我国准公共产品定价研究——以城市自来水定价为例

赵 明，葛 蓝

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

我国准公共产品定价研究
——以城市自来水定价为例

赵 明，葛 蓝

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

通过三十多年的城市自来水定价机制改革，我国城市供水行业的经营重心已经从单纯保障居民生产生活用水，转入了保障居民生产生活用水与促进水资源的节约与合理利用并重的方向。在这一转变的过程中，供水行业经常使用价格杠杆，不断调高水价以促进居民对水资源的保护和节约利用。该举措在很大程度上促进了城市居民节水意识的形成，但也存在着诸如自来水价格的确定程序不完善，或虽然制定了科学的定价程序，但在执行过程中多流于形式，对提价的具体理由和关键数据等实质性问题一带而过、不加以详细说明等突出问题。因此，本文从城市自来水定价机制的现状入手，分析现行城市自来水定价机制存在的突出问题，进而提出完善城市自来水定价机制的建议，以期对完善包括城市自来水在内的公共产品定价机制有所裨益。

水价；公共产品；定价机制；正当程序；实质公平

一、我国城市自来水定价机制的现状

自建国至今，我国城市自来水定价机制从无到有，逐步走向完善，大体经历了公益性无偿供水阶段（1949～1979年）、政策性有偿供水阶段 （1979～1986年）、不完全成本回收阶段（1986～1994年）、成本回收、合理收益阶段（1994年至今）。在这一改革过程中，我国主要是通过诸如《水利工程水费核订计收和管理办法》（1985年）、《中华人民共和国水法》（1988年）、《关于贯彻执行水利工程水费核订、计收和管理办法的通知》（1990年）、《乡镇供水水价核订原则》（1991年）、《水利工程管理单位财务制度》（94财农字397号文件）等一系列的法律、行政法规和规章以及行政文件完成的。[1]

1997年，以《水利产业政策》的颁布为标志，我国水利工程定价机制现代化进程快速推进，2000年底，在指导我国国民经济发展的纲领性政治文件《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中明确指出：“水资源可持续利用是我国国民经济和社会发展的战略问题，改革水管理体制，建立合理的水价格形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性”。2002年，九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国水法》（修正案）规定：“供水价格应当按补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定，用水实行计量收费和超定额累进加价制度”。这些都为我国水价定价机制改革提供了有力的制度支撑。

当前，我国水利工程供水定价的法律调整已形成了以《价格法》为核心，以《水法》为统领，包括行政法规、地方性价格法规、部门和政府价格规章等形式的门类齐全、层次合理、协调配套、相互联系、统一完备的定价法律体系。相应的，城市自来水定价机制也逐步走上法制化、规范化轨道：定价程序上引入了听证制度，以期水价的制定过程更加民主、科学，更符合广大城市居民的合理需求；定价方法上形成了计量收费和超定额累进加价制度，以促进水资源的节约、高效利用；定价依据上从主要依靠各级政府的行政文件，向主要依靠法律、行政法规的方向转变，以符合法治稳定的价值取向。但是，我国城市自来水定价机制还存在着诸如定价主体单一、定价程序流于形式、价格构成尚不完善等问题。

二、我国城市自来水定价机制存在的问题

（一）定价主体单一

传统的公共产品理论认为，在市场主导的经济体制内，政府作为最主要的宏观调控者，掌握着巨大的经济资源和及时准确的经济信息，依法享有强大的经济权力和强制性的行政权力，能够对不易由市场机制完全调节的公共产品领域做出全局性的准确判断，并进行强有力的管理和调节。同时，政府作为社会上最大的公共管理机构，以维护公共利益为基本价值取向，由其定价，既能够保证公共产品公益性之实现，又能够促进公共产品成本的及时有效回收。

但是，由于城市自来水作为俱乐部型公共产品，[2]具有公益性和消费的非竞争性的特点，加之城市自来水供水行业具有自然垄断性的特点，如果完全由政府作为城市自来水定价的主体，将强大的行政权力与垄断经营权、定价权结合起来，这样就增加了权力对权利的侵蚀、背离与异化的可能性。

城市自来水对城市居民的生活来说是必不可少的，对其进行垄断经营在一定程度上会限制社会成员的权利（如选择权），如果完全由行政主体对城市自来水进行定价，行政权天然具有的强制性、扩张性、侵蚀性就会借助于供水行业的自然垄断地位，实现其权力的滥用，导致政府不科学甚至是肆意提高城市自来水价格，这将是对公民合法权利的极大侵害。

（二）定价程序流于形式

现行法律法规在规定城市自来水定价权归于政府的同时，为了保证政府定价行为的科学性和民主性，规定政府定价应当严格执行成本调查、初步审核、调查听取意见或听证、集体审议、公布决策结果、跟踪监测和定期审查等法定步骤。[3]并在《价格法》中明确规定了价格听证制度，《价格法》第23规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。但在实践中，价格听证仍存在不少问题，具体表现在以下几个方面：

1.政府不依法办事，绕开价格听证程序

在实践中，往往存在政府擅自使用经济权力，凭借行政权的强制性直接定价的现象。根据《价格法》第23条的规定，价格听证程序为政府定价前的必经程序，但现实执行中，政府往往使用各种理由（如执行上级政府或同级党委的决定）、甚至在定价过程中直接绕开听证程序，通过行政命令的方式直接规定城市自来水的价格。

2.听证程序规定过于笼统

价格听证会的实施办法多由各地物价部门自行规定，而地方物价部门又是城市自来水价格的决定者和价格听证会的参与者，这就极大的增加了物价部门借角色混同之机笼统制定听证会程序，以使部门利益得到满足的风险。在实践中主要表现为对提价的关键数据和理由在听证过程中一笔带过，不作应有的详细说明，给专家和消费者发言的时间偏少等。这些关键程序的缺失，使三方公平博弈的价格听证会沦为行政机关越权定价的合法外衣。

3.听证会代表比例不合理，角色混同现象时有发生

城市自来水定价听证会实质上是一场城市自来水供水公司、政府和城市居民三方的博弈机制，因此，各方代表比例的确定就显得格外重要。在实践中，很多二三十人的定价听证会，居民代表只有一两人，比例极低，这就必然削弱居民的发言权。同时，由于多数自来水供水公司具有国有性质，就会出现价格听证会代表既代表了城市自来水供水公司的利益，又部分代表了当地政府的利益，这种角色混同现象的出现，必然会导致部门利益主导听证会的情形。

4.听而不证现象普遍存在

《政府价格决策听证办法》第26条规定“政府价格主管部门应当向社会公布定价的最终结果”。但对于“最终结果”的决策过程及其依据是否应向公众公开，并未作出明确规定，而这恰恰又是实施“社会监督”最为关键的地方，也是最该“透明”之所在。否则，只公布结果，也就谈不到监督与透明，其效果与不听证并没有太大的相异之处。[4]

（三）阶梯式水价计量方法尚存局限性

1998年国家计委、建设部联合颁布的《城市供水价格管理办法》中明确指出我国今后的城市自来水采用阶梯式定价方法，“省、辖市以上城市在2008年底前、其他城市在2005年底前，城市居民生活用水可根据条件先实行阶梯式水价”。到目前为止，我国绝大部分城市的居民生活用水价格均采取阶梯式计量水价方法。

阶梯式水价将水价分为两段或者多段，每段一个固定的单位水价，同时单位水价随耗水量分段增加。1998年国家计委、建设部颁布的《城市供水价格管理办法》指出：可将阶梯式计量水价分为3级，级差为1：1.5：2，具体比价关系由所在城市人民政府价格主管部门会同同级供水行政主管部门结合本地实际情况确定。第一级水量基数，以确保居民基本生活用水为原则制定；第二级水量基数，以改善居民生活质量为原则制定；第三级水量基数，根据市场价格制定。[5]

上述规定避免了一刀切的大幅提高水价导致的来自社会和政治方面的障碍，在促进生态环境保护和水资源可持续利用的同时，体现了公正性的定价原则，也保证了供水单位补偿成本和扩大再生产的需要。但是，当前的阶梯式计量水价的方法依然存在着一定的局限性。

1.起始分段水量制定不合理

根据国际基本用水标准，一般人均每天在25kg～30kg范围内，也就是说，对于三口家庭，相当于每家每月2t～3t。即便是在第一级水量基数内照顾到居民改善和提高生活质量的要求，起始分段水量也应控制在10t以内，但我国当前绝大部分城市的第一等级水量基数一般都在15t左右。这样高的起始分段用水量，基本上无法起到促进节约用水、提高水资源利用效率的目的，阶梯式水价促进水资源保护和水资源可持续利用优势也无法发挥。

2.阶梯式水价对财政补贴的利用不合理

为了鼓励节水，政府实行了对阶梯型水价中的初始段水价给予适当补贴的政策。在一个两阶梯水价体系中，一个家庭如果要得到全部补贴，就必须用完起始分段的全部水量。如果用水量在起始分段范围内，用水越少，则获得的补贴越少。但问题是，那些高收入的用水户的用水量超过了初始分段的水量，他们得到了初始分段数量的全部补贴。这对低耗水量的用水户显然是不公平的。

3.各等级水价间的级差过小

《城市供水价格管理办法》制定的指导级差为0.5，我国大多数城市制定的水价级差也在这个水平上。这样的级差水平并不能有效给高消耗水的用户以明显的价格压力，因为当其月用水量达到第三级的水平时，也只不过多付了一倍的水价，而第三级的用水量已经明显超出了满足生活需求的范围，很可能造成浪费，而浪费行为与其付出代价的比例显然是不合理的。

（四）监督机制不完善

在政府定价行为上，存在腐败行为产生的可能性和现实性。因为政府管制部门或人员掌握的城市自来水的定价权力使其有可能产生“权钱交易”的动机和行为，而且政府定价将直接影响城市自来水公司的收入和利益。我国现行法律制度中对政府管制部门或人员的监督多是属于事后救济性质，具体体现在《价格法》第45条、第46条和《政府价格决策听政办法》第28、29条中。然而对政府定价的违法行为进行事前预防，即对定价主体进行分权，却在我国公共产品定价机制中鲜有涉及。

三、完善我国城市自来水定价机制的建议

（一）建立城市自来水定价权分享机制

城市自来水定价权属于经济权力，是社会成员与国家对公共经济事务安排的社会契约，其行使的最基本的要求就是满足经济与社会发展的和谐性与安全性需求，满足社会成员的公共需要，其核心问题是确保权力的实施正确反映客观经济规律。因此，应当建立有政府、权力机关和社会成员共享城市自来水定价权的机制。

1.政府

政府是国家经济行为的主要行动者与直接执行者，其进行经济行为的目的在于维护社会公众的整体利益，因此，城市自来水定价权由其享有，有着其天然的优势：首先，政府定价易于执行。政府依靠其享有的行政权力制定的水机具有强制性，因而易于执行。其次，政府制定城市水价具有正当性。在社会主义市场经济条件下，虽然市场在资源配置中占有主导地位，但是，由于市场机制固有的缺陷，需要具有强大经济实力，能够影响市场运行态势，同时又拥有丰富的信息资源、政策资源的政府加以弥补。最后，政府代表社会公共利益，是高效科学的社会管理组织。因此，由政府享有城市自来水的定价权，就能够在制定自来水价格的过程中充分考虑城市居民的合法利益，并运用其科学的组织体系，进行科学的制度构建，以确保城市自来水价格的科学性。

2.权力机关

人民代表大会作为我国的权力机关，享有我国宪法规定的决定权、任免权、监督权和立法权。在城市自来水定价过程中，各级地方人民代表大会可以依法参与到城市自来水定价过程中来，对政府的定价行为进行监督，有效保证政府的定价行为合法、程序民主、结果科学。

人民代表大会参与城市自来水定价主要是通过行使立法权和监督权来实现的。首先，大部分城市现行的自来水定价依据主要是地方政府制定的政府规章和相关行政文件，地方性法规缺位现象严重。而地方性法规作为各级地方人民代表大会行使其职能一种重要形式，无论是从法律效力、社会公信力、科学民主性还是从公平公正的价值取向上看，都具有无可比拟的天然优势。凭借这种天然优势，享有立法权的地方各级人民代表大会能够制定出科学公平的城市自来水定价规则，从而分离出政府原有的城市自来水定价规则制定权（政府只拥有按照地方性法规进行具体操作的权力），使人民代表大会成为规则的制定者，从而对政府的定价权进行制约和监督。其次，人民代表大会具有范围较广的监督权力，科学有效行使这一权力，将对政府的定价行为进行有效的监督。监督的途径是多样的，既可以通过审查政府确定城市自来水价格依据的合法、科学性来进行，也可以通过审查价格听证会的程序和规则的公平性来进行，更可以直接参与到政府定价的过程中来（如参与城市自来水价格听证会）。

3.社会成员

经济权力作为一项综合性的权力，是普遍的社会成员权力，具有普遍的公众性与公益性。在城市自来水定价过程中，社会成员享有的经济权力应当包括:

一是城市自来水的议价权。城市自来水作为一种准公共产品，其价格的制定涉及到每一个社会成员的切身利益，因此社会公众对城市自来水价格的形成享有当然的知情权与参与权。

二是公共经济决策参与权。公共政策被认为是“对一个社会进行的权威性价值分配。”[6]公共经济决策要达到使社会公众普遍受益的目的，首先必须对此形成共识，也就是必须保障社会成员的经济决策参与权，使通过公共经济行动所可能达致的会共经济效果在决策阶段已经进行了充分的估价与分配。

要保障社会成员的上述权力，首先要规范政府的经济权力，对政府权力的行使严格加以界定，牢固树立法无授权即是禁止的原则，并保证政府行为的公开化、透明化与法治化。同时，要建立和完善价格听证制度，该制度的建立是价格决策民主化与科学化的表现，通过价格听证制度形成的价格反映了公众的愿望，更易被接受。

（二）完善城市自来水价格听证制度

正当程序原则是一切实体法律在执行过程中必须遵守的基本原则，是一切公平正义最直接的保障，在城市自来水定价过程中，必须严格贯彻正当程序原则。城市自来水价格听证制度作为政府、自来水公司和消费者三方博弈的关键平台，其程序框架已经建立，但细节方面仍需明确。

1.听证程序应当预置

我国大部分城市的自来水价格听证程序是由政府的物价部门制定的，且不论其角色混同导致权力滥用的可能性，仅从正当程序的视角而言，物价部门制定并公布价格听证会的程序应当先于价格听证会的召开不少于一个月的时间，且应当要求物价部门将其制定的价格听证会程序送交同级人大常委会审议，批准后方能生效，从而有效制约行政权力。

2.听证程序应当具体

听证程序不能仅注重于形式上的公正，满足于框架上的完善，更应注重其实质上的公正，将其内容细化。

（1）城市自来水定价理由应详细具体。对物价部门的定价说明程序，应当要求物价部门作详细说明，并规定物价部门定价必须提供的数据种类及详细程度，不允许物价部门使用政治术语模糊关键信息。

（2）人员构成和比例应当科学。对于参加听证会的三方代表，可按三三制原则分配，并适当扩大消费者代表的比例，同时参会人员应当有一定数量的专家，以保证听证会召开的公平行和实效性。

（3）消费者代表发言时间应当充足，并允许质询。消费者代表代表着广大城市居民的切身利益，且作为公共产品实质意义上的所有者，消费者理应获得足够的发言时间来表达自己的见解，并允许消费者就其他两方的相关阐述进行质询，以充分维护其合法权益。

3.听证结果的执行适用卷外排他性原则

通过正当程序获得的听证结果代表着各方的共同利益，理应得到充分的认可并贯彻到执行中去。对此，我们可以借鉴美国 《联邦行政程序法》第556条规定确立的卷外排他性原则。该原则规定行政机关的决定必须根据听证会案卷作出，不能在案卷之外，以当事人不知情或以没有论证的事实为根据，否则，其结果无效。在城市自来水价格制定过程中，政府价格决策部门只能依据听证结论进行价格决策，不得依据其他结论或意见。如果最终的价格决策没有采纳听证结论，就应当由政府价格决策部门做出合理解释。[7]否则，听证代表有权提出行政复议和行政诉讼。

（三）完善阶梯式水价计量方法

目前，阶梯式水价计量方法在我国城市自来水行业已经全面普及，并在成本补偿，合理收益，节约用水，公平负担等方面发挥着积极作用，但仍需进一步的完善。

1.社会效益与环境效益并重，科学制定起始分段水量

起始分段水量确定的首要标准是满足城市居民正常的生活用水需要，并适度满足居民改善生活质量的需求，其次是促进水资源的节约使用。因此，应参照当地人均日常用水量和当地水资源的稀缺程度制定起始分段水量，切实做到严格保障居民生活用水，并适度体现水资源的稀缺性。

2.坚持实质公平，合理利用财政补贴

财政补贴在维护居民基本生活用水需要起到了不可替代的作用，但是在第一等级水价中将政府的财政补贴均分到单价中，会导致居民用水量越少，享受财政补贴越少的现象，有违背实质公平。因此，从实质公平的角度出发，并鉴于现有技术的可行性（我国部分城市已经实现了使用水卡缴费），可将财政补贴在月末水费结算时按节水比例打入居民的水卡之中，从而实现用水量越少获得财政补贴越多的实质公平。

3.促进节约用水，扩大水价级差

当前，我国较低的水价级差并不能有效的促进居民节约用水方式的形成，因此，要发挥阶梯式水价计量方法的优势，充分利用价格杠杆的作用促进节约用水方式的形成，就必须实行不等额的级差制定办法，扩大将第三等级以上水价级差，将不属于满足居民基本生活用水需要和改善生活质量用水需要的水量单价扩大到第一等级水价的三倍以上，并取消原有水价中的财政补贴，从而给浪费者以警醒。

（四）强化监督机制

强化对政府城市自来水定价行为的监督，主要通过政府机关的内部监督和权力机关及社会公众的外部监督两方面来实现。

1.政府机关的监督

政府部门成为定价主体，更应该强化自身的监督效能。一方面，政府机关内部可以通过行政隶属关系，由上级行政机关监督下级行政机关，人民政府监督各工作部门。另一方面，加强专门机关的监督。如审计机关、财政部门、物价部门等根据各自的职权范围对城市自来水定价进行监督。

2.权力机关的监督

加强人民代表大会的监督，即是将政府的公共经济权力纳入到民主与法治的轨道上。人大最基本的职能和权力是立法权和监督权，人大要通过制定法律合理确定政府经济职能的内容、条件、范围及程序，以规制政府的定价行为；同时，各级人大要加强规制政府经济职能的责任感，政府行使城市自来水定价权的程序要交由人大规定，防止暗箱操作，避免垄断权力和政府领导意志的滥用。

3.社会公众的监督

社会公众对政府行为进行监督，是民主的要求之一。有效保障社会公众的监督权，一方面承认了公众的经济权力，从而时刻警醒政府不要超越权利运行的边界，起到消极制约的作用；另一方面，当政府超越权利运行边界，滥用权力时，公众可以进行积极的反抗。为此，首先，要强化社会公众监督的法律制度建设，明确社会公众监督政府经济行为的权限、内容和程序，从而使公众的监督有法可依，有法可护。其次，在政府进行定价过程中，要加强信息公开制度建设。只有信息公开到位，才可以使群众对政府机关及其各部门工作人员工作的了解有了合理的根据和事实，从而进行有效的监督。最后，健全保护和保密制度以及举报奖励反馈机制，坚持和完善民意测验、民主评议制度，加强新闻舆论建设，使政府行使经济权力行为有更畅通的途径接受监督。

[1]张德震，陈西庆.我国水价的变化过程及其区域特征的研究[J].地理科学，2002，（8）.

[2]陈达.公共产品的概念、特征、分类和供给主体[J].中国价格监督检查，2006，（12）.

[3]王敏.公共产品定价权研究[D].长沙：湖南大学，2007.

[4]黄少安，宫明波.价格听证会的效率分析——以中国首次客运价格听证会为例[J].消费经济，2002，（4）.

[5]林家园.对阶梯式计量水价的认识与思考[J].水科学与工程技术，2005，（3）.

[6]戴维·伊斯顿.政治体系——政治学状况研究[M].商务印书馆，1993. 122.

[7]黄建水，尚红利.价格决策听证制度立法研究[J].当代法学，2002，（6）.