浅析服务型政府体制改革——以公共管理体制改革为例

文/乔永云

（河南大学哲学与公共管理学院 河南·开封）

经过30年的改革开放，中国经济得以迅猛发展，人民生活水平显著提高，中国开始迅速崛起，中国的和平崛起开始引起世界的关注。然而，中国对内改革是以经济体制改革为先的。经济先行必然导致政治体制改革的滞后。近年来，对服务型政府、法治型政府的呼声越来越高，迫切需要政府职能由管理性质转变到服务性质，以适应新时期中国经济的发展步伐。特别是在涉及范围更加广泛的公共事务管理方面，人们认识到，应该让更多的非营利性、公益性社会组织乃至营利性的企业纳入到公共事务管理范畴，以调动和整合更多的社会资源来积极参与社会的公共服务中来。姜国俊在《公共管理改革的中国经验》中提到，行政体制改革，在各个体制改革中，被赋予了革命性的意义。

一、我国公共管理体制改革的内因

改革开放前，我国的经济是在政府的行政计划指导下进行的，而公共管理也是与行政手段挂钩的，改革开放以前政府的显著特征是党政不分、政事不分、政企不分、政府包办一切，从而导致了臃肿的行政机构，过高的行政成本。在改革开放后的政治体制改革中，公共管理体制一直没有单独独立出来，只是行政体制的一部分。而要适应中国社会快速的现代化发展，就必须进行更广阔的行政体制改革，或者说更大范围的公共管理体制改革。下面分析公共管理体制改革的必然需求。

1、经济发展的需求。经济是政治的基础，经济越发展，就越能暴露出原有政治体制的弊端和改革需求。从家庭联产承包责任制到城市经济的开放，从商品经济到市场经济，无不需要改变原有的政治管理模式。改革开放后，中国就政治层面的改革进行了六次，逐步经历了由计划管理到行政审批，再到服务型政府的过程。

我国在经济和政治体制方面的改革，遵循的是“摸着石子过河”的原则，从而形成了有中国特色的社会主义市场经济，取得了举世瞩目的建设成就。我国正逐步地实现社会主义民主政治，调动广大人民参与的积极性，从而更好地为经济发展服务。服务型政府的深化改革，可以节约企业的生产成本，提高企业的利润；降低老百姓的生活成本，提高百姓的生活质量。

以经济建设为中心是我国的一项基本国策。我国正在进行的现代化，超越了以往任何时期的发展速度，这个发展需要提供公共服务的部门更高效地运作予以配合。而公共管理部门的高效运作需要将很多可以由社会提供公共服务的项目从行政体制中剥离出来，转交给更具有效率的企业来运作，政府部门主要负责任务下达、日常检查和项目考核等工作。这些公共事务执行的过程可以接受社会的监督和反馈，以使公共管理部门提供的服务更加高效。

2、新兴社会阶层的兴起与参政需求的提高。传统的社会阶层是工人、农民、知识分子等阶层，随着中国的经济发展，产生了更多的不同的社会力量。在政治层面的选举法，可以让各个社会力量的公共意见表达和公共利益谋求渠道化和程序化。而多数人参政需求的初衷，则是为了改善他们生活的周边环境，使生活更加美好。现在许多城市的宣传语“让我们的城市更加美好”，就体现了政府对人民呼声的一个积极的响应。例如，王敏在《公共事务的责任分担与利益共享－公共管理体制改革与开放的思考》中提出，政府要与非营利性组织一起责任共担、利益共享的新模式。

为了回应更多新兴的社会阶层的参政热情，我们可以在保持核心政治制度稳定基础上，对行政体制进行更大范围的改革，以整合社会分散的力量，为中国社会的稳定和经济的发展贡献。而可以借助公共管理体制方面的改革渠道，来囊括公共产品、公共服务两大项目，调动人民参加社会管理的积极性，改善人民生活的环境，提高人民的生活质量，节约政府的行政成本。例如，汪玉凯在《中国行政体制改革30年：思考与展望》中提出，扩大非营利性组织的影响，减少政府在公共服务领域的干预。

3、技术变革与公共管理的相互作用。信息技术的革命性发展、互联网的迅速普及，为公共管理的高效率和民主化创造了新的技术条件，也形成了比较大的环境压力。信息化是政府制度变革的有力武器，同时，因为在市场经济中的前期普及，对政府的服务水平有了更高的要求，从简化审批流程和服务水平的“线损”来看，服务型政府的提出和构建也是十分必要的。

以互联网发展为例，网络为人们提供了了解世界的便捷工具，也增加了人们对政府政务公开、公共信息了解的需求。人们已经不再满足于足不出户看世界了，更要追求随时随地地了解公共知识和公共服务，为自己的生活提供便捷。而服务型的政府，也可以利用互联网的工具来实时的了解民情民意，了解社会需求，提供更加适合老百姓的服务产品。这对社会稳定、经济发展、时代进步都有很大的现实意义。

二、中国公共管理体制所包含的内容

1、政府职能主导的行政管理体制。政府职能是行政管理体制的核心，政府的主要职能有：计划、组织、协调、监控。社会主义市场经济下的政府计划职能，主要是对经济目标的规划、社会目标的制定，经济政策的决议等。是各项宏观工作的前提条件。组织职能主要是对自身组织和人员的组织和调动，对各种物力、财力的控制，有效实现整体计划的达成。协调功能是对各部门和人员的协调，解决内部工作矛盾，保证各机构的正常运行。监控功能包括法律的实施和各种管理过程的监督。各个职能的有效达成，对政府机构的正常运行至关重要。其显著的特征是各个部门组成的庞大的国家机构。传统的政府职能侧重于计划和管理，公共事务的服务也是在管理的基础之上实行的，无法实现公益服务的效率最大化。

2、政府主导的公益事业。直接或间接地为经济活动、社会活动和居民生活服务的部门、企业及其设施都是公共事业的一部分。主要包括自来水生产供应系统、公共交通系统、电气热供应系统、卫生保健系统、文化教育系统、邮电通讯系统等；还包括大型国有企业供应的石油、金融、保险、电力等百姓必须共享性和社会性的必需品。这些部门的特点是：外在性、公益性、必须行、共享性、无形性。

随着社会现代化的加剧和人民生活水平的提高，对公益性社会组织的需求越来越多，社会人是通过自己的付出来换取社会的回报，因此仅仅由政府来承担高成本的公益事业或由企业来承担低收入的服务都是不合理的，更需要政府引导下的公共事业社会化，通过各种途径吸引社会资源的进入，减低社会成本，提高社会产出，以提高整个社会的幸福指数。

三、构建以公共管理服务为核心的服务型政府

1、服务型政府的概念。服务型政府，是在现代行政体制改革下，推动政府职能转变的必然结果。服务型政府也就是服务社会的政府，是“为人民服务”的政府，用政治学的语言表述，就是为社会服务，用行政学语言表述，就是为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府，是“三个代表”重要思想和“立党为公，执政为民”的理念在政府管理领域的具体体现。服务型政府是现代公共管理体制改革的显著特征。

2、服务型政府在公共管理方面的体现。服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。提供公共产品和服务，核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上，要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望，关心弱势群体。把钱投到以改善人民群众生活质量，关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施等方面来。这些决定着人心向背，决定着政府在人民群众中的威信。要提高党和政府的执政能力，建立服务型政府，就是要把这些民生和社会必须产品方面作为公共财政支出和财政转移支付基本方向。例如，寇凤超在《中国行政体制改革的任务与策略》中，提出，构建公共服务型政府的首要任务，是履行政府职能，减少行政层级，提高行政服务效率。

提供公共服务是服务型政府的重要职责。政府职责的基本领域，是在维护国家机器正常运转的前提下，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要，包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。服务型政府的建立，也是中国经济下一个30年腾飞的必要条件。

3、大部门下的服务型政府。在十七大报告中提出的“探索实行职能有机统一的大部门体制”改革，从原则设想到具体实现迈出了关键性一步。2008年国务院部门简化为27个，大刀阔斧地对职能部门之间的重复职能进行合并重组，放宽管理范围，提高协调能力。

合并政府职能相近的部门，尽量避免政出多门、多头管理，提高行政效率，降低行政成本，是建立高效型政府的必然步骤。韦子平在《新时期中国行政管理体制改革趋向及关系梳理》中提到，要深化公共管理体制，必须深化政府职能和部门。

地方政府的大部门改革，则直接涉及到老百姓的日常生活。以郑州市大部门制度改革为例，2009年开始的郑州市大部门改革，撤销合并机构10个，新组建部门8个，更名6个，调整后市政府工作部门41个。新闻出版执法、文管执法、扫黄打非执法等过去多个部门职能重复交叉的问题，在这次机构改革中被消除，如市文化局、市广播电视局和市新闻出版局，统一整合成立市文化广电新闻出版局。现在流行的各个地方政府的办事服务大厅，对企业和个人办理业务提供了极大的方便，是我国政府借鉴西方发达国家政府高效办公模式的典型案例，也是政治服务经济的显著表现。

从管理型政府到服务型政府的转变，是政府观念的转变，是政府职能的转变，是适应全球一体化经济发展下的国际接轨。

大部门制度改革，正是从制度上给服务型政府一个有力的支持。这也是时代发展的需求。例如，华建敏在《贯彻落实科学发展观深化行政管理体制改革》中提出，以科学发展观为依托，深化政府的行政体制改革，就是与中国的时代发展同步。

四、公共管理体制改革下的和谐型社会

实现中华民族的伟大复兴，构建和谐型社会主义，是当前政府和人民所共同期待的事情。

（一）公共管理体制改革应关注的问题

1、以人为本的原则。公共管理的核心是满足社会的公共需求，而“必须坚持以人为本，始终把最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”是构建和谐社会的重要内容。

2、必须强化公共服务理念。公共服务是服务型政府和社会的重要原则，全心全意为人民服务是管理部门的根本宗旨。在公共管理服务领域，引进的非营利性组织以及营利性企业都必须以公共服务为主要的理念，其次才是成本和利润。

3、必须坚持公平正义并兼顾效率。“社会公平正义是社会和谐的基本条件”。我国的公共管理是使全体人民共同受益的公共管理，这是构建“全国人民共同建设、共同享有的和谐社会”的重要基础。公共服务企业必须有很强的社会责任感，坚持社会公平，以提供有责任感的公共产品。例如，范文在《中国行政体制改革的深化与价值选择》中提出，要建立公平性政府，强调公平理念，是现代社会发展的需要。效率和公平是公共管理中必须平衡的两个工具。

（二）推动民生工程，优化公共管理体制，构建和谐社会。社会保障是民生工程的安全网，对推动民生建设，缩小贫富差距，优化公共管理体制，构建和谐社会都有重大的意义。近年，民生工程的覆盖范围逐步扩大，农村合作医疗、农村养老保险、新农村建设、城市低保水平提高、城市养老金的提高等，都是中央对以人为本的和谐社会的重要表现。而农村的“村村通公路”、饮用水工程等在基础设施方面的民生工程，更带动了相关经济产业。

相信随着公共管理服务的提高，将为中国的和平崛起奠定坚实的民众基础，提高中国人民的幸福指数，提高中国在国际竞争中的软实力。构建服务型政府，创建和谐型社会，全民共享社会发展的成果。

[1]姜国俊.公共管理改革的中国经验：动力学分析[J].兰州学刊，2006.11.

[2]王敏.公共事务的责任分担与利益共享－公共管理体制改革与开放的思考[J].肇庆学院学报，2001.4.

[3]汪玉凯.中国行政体制改革30年：思考与展望[J].中共天津市委党校报，2009.2.

[4]寇凤超.中国行政体制改革的任务与策略[J].湖南行政学院报（双月刊），2009.4.

[5]韦子平.新时期中国行政管理体制改革趋向及关系梳理[J].经济研究导刊，2009.7.

[6]华建敏.贯彻落实科学发展观深化行政管理体制改革[J].国家行政学院报，2006.3.

[7]范文.中国行政体制改革的深化与价值选择[J].国家行政学院报，2009.1.