构建多层次农村金融服务体系

□文/ 关颖哲

（辽东学院（南校区）经济学院 辽宁·丹东）

一、发展农村金融服务体系的重要性

近几年来，金融对农业、农村发展的制约已经成为农业、农村发展的“瓶颈”。农户贷款难、农村中小企业贷款难、农业产业化企业贷款难的问题依然存在。农村金融供给和金融需求是不对称的。目前，在基层以形成了以农村信用社为主体，中国农业银行和中国农业发展银行共同发展，其他金融机构为辅，以民间借贷为补充的农村金融体系。然而，这种体系的发展仅仅是农村金融资产总量的简单扩张，农村金融业务形式单一，对象面窄，融资渠道不畅的矛盾由来已久。在全面建设小康社会的宏伟目标面前，这个矛盾愈显突出。因此，根据中央金融经济政策的精神，进一步完善农村金融服务体系，支持农村经济发展的任务是非常迫切的。

二、我国农村金融服务体系存在的问题

（一）农村金融体制失衡，支农力度明显不足。随着国有商业银行经营战略的调整，在推行“大企业、大项目、大城市、大客户”战略下，实施集约化经营、扁平化管理，信贷集中、权限上收，各商业银行纷纷将县以下涉农经营网点大量撤并收缩，基本退出农村金融市场。而农业发展银行受体制因素的制约，只能专营农副产品收购资金的供应和管理工作，近年来虽然调整了经营方向，扩大了部分涉农商业性信贷业务，但是其在扶持“三农”经济发展方面的作用仍十分有限。目前，只有农村信用社是支持“三农”的主要力量，在农村金融中，90%以上的农业和农户贷款都是农村信用社发放。但由于历史原因，农信社的资产质量不高，历史包袱沉重，业务拓展缓慢，改革效果滞后，影响了支农的深度和广度，而仅凭农信社一家也难以独支“三农”。由此可见，农村金融体系整体支农功能已呈现不断弱化的趋势，“三农”的信贷供求矛盾难以得到有效缓解，现有的农村金融体制的制度安排已不适应农村经济发展的现实需要。

（二）农村金融服务手段简单，制约了支农资金的投入。近年来，随着农村经济的迅速发展和市场化程度的不断提高，农村经济对金融服务的要求趋向多元化。而目前农村金融机构仍沿用传统的金融服务手段，以传统农业贷款和小额农贷为主，业务品种单一、管理理念落后、经营机制不活，不能满足现代“三农”经济多元化发展的需求。一是农村金融机构的信贷运作模式与农业生产周期性的矛盾突出。农村金融机构在确定农业贷款用途期限时，通常只考虑自身的利息收入和财务指标的完成，而忽视了农业的特点和生产的周期性，导致资金供给的短期化，直接影响了金融支农的效果；二是农村金融机构的电子信息化程度低，结算手段落后，迫使其在金融服务方式和服务项目上存在一定的局限性，导致贷款额度、期限、利率和贷款方式等与“三农”的资金需求不相适应，信贷政策难以得到充分有效实施；三是县域金融资源流失问题十分突出。基层国有商业银行吸收的资金大量上存，邮政储蓄资金上划央行配置，使得原本十分有限的县域金融资源更加稀缺，严重制约了农村信贷资金的投放。

（三）财政扶持政策不到位，社会保障体制缺失。目前，县城经济普遍存在着农业和农村经济结构战略调整不到位、农民收入增长缓慢、城乡差距继续加大、农业投入长期不足、基础设施建设滞后等问题，这在自然条件差经济基础薄弱的欠发达地区表现得尤为突出。一是表现在不能为农业产业化企业提供相应的政策性财政扶持农产品的价值转换得不到财政支持；二是应由财政资金解决的农村道路、能源、电网、水利、通讯等公共基础设施建设长期得不到保障。这些问题如果得不到解决，将直接影响到农村金融机构信贷支农作用的发挥。

（四）农村金融生态环境不佳，导致金融支持风险障碍。一是目前我国农村信用法制建设严重滞后。相关法律法规不够完善和健全，在一定程度上造成了“有法不依、执法不严”的现象相当普遍，执法效率低下、司法执行难、执行周期长的问题十分突出；二是农村征信系统建设不完善。社会信用服务的市场化程度较低，中介服务极不规范，提供虚假资信证明甚至协同贷款欺诈，严重破坏了农村金融的信用环境；三是缺乏有效的失信惩罚机制。对逃废债务人无强有力的威慑手段，导致金融债权得不到有效保护，损害债权人的合法权益，挫伤了农村金融机构信贷投放的积极性；四是信用担保机制建设滞后。据反映，农户和农业企业缺少抵押担保是影响其融资的主要障碍。一些确有发展前景的农业专业户、农业企业，因缺乏有效的抵押担保，只能“望贷兴叹”；五是风险补偿机制发展滞后。因农业是高风险的弱势产业，农户和农业企业抗风险能力较低。目前各保险公司基于农业保险风险大、赔付率高，均未开办涉农保险业务。

三、构建多层次农村金融服务体系的基本设想

为适应我国“三农”经济对农村金融的多元化需求，应当考虑构建一个正规金融与非正规金融互为补充、政策性金融与商业性金融相互协调的，功能完善、层次分明的农村金融服务体系。

（一）构建市场化运作的农村正规金融体系

1、农行和农发行要明确服务“三农”定位，整合资源，消除对农村金融需求的金融排斥性。中国农业银行和中国农业发展银行应牢牢把握市场定位，找准发展方向。农行改革过程中要强化“三农”服务的市场定位和责任，即以服务三农为己任，以农为其特色，服务重点转向农民、农业和农村，要积极利用城市金融资源，转变观念，做到“以城养农”，以农为本。中国农业发展银行应按照国家“三农”工作的有关方针政策，及时调整和不断完善信贷政策，继续探索市场经济条件下办好农业政策性金融的途径，为农业发展提供更有效的金融服务。农行和农发行转变经营观念的同时要积极整合现有资源，加大农村金融产品开发力度、主动营销，逐步消除农村地区的金融排斥性。

2、邮政储蓄银行加快业务拓展，建立农村资金良性循环机制。邮政储蓄银行要尽快完成机构设置，加快人才队伍建设，借助资金规模大、网点布局广、网络信息发达的优势，切实按照经营许可的业务范围积极开展业务，在信贷投入、支付结算、理财规划、信息咨询等方面为“三农”发展提供综合金融服务，促进农村资金循环流动。

3、农村信用社应积极推动地方化和商业化改革。我国农信社应摆脱地方行政干扰，根据“风险-收益-成本”原则自主地在农村进行金融活动。为了确保农村信用社的商业化运作不至于脱离服务“三农”目标，可以考虑对农信社的运作机制进行设计，如经营本地化、营运网点乡镇化，积极吸纳地方农业机构和个体农户经济入股等措施。总之，在多层次农村金融服务体系中，农村信用社最终应发展成为一个商业化运作、主要面向农村的地方性金融机构。

（二）健全农村非正规金融体系。农村资金需求大多具有规模小、频率高的特点。必须健全由小型化、合作化、社区化的小额贷款组织、小型金融担保公司等机构组成的非正规金融体系。

1、建立具有真正“合作互助”属性的新型社区性小型金融机构（以下简称“合作金融机构”）。合作金融机构一定要避免再走农村信用社的老路，其基本原则应是“入股自愿、互助合作”，有条件的农村行政机构可以适当参股但不允许控股；合作金融机构的股东应局限于一个特定的农村区域，可以是一个村、镇（乡）甚至县；合作金融机构的业务必须具有本地化、小额化特征；合作金融机构的管理要规范化，要建立规范的合作互助章程，主要包括对股东的贷款优惠条件、信用评估制度、放贷审批程序等。总之，合作金融机构应具有互助合作、交易成本低、手续简单等特点，它能够作为正规金融机构的有效补充，切实保障农村基本的小额生产资金需求。

2、建立健全区域性农村信贷担保体系。建立区域性农村信贷担保机构有两种思路：一是建立由政府协调组织，财政、农户共同出资的担保基金；二是由民间组织自发组建担保公司。在信贷担保机制设计上，目前在河南焦作等地方进行的“产金一体化模式”值得推广。

3、建立民间借贷管理机制，促进民间金融健康发展。民间借贷具有正规金融所不具备的三个优势：一是制度优势，民间借贷是一种纯粹的市场金融形式；二是信息优势，民间借贷中与融资相关的信息极易获得且高度透明；三成本优势，民间借贷过程中的信息成本和管理成本很低。民间借贷的这些独特优势，使其与正规金融形成了强烈的互补效应，成为我国农村金融体系中不可或缺的组成部分。但是，民间借贷也存在高利贷、非法集资等，因此必须对民间借贷行为进行规范和引导。建议制定《民间融资法》，对民间借贷平台或机构的准入、退出、运行、利率等问题进行规范，大力打击地下钱庄，确保民间借贷行为规范化、可控化、安全化，使民间借贷逐渐成为农村正规金融的有益补充。

（三）重塑“三农”政策性金融扶助体系

1、成立农业保险基金，大力发展政策性农业保险。我国的农业体系基础薄弱，抗风险能力低，自然灾害频发，农民保险意识淡薄，投保能力不足，保险公司也不愿涉足高风险、低收益的农业保险。对此政府应当成立农业保险基金，大力促进政策性农业保险的发展。

2、加大政策性信贷补贴力度。当前，政策性信贷规模难以扩大的一个重要原因就是贴息资金不足，比如一个国家级贫困县小额扶贫贷款的贴息金额为50 万元，很多地区这一金额是远远不能满足的，应当按照实际贷款规模来核定当年的贴息金额，并保证资金及时拨付。对于部分风险高、收益低的涉农贷款，政府应当成立担保基金和补助基金，降低金融机构风险，提高金融机构的支农积极性。

（四）大力改善农村金融生态环境。地方党政部门、金融部门应加强联系，建立信息共享平台机制，构建并完善征信体系；在县辖农村信用社各营业网点推行企业征信和个人征信体系建设，加大农村文明信用工程建设力度，使农户个人信用得到进一步规范，成为社会诚信的基础工程；营造宽松的社会信用环境，为金融支持地方经济发展搭建平台；规范民间借贷。扩大小额贷款组织范围，运用政策手段和市场手段引导民间借贷的资金定价水平。

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[3]聂勇.中国新型农村金融的可持续发展探析[J].中国农学通报，2011.27.