民主党派参与公共决策的现实效果及影响因素分析*

★ 欧阳晓安 叶国平

公共决策是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务时，为了达到预定的目标，根据一定情况和条件，运用科学的理论和方法决定对策、政策和方案的活动和行为。［1］民主党派作为我国政治参与的重要主体，其参政议政过程就是参与和影响政府公共决策的过程。民主党派参与公共决策，对我国公共决策过程的民主化、公开化与科学化起到了极为重要的作用。但是，在价值多元、利益分化、政治参与方式不断多样化的现时代，民主党派参与公共决策的现实效果如何?其影响因素有哪些?民主党派又如何更有效的介入公共决策过程?本文将对这些问题进行探讨。

一、民主党派参与公共决策过程分析

民主党派参与公共决策，不是对公共决策过程某一环节的参与，而是全面参与、全程参与。在公共问题的确定阶段，民主党派通过参政议政活动提出公共决策建议，把公共问题与公众的利益诉求输入到公共决策系统之中。相比于其他途径，民主党派的公共决策建议一般更能引起决策者的关注，特别是一些经由既是权力精英、又是知识精英的民主党派领导人所表达的诉求，往往能引起决策者的特别关注并直接推动公共政策出台。在决策方案设计与确定阶段，民主党派是重要的参与者。经过几十年的发展，民主党派形成了优良的调研传统、拥有畅通的社情民意收集渠道，并且储存了一大批各领域的专家学者，这些都是民主党派参与公共决策的优势。民主党派通过其成员直接参与公共政策文件的起草或在政策论证和协商环节提出修改意见与建议，为决策的民主化、科学化提供了保障。在公共政策的实施与完善阶段，部分在政府、司法机关任职的民主党派成员直接成为政策实施的主体，其他民主党派成员则成为政策实施的监督者与意见反馈者。民主党派是我国政策监督的重要主体，由于民主党派不是政策的决策者与执行者，因而其比政策决策者与执行者自身的监督更为客观与公正，也更能得到被监督者的理解与尊重。同时，民主党派的监督作为一种组织活动，比一般群众个体的监督自然更为正规与更有力度。民主党派的监督虽然属于柔性监督，但其优势是很明显的。根据民主党派参政议政的经验，每当执政党与政府做出重大的公共决策之后，民主党派基本上都会及时在党派系统内组织广泛的学习，党派成员又通过社会服务窗口和社情民意渠道向会社会宣传政策内容，这种宣传经常能起到良好的效果。政策实施中遇到的各种问题和群众的意见与建议，又可以通过民主党派的组织系统层层向上传达，汇集到决策者那里，为公共政策的修正与完善提供参考。

二、民主党派参与公共决策的实效分析

在现行的制度安排下，民主党派能够参与到公共决策的全过程。这种参与虽然只是协商性的，但却能收到较好的成效。相比一般的利益集团或普通民众的政治参与，作为参政党的民主党派的政策建议被列入决策议程的可能性要高得多。各级政协会议的“一号提案”经常由民主党派提交。决策部门的政策出台前也往往会主动召开民主协商会或座谈会，主动向民主党派征求意见建议。除直接通过人大与政协体系参与公共决策外，民主党派的某些提案，如果得到了党或政府领导人的重视，被列入政策议程的可能性就会大大增加。

但是，民主党派参与公共决策在取得一定实效的同时，也还存在着一些问题。其一，提案和议案多而能影响公共决策的少。在每年的“两会”期间，民主党派组织和作为担任人大代表、政协委员的民主党派成员都提出了大量的提案与议案，但最终只有一少部分能被执政党和政府采纳，能够转化为公共政策或直接推动公共政策出台的则更是少之又少。其二，在一些地方和一些领域、特别是在一些基层政府部门的公共决策过程中，民主党派参与公共决策流于形式的问题还很严重。越到地方与基层，民主党派参与公共决策的权能就越可能得不到保障。虽然近年来民主党派成员越来越多地被邀请参加地方党政部门的座谈会或政策咨询会等会议，但目前各级地方政府通常采用的协商程序过于简单，一般是事先发出协商通知，提前数日提供协商文本材料，要求各党派组织必要的调研和讨论，最后召开民主协商会征求各党派意见。甚至有时不给提意见建议的机会，或者是提了也白提，民主协商变成了走过场。很多单位聘任民主党派成员担任“特约四员”，只是邀请这些人来听听单位的年终总结报告或一起吃餐年终饭，起不到应有的作用。民主党派在不少时候成了“花瓶”，用来妆点公共决策程序过程，实质上却是决策机构自行决策，决策后通报一下结果让民主党派知道。

影响民主党派参与公共决策实效性的原因是多方面的。就积极方面而言，民主党派参与公共决策能取得较好的实效，与我国的特殊政治传统与民主党派自身有优势是分不开的。在新中国成立之前，中共就与民主党派有着广泛的合作;新中国成立过程中，民主党派的参与也起到了重要的推动作用;新中国成立后，中共一如既往地重视与民主党派的合作关系，于1989年、2005年分别颁布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(中共中央［1989］14号文件)、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(中共中央［2005］5号文件)，巩固和完善了中国共产党领导下的民主党派政治参与制度。在与中共数十年的合作协商过程中，民主党派也形成了参与公共决策的显著优势，主要表现为广泛性与专业性两点。我国八个民主党派有60多万成员，广泛分布于各个领域，且多数都是各自领域内的精英人士，他们既具有较强的专业知识与参政议政能力，也能够密切联系群众，传达执政党与国家的方针政策，协助化解矛盾和向上传递群众的呼声与要求。

造成民主党派参与公共决策效果不佳的原因大概可归纳为以下几点:其一，制度细化不够、落实不力。对于多党合作与政治协商，目前的主要依据是中共中央［1989］14号文件和中共中央［2005］5号文件，这两个文件为民主党派参与公共决策确立了基本框架。但由于其中的内容比较抽象，具体实施过程中需要各地方、各部门根据自身的特殊情况对其加以合理的细化。但是，很少有地方或部门这样做了，以至于民主党派参与公共决策过程的制度不到位，使民主党派参与公共决策过程的职责不够明确具体、运行方式不够规范有序。这样，民主党派参与公共决策的问题就难以得到落实，中央的文件在一些地方的执行就流于形式、有随意性、或根本就没有执行。其二，部分民主党派组织和党派成员参与公共决策能力不强。与解放前和建国初期相比，当前民主党派成员很多都是在改革开放后加入民主党派的，各民主党派成员也还有一些各个领域的高级专业人才，但“他们中的相当一部分人既缺少与中共患难与共的经历和体会，也缺少加入党派的深思熟虑的思考过程”［2］，缺乏参与公共决策的热情。民主党派各级机关工作人员因为工作关系，对参与公共决策有较好的认识也愿意参与其中，但有不少人缺少展开专业调查与研究的能力。还有的时候是民主党派组织与机关工作人员没有做好党派成员参与公共决策的组织与联络工作，致使有能力、有意愿参与公共决策的党派成员没有畅通的渠道。其三，部分提案缺少科学性与可行性。民主党派及其成员参与公共决策时提出的提案与建议，大部分都是经过细致的思考与论证后提出来的，但也不可否认有部分提案与建议在提出前缺少深入的调研与科学的论证，可能为了增加提案数量而草率提出，也可能是为了部分人的利益而故意为之。这些提案不能服务于社会和经济发展之大局、不能代表社会群体大多数人的利益，缺少科学性与可行性，自然无法进入公共决策系统。其四，普通民众参与公共决策的渠道增多、机会增多也给民主党派参与公共决策带来一些负面影响。在传统政治运行模式中，民众直接向决策者表达利益诉求的机会不多，普通民众的利益诉求经常要通过民主党派作为中间者得以传达给政策制定者。进入二十一世纪后，人们表达利益诉求和政治观点的途径和机会大大增加，例如借助网络的力量、借助新闻媒体的力量、甚至通过“集体散步”的方式，都能快速将信息传达给决策者，而且很多时候这种力量足够强大让决策者不敢不重视。如此一来，民主党派代表公共利益参与公共决策的职能就被减弱了。

三、提高民主党派参与公共决策有效性的对策建议

(一)完善民主党派参与公共决策的制度

美国政治学家亨廷顿认为:“所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式”;“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程”。［3］从公共决策内在要求看，必须不断健全科学民主决策制度并落到实处，强化决策的制度约束，规范决策程序，对决策过程实施监督，建立决策失误责任追究制度，建立健全纠错改正机制，做到以科学的决策方法、民主化的决策程序来保证决策的正确性。中共中央［2005］5号文件明确了政治协商原则，提出把政治协商纳入到公共决策程序当中，肯定政治协商是中国政党制度的重要组成部分、是实现民主决策的中心环节之一。这个文件的出台，对于推动民主党派参与公共决策走向制度化与规范化有重要作用，但仅仅依赖这一个文件，还无法有效的指导民主党派参与公共决策实践。各级执政党组织与政府部门应当根据中共中央［2005］5号文件，制定细致而完善的民主党派参与公共决策基础、程序、保障等制度，规定必须有民主党派参与公共决策的事项、民主党派参与公共决策的基本程序以及违反有关程序规定需要承担的后果等内容。各民主党派自身也应当制定和完善参与公共决策的制度，诸如课题招标制度、调研制度、参政议政激励制度等等。

在法治社会，法律是制度最重要的表现形式，只有具有法律效力的制度才不会轻易遭到破坏，工作也才能稳步正常运转。民主党派参与公共决策问题也须以法律为后盾，对于其中的基础性问题需要以立法的方式加以明确。在条件成熟时，制定《参政党法》、《议政法》、《民主监督法》、《知情法》、《决策咨询法》等具体法律法规，将对民主党派参与公共决策有很好的促进作用。

(二)强化民主党派的利益代表功能

公共决策的本质是一场利益的博弈。作为参政党的我国各民主党派，是特定社会阶层和群体进行利益表达的重要渠道，在利益代表方面具有独特的优势。在一项“民主党派代表谁的利益”的问卷调查中，选择“广大人民群众的利益”、“各自联系群众的利益”、“代表本党成员的利益”的人居多，分别占36%、29%、20%，而选择“提案所涉及对象利益”和“其他”选项的人只占11%和4%。［4］民主党派必然要代表本党派成员的利益，因为民主党派作为一种政治组织，其产生、发展与其成员的利益是息息相关的。新中国成立后，经各民主党派协商确立了各自的工作范围和发展对象的分工，各党派聚集在具有相对清晰边界的阶层内，这样有利于利益代表更好地提出真知灼见，对公共政策的制定更有针对性。民主党派作为具有广泛性的政治联盟，也需要代表所联系阶层和群众的合法利益。事实上，民主党派代表本党成员的利益、代表各自联系群众的利益和代表广大人民群众的利益是不矛盾的，党派成员和党派联系的群众都是广大人民群众的组成部分。民主党派需要提高利益综合能力，把党派成员的利益和所联系群众的利益整合，使其与公共利益相一致。再将这利益诉求转化为党的主张，输入政策决策系统，影响公共决策。从强化民主党派的利益代表功能角度而言，民主党派参与公共决策，需要做到立党为公、参政为民，才能起到应有的作用。

(三)实施人才战略，提高民主党派参与决策的能力

民主党派成员的素质直接影响民主党派参与公共决策的能力。有学者进行调查后发现，38.77%的受调查对象认为民主党派成员的素质对其参与公共决策影响很大，37.6%的受调查对象认为有一定影响，只有8.1%的受调查对象认为没有影响。［5］民主党派要高度重视人才的发现、培养、选拔和使用工作。民主党派的组织和领导干部要善于在党派成员中发现人才，对于那些既有较高的专业能力、又有较高参政议政能力的党派成员，要大力提拔使用，让他们有较多的机会为公共决策出力。对于一些有较高专业能力但参政议政能力欠佳的党派成员，民主党派组织要做好沟通联络工作，让他们的专业能力得以为有关部门的公共决策作贡献，同时也在参与过程中逐渐培养提高他们的参政议政能力。把各行业、各学科的精英人才分类集中起来，让他们成为民主党派参与公共决策的“智囊团”与“思想库”，他们能提出行业、学科领域内的尖端见解，所提出的政策建议有科学性和前瞻性。要加强对党派成员、特别是新成员的教育培养，提高他们对参政议政的思想认识和参与能力。在党派成员培养过程中，还应当特别重视发挥老党派成员、参政议政骨干的传、帮、带作用，形成一支老、中、青相结合的人才梯队。同时，民主党派还要做好新成员的发展工作，坚持质量优先原则，吸收那些政治素质过硬、专业素质好、工作踏实认真的人成为党派的成员，为民主党派的肌体注入新鲜活力，为民主党派参与公共决策储备后续力量。党派成员的素质提高了，民主党派参与借位能力得到提高，参与公共决策的实效自然也会提高。

(四)深入调研、细致分析，提高议案的科学性与可行性

毛泽东同志说过，“没有调查就没有发言权”。他批评指出，“有许多人，‘下车伊始’，就哇喇哇喇地发议论，提意见，这也批评，那也指责，其实这种人十个有十个要失败。”［6］民主党派参与公共决策，特别要避免这种乱提意见瞎指责的情况。为了提高民主党派参与公共决策的实效，必须做到深入群众进行调研。只有通过深入调研，才能敏锐把握现实，才能选择出事关社会发展和国家建设的全局性、前瞻性公共问题，才能对公共问题进行全面的、综合的考虑并最终提出合适的提案与建议。在长期的参政议政实践中，民主党派在开展调查研究上已经形成了自己独特的优势与经验，新时期的民主党派成员应当继承并发扬深入开展调查研究的传统，参政议政时提出的一切提案与建议，都必须奠基于全面的调查研究之上。在提案的撰写过程中，要大胆假设、小心求证。综合调查研究中获得的信息，结合专业知识对问题进行全面细致的分析与论证，直到得出一个最科学可行的方案。提案的科学性与可行性提高了，提案进入决策系统、促成与推动相关政策出台的可能性就自然增大了。

［1］张国庆.行政管理学概论［M］.北京:北京大学出版社，2000，271.

［2］刘延东.刘延东同志谈2006年的工作思路和几项重点工作［J］.中国统一战线.2006(1).

［3］塞缪尔·P·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.三联书店，1989，2.

［4］朱世海.民主党派代表谁的利益［J］.探索，2009(4).

［5］民盟安徽省委课题组.民主党派在公共决策中的作用和地位问题研究［EB/OL］.http://www.mj.org.cn/zsjs/sxjs/xxjl/201011/t20101116_118295.htm，2011年9月20日最后访问。

［6］毛泽东.毛泽东选集(第3卷)［M］.北京:人民出版社，1991，791.