提条件。宪法作为根本大法，应当在引领中国特色社会主义法律体系和依法执政方略中充分发挥作用。第二，目前设立政党法条件尚不具备，作为过渡，笔者认为可以以宪法条文形式立法，待条件成熟时再考虑设立政党法。可以在现行宪法中增加“中国共产党”一章。（1）明确规定中国共产党的执政地位；（2）规定中国共产党的组成机构及其任期；（3）规定中国共产党执政权力的范围，主要应体现在路线方针的确定权、重大决策权和用人建议权等几个方面；（4）规定中国共产党对国家政权机关，特别是对国家权力机关的领导原则、方式和程序，比如，把“总揽全局，协调各方”的原则和党的立法建议权、用人建议权写入宪法；（5）规定中国共产党与各民主党派执政与参政的关系，把 “长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针写入宪法，重要的是要加以具体化。

共产党代表人民利益的程度，直接影响到其执政的合法性，而民主立法、公众参与立法能使党更广泛地代表人民利益，从而增强共产党执政的合法性，这也是完善中国特色社会主义法律体系，提高立法质量的重要方式。

1.不断扩大公民参与立法的渠道和方式。充分发挥听证会、论证会、座谈会的作用，广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议，建立健全采纳公众意见的反馈机制，积极回应社会关切，切实增强公众参与立法的实效。十届人大以来出台的三十几部法律案，几乎每一部都是通过网络公布后征求意见，并召开立法听证会，这是公民有序参与的有效途径。据了解，全国人大常委会立法工作机构现正在研究如何完善互动机制，增加民众的参与感。

2.充分发挥各级人大代表参与立法的作用。要完善人大代表参与立法的工作机制，把办理代表议案建议同制定修改法律结合起来，把邀请代表参与常委会活动同提高法律草案起草和审议质量结合起来，认真研究吸收代表提出的意见和建议，充分发挥人大代表在立法工作中的作用。

3.不断完善法律草案起草过程中的沟通协调机制。充分发挥法律委员会统一审议和专门委员会审议的作用，调动各方面的积极性，共同做好立法工作。要不断提高法律草案审议质量，对于法律关系比较复杂、分歧意见较大的法律草案，采取积极慎重的态度，需要调研的深入调研，需要协商的反复协商，需要论证的充分论证，在各方面基本取得共识后再提请表决。

（三）保证法律有效实施，实现执政为民

周旺生教授曾说，中同法之不行或难行的根源，差不多存在于中国法制和法治的各个基本环节，但首先是存在于立法环节，立法环节的种种症状造成了法的先天不足，使法难以实行，甚至无法实行。因此，笔者认为，法律要有效实施，首先应在立法环节上为其提供保障。

1.改进立法工作，提高立法质量。改进立法工作，重要的是克服立法工作中的部门利益倾向，人大要在立法中掌握主动权，改变过去那种政府提交什么就审议什么的被动局面。在坚持由政府主管职能部门负责起草法律法规这一主渠道的同时，注意调动各方面的积极因素，拓宽渠道，改革现行法律起草机制。

2.加强立法解释工作。对法律规定需要进一步明确具体含义的、法律制定后出现新情况需要明确适用法律依据的，通过及时作出立法解释，赋予法律条文更加准确、更具针对性的内涵，发挥立法解释对于保障法律有效实施的重要作用。在具备条件的领域，适时开展法律编纂工作，将法律系统化，以更加适应新情况、新变化。

（四）采取各种措施维护社会主义法制统一

完善中国特色社会主义法律体系，应当做到成龙配套，既无重要立法缺项等“立法空白”，也无“摆设立法”、“过时立法”等重大立法瑕疵。在制定新法时，要同时研究考虑与新出台法律不一致、不协调的其他法律或者其他法律中相关条文的修改、废止，力争做到立、改、废同步进行。不能同步进行的，在法律特别是重要法律出台之后，也应及时进行修改、废止。要加强规范性文件的备案审查工作，及时发现并纠正法规、司法解释等规范性文件中与宪法和法律相抵触的问题，切实维护社会主义法制统一。继续做好立法后评估工作，为制定、修改或废止有关法律法规提供依据，从而促进立法质量不断提高。要探索开展立法前论证，在充分论证的基础上合理安排立法项目，以突出立法重点，集中立法资源，进一步提高立法质量。

[1]张晓燕.依法执政———中国共产党执政方式的历史性跨越[J].中国党政干部论坛，2001，（9）.

[2]石泰峰，张恒山.论中国共产党依法执政[J].中国社会科学，2003，（1）.

[3]李林.完善中国特色社会主义法律体系任重道远[J].中国社会科学报，2011，（4）.