政治过程视野中的中国参政党——“参政党与公共政策”理论研讨会观点评述

★ 黄天柱

浙江省社会主义学院参政党建设研究中心于2011年10月27日至28日组织召开“参政党与公共政策”理论研讨会，与会学者集中围绕民主党派参与公共政策过程的法理基础、制度安排、历史演变、运行过程、绩效评估、影响要素、优化战略以及比较借鉴等内容展开了广泛而深入的研讨。现将此次研讨会的主要观点及对这一问题的思考，综述如下:

一、价值与功能

与会学者普遍认为，尽管民主党派对政策过程的参与是咨询性、辅助性的，但这种参与有利于促进公共决策的民主化科学化，有利于加强对执政党和政府的监督制约，有利于推进人民民主，因此同样是非常重要、不可或缺的。有学者指出，民主党派参与公共政策制定，不仅是我国政治体制改革的需要，也是民主党派拓展和深化参政议政的需要，更是推进决策科学化、民主化，最大限度提升决策质量的需要。有学者认为，民主党派参与公共决策是由民主党派的政治地位决定的，是受宪法保障的权利。从具体功能来看:有利于改变“个人意志”的决策方式，遏制腐败发生，促进廉政建设;有利于科学、合理地解决公共决策面对的问题，集思广益，减少决策失误;有利于扩大公共决策的民主基础，使政策得到人民群众的更广泛支持，提高公共政策的合法性，使政策的实施更加顺利。有学者认为，加强党际协商对于公共政策过程而言具有重要价值和意义:一方面，有利于彰显中国特色政党制度的价值和优势;另一方面，有利于回应时代和形势的挑战，适应社会发展对公共政策提出的新要求，包括强化利益调整和平衡的要求、扩大公共参与的要求和创新的要求等。

二、制度与机制

我国现有体制为民主党派参与政策过程所提供的渠道是非常丰富的。有学者将这些渠道划分为制度化渠道和非制度化渠道两类:制度化渠道主要包括通过参加高层协商、在政协大会上提交提案和进行大会发言、向中国共产党党委、政府及有关部门提交专题报告和建议案、反映社情民意、同政府有关部门建立对口联系等形式参与决策，以及以人大代表身份提出议案并参加决策、通过在政府和司法部门担任实职领导的党派成员直接参与决策、以特约人员身份间接参与政策的制定和监督等;非制度化渠道主要是指党派领导人通过写信等方式直接与中国共产党领导人沟通。有学者从内生环境和外生环境两方面分析了民主党派参与公共决策的制度环境:内生环境包括民主党派的角色定位、参与能力、政党属性等方面，外生环境包括政治生态、参与渠道、参与领域、参与保障等方面。此外，还有学者从制度和机制层面概括了中国特色党际协商基本模式的特点:一是协商方式和渠道的多样性;二是赋予了协商各方主动性;三是协商内容的宏观性;四是协商在决策之前。

三、过程与绩效

不少学者指出，与我们国家其他社会组织相比，民主党派参与公共政策过程，有其独特的优势。有学者指出，这种优势不仅仅体现为其视角的独特，更主要是其具有广泛的社会联系，能够真实反映社会各界情况，自觉从党和国家大局出发协调、解决各方面出现的问题。具体来看，这种优势主要表现为:一是有助于公共决策达成共识;二是有助于公共决策的科学化;三是有助于解决公共决策的困境。有学者分析了民主党派在公共决策各个环节的作用和优势:在发现问题、确认议题环节，具有汲取和反映信息的作用和优势;在拟制方案和广泛论证环节，具有咨询建言的专业性优势和利益博弈的组织优势;在分析评估、方案选优环节，具有政治协商的平台优势;在决策执行反馈与修正环节，具有组织化优势以及特殊的政治优势。有学者认为，民主党派是公共政策过程的“专业参与者”，与其他参与主体如民间组织、专业社团、利益相关者个体等相比，具有几个特点:一是享有国家根本大法规定的政治法律地位;二是具备一定的组织架构，具有有序参与的能力;三是拥有一定的专业人才，具有专业参与的能力。

大家普遍认为，从政策过程的分析看，民主党派的参与是广泛的，在政策过程的每一个环节都是能发挥一定的作用的。当然，在不同的环节中，参与的形式可能会有所不同，发挥作用的程度也会有所不同。有学者认为，中国的政治过程由人民参与、政党领导、人大决定、政府执行等环节和要素组成。参政党在这些环节之间都处于中间的位置:从人民参与到政党意见的形成，参政党在其中都发挥作用;从政党领导形成方案到提交人大，这个过程中有党际协商;人大决定后由政府执行，政府执行的情况怎么样，参政党要通过政协予以监督。可见，参政党渗透到了中国政治过程的每个环节，其主要作用是保障权力的运行和政策运行的规范，从而创造良好的公共政策。

有学者将民主党派参与公共决策的现实效果概括为:第一，中央对民主党派参与公共决策日渐重视;第二，民主党派对参与公共决策的自信心增强、积极性提高;第三，社会大众对民主党派参与公共决策的关注度逐步提高;第四，民主党派参与公共决策向多渠道、多途径发展;第五，民主党派的参与使公共决策趋于民主化、公开化。有学者在通过广泛调研的基础上，对民主党派参与公共政策制定的各种安排制度的绩效作出了相对客观的评价，认为广大党派成员对于现有体制为民主党派参与政策制定所提供的制度安排及其绩效，尽管总体上持肯定态度，但仍有较大的改进期待和要求。同时还发现了两个特点:一是那些能体现党派组织整体功能的参与途径的绩效要好于那些主要依靠党派成员个人发挥作用的参与途径绩效。二是那些以咨政议政(建言献策)为主要功能的参与途径的绩效要好于那些以监政督政为主要功能的参与途径的绩效。有学者从公共决策的议程确定、决策制定和政策执行三个环节对民主党派参与公共决策的过程进行研究，认为:在议程确定过程中，民主党派发挥作用的关键在于利用党派的专业优势和人才优势，就各党派所熟悉领域中的重大问题和经济社会发展的全局性、战略性问题进行深入调研和充分讨论，从而引起决策者的关注;在决策制定环节，民主党派主要以专题调研和会议商谈的形式配合党委政府开展有关政策的理性商谈。另外，各民主党派还以提案的形式向政府提出具体的政策性意见或者建议;在政策执行环节，民主党派的主要功能体现为政策监督，它是民主党派参与公共政策的议程设定和决策协商过程的自然延伸，也是民主党派民主监督功能的重要实现方式。有学者以民主党派团体提案为分析对象，描述和揭示了民主党派影响公共政策机制的一般流程，并指出，通过这样一种参与，汇集各方智慧，使公共政策既反映出国家战略意图和各地个性发展需求，又充分表达了不同阶层的利益诉求，从而逐步形成政治共识、政策共识和社会共识。

衡量民主党派参与公共决策的绩效，需要构建科学、合理的评价机制。有学者认为，科学的指标体系要采用定量与定性分析相结合的方式，具体可从以下几个指标入手:第一，年度内参与公共决策项目的总量及被采纳量。在统计数量时，要区别统计各民主党派成员参与公共决策的数量，区别统计民主党派成员基于党派成员身份参与公共决策的数量及非基于党派成员身份参与公共决策的数量，区别统计通过不同渠道参与公决策的数量及意见被采纳量，区别统计不同党派的特色提案量。第二，民主党派介入公共决策的时间点。第三，民主党派参与公共决策的领域。第四，对公共决策进行协商、投票时民主党派所占的席位、比例。第五，民主党派参与公共决策的民众支持度。

四、限度与困境

尽管民主党派参与公共政策过程拥有一定的制度性优势，但这种优势要转化为实际的影响力和成效，受到诸多因素的影响。从现状来看，民主党派参与公共政策制定取得了一定的实效性，但这种效果还非常有效，仍有较大的开发空间。有学者认为，参政党在协商性决策中的作用，目前是有限的。在今天的协商政治中，参政党的主要作用是在政治协商环节，不在公民协商与社会协商环境，究其原因是:参政党的存在与活动空间主要在国家领域，社会领域的根基与影响十分有限。从这个意义上来讲，参政党的作用可以是很大的，但今天作用的发挥是很小的。有学者从正式制度环境的影响和非正式制度环境的约束两方面分析了民主党派参与公共决策的制度困境:非正式制度环境方面的困境包括保障体制和程序有待健全、知情权有待提高、渠道有待拓宽、法制有待完善、绩效考核机制有待建立等;非正式制度环境方面的困境包括观念有待突破、政治传统的惯性影响、参与能力有待提高、道德缺失等。有学者认为，民主党派参与公共政策制定所面临的主要困境包括:第一，参与的机制尚不健全，不同阶段中民主党派参与作用的不平衡现象较为明显;第二，各党派之间缺乏沟通，难以形成有效分工与合作格局;第三，党派基层组织建设的短板影响了其资源整合与社会交往能力。有学者认为，总体来看，民主党派在公共决策过程中知名度、美誉度较低，影响力弱。表现在每个环节来看:在发现问题、确认议题环节，民主党派掌握的公共事务信息量与决策部门不相称;在拟制方案和论证环节，民意基础不足，行政规范不熟;在分析评估、方案优选环节，政治协商的规范性有待提高;在反馈环节，对决策的结果人云亦云或不再跟进。有学者分析了现阶段民主党派参与公共决策存在的一些不足之处:各级党委、政府对民主党派参与公共决策的重要性认识不一，基层党委、政府支持不够;民主党派参与公共决策的范围不明确;民主党派参与公共决策的具体介入点不明。在此基础上，作者剖析了影响民主党派参与公共决策实效性的几个关键因素:传统中庸思想、人治观念的负面影响;党委、政府尤其是地方党委和政府对统战工作的理解和支持不够，缺乏统一、规范的制度保障;民主党派自身能力不足，缺少科学合理的评价机制。有学者认为，目前的党际协商，中央层面比较规范，地方层面有待加强;在各个环节中的参与不均衡，决策前协商相对较多，对决策后执行情况的监督和反馈不足;协商的制度化程度不高，协商范围、程度和结果主要取决于执政党和政府领导人的开明程度。有学者分析了当前公共政策过程中党际协商存在的问题:第一，在政策个案的协商方面取得了显著成效，但存在着对公共政策整个过程，特别是对公共政策机制创新重视不够的现象;第二，协商主体的主动性同步提高，但存在着机制浪费和机制供给不足的现象;第三，存在参与能力不足的问题，主要包括反映和代表具体利益和要求的能力不足、主动提出公共政策议题的能力不足两个方面。有学者在案例分析的基础上，揭示了民主党派政策监督中存在的一些问题:第一，从总体效果上看，民主党派的政策监督仅仅是一种从属性的、辅助性的，对各级党委和政府的大政方针做点拾遗补缺和细枝末节的修补工作，基本不存在对决策产生实质性影响的作用;第二，决策者的刻意回避，造成民主党派的信息不对称，影响政策监督效果;第三，民主党派的政策监督缺少有力的组织制度保障。

五、思路与对策

在研讨中，学者们就如何更好发挥民主党派在公共政策制定中的作用，提出了自己的意见和建议。有学者指出，中国共产党作为执政党，有责任支持和帮助民主党派在我国政治和社会生活中充分发挥作用，要从科学执政、民主执政、依法执政着眼，拓宽民主党派参与公共决策的渠道和空间，支持民主党派深入开展考察调研，积极建言献策。另一方面，民主党派要加强自身建设，不断提升参政议政能力。具体对策有:第一，建立开放性的政策制定模式;第二，保障民主党派的知情权;第三，规范政治协商的内容、形式和程序;第四，优化民主党派自身结构;第五，建立健全畅通的反馈机制。有学者认为，要善于在制度上进行科学设计和安排，建立健全民主党派参与公共决策的制度体系。作者认为，应从实体性制度和程序性制度两个层面来构成这一制度体系。实体性制度包括参与公共决策的制度化内容、制度化渠道、制度化方式;程序性制度包括参与公共决策前的制度、参与公共决策中的制度、参与公共决策后的制度。有学者认为，要提高民主党派参与公共决策的实效，可从以下方面着手:第一，转变观念，提高政治素养，为民主党派参与公共决策提供坚实的思想基础;第二，完善机制，明确参政职责，真正发挥协商民主的制度优势;第三，完善决策听证制度，建立财务支持制度，规范和统一信息渠道，减少前提式公共决策，营造民主党派参与公共决策的良好环境;第四，建立科学合理的评价机制，双向检验，促进民主党派参与公共决策工作的深入开展。有学者指出:政党结构要从组织化转向制度化，从组织式赋权转向规则式赋权;对于进入国家政权机关的党派成员，在强调其国家公务人员职责的基础上，要增强其党派属性;要增强民主党派的参政议政能力。有学者围绕如何加强公共政策过程中的党际协商，提出如下建议:第一，进一步加强对公共政策的党际协商的重视;第二，扩大对公共政策过程的党际协商内容范围，特别是要加强对公共政策执行和评估的协商;第三，重视对公共政策的党际协商机制的完善，增加机制供给，包括参政党参与公共政策协商的激励机制;第四，参政党要加强自身建设，从完善内部机制着手，提高概括和集中具体群体、具体利益和要求的能力，提高形成和提出公共政策议题的能力，从而实现对公共政策的专业化、高效化参与。有学者认为，应该从多个层面推进和完善民主党派参与公共决策的运行机制:第一，拓展民主党派的社会基础，增强民主党派的社会利益表达与汇聚能力，增强其对政策议程的影响能力;第二，强化民主党派成员政治与业务素质;第三，充分利用现代网络媒体，拓展民主党派决策参与渠道;第四，适应组织工作向下延伸的趋势，加强民主党派的基层组织建设;第五，构建民主党派的合作机制，统筹协调民主党派的参与过程。有学者就如何提高民主党派团体提案对公共政策的影响力提出如下建议:第一，精心培育民主党派的参政党意识;第二，进一步提高民主党派团体提案的质量;第三，有效应对“官僚制”(“科层制”)的政府行政体制改革对民主党派的传统智力优势提出的严峻挑战;第四，提高提案承办单位对民主党派提案的重视程度;第五，健全和完善民主党派团体提案通过政协平台扩大对公共政策影响力的制度体系建设;第六，民主党派要进一步增强主观能动性，加强自身建设和内部保障机制;第七，积极营造全社会关心支持民主党派通过团体提案的方式参与公共政策制定的良好政治生态环境。有学者认为，更好发挥民主党派在政策过程中的作用，根本途径不在于改变体制，而是在于提高行动者本身的行动能力，即加强参政党自身的建设，而参政党自身建设的根本是要保持和发展自身的组织代表性。多样性是参政党存在的基础和活力所在。政治主张可以趋同，但组织代表应该体现多样性。政治主张一样符合一体的需要，组织代表多样符合多元的趋势。参政党多样化存在的根基在于其社会基础。因此，参政党在政治中的作用取决于其社会功能与影响。从这个意义上讲，中国参政党建设与发展的最大需要不是权力，而是其与社会关系的调整，应该走入社会、联系阶层、服务民生。此外，有学者从比较研究的视角，对西方主要国家政党参与政策过程的实践进行梳理，概括其共性和差异，在此基础上得出了西方国家政党参与公共政策过程实践对我国民主党派的启示:第一，加强与人民的沟通，更好地汇集民意，让民意在公共政策中得到更多、更好的体现;第二，充分利用法定权利，依法参与政策过程;第三，加强民主监督;第四，加强自身建设，提高参与影响政策过程的综合能力;第五，注意利用相关技巧，提高参政议政效果。