试论中国旅馆业管理立法的构建

赵 菲

（武汉商业服务学院 学工处，湖北 武汉430056）

旅馆业既是我国与国际接轨较早又是我国旅游业中发展最快的行业，但由于种种原因，我国旅馆业所实施的涉外管理制度使之产生了两套基本隔离的旅馆行业管理体制。目前我国关于旅馆业管理的专门立法匮乏，现有的法律资源滞后于旅馆业的发展需要。政出多门，监管缺失，业态边界含混等诸多问题越来越突出。在旅馆业尚不能达到行业自律的背景下，为维护旅客和旅馆经营者双方主体合法权益，加快我国旅馆业管理立法步伐，保障我国旅馆业依法管理显得尤为重要。

一、立法的必要性和可行性

（一）立法的必要性

1.旅馆业迅猛发展

改革开放以来，我国旅馆业在产业规模、服务设施以及在经营管理观念等诸多方面都得到快速发展。商务部2011年11月15日颁发《“十二五”期间促进住宿业规范发展》中指出截至2010年底，全国住宿业企业16万家，从业人员211万人，营业收入2814亿元。①旅馆网点布局遍及城乡，完成了管理体制新旧模式的转变，国有、私营、股份和外资四分天下，是国内市场竞争比较充分的行业。②随着旅游消费需求的持续扩容，各行各业的各类资本市场主体都纷纷参与到旅馆投资与运营，产业业态进入了星级酒店、经济型酒店、社会旅馆、家庭旅馆等多元并存的新兴时代，在一定程度上满足了国内外消费者多种多样、不同档次的需求。

2.旅馆行业管理相对薄弱

一是行业发展缺乏统筹规划。十一届三中全会后，中国向世界敞开大门，外宾住宿难问题影响到我国对外开放形象,邓小平同志1978年10月9日指出“利用外资建旅馆”,其具体工作放在了当时的中国旅行游览事业管理总局。③自此形成涉外酒店行业管理归旅游行政管理部门、非涉外酒店行业管理归商业行政管理部门的涉外管理制度，即现在的星级酒店归属旅游部门管理、非星级酒店归属商务部门管理惯例，由此产生两套基本隔离的旅馆行业管理体制，使得统一的、有交叉的、有市场内在联系的旅馆业被体制因素分割。

二是旅馆业管理法律规范匮乏。除公安部颁布的《旅馆业治安管理办法》和国家旅游局颁布的《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定》等技术标准之外，全国性的法律规范匮乏。地方上除上海市制定了《上海市旅馆业管理办法》外，地方性的旅馆业专门法规片面缺失。当前处理旅馆的法律纠纷，大多依照民事方面的法律处理，虽在一定程度上可使部分问题得到解决，但仍存在着很多规范盲点。

三是旅馆业行业自律能力较弱。在政府主导旅游业发展的情况下，行业协会缺乏生存空间，长期以来主要强调协助政府管理行业的功能和扩大对行业的服务，而保护消费者和旅馆业双重利益，加强业内会员协作，提升业内专业性的作用发挥得并不明显。且消费者保护运动在我国起步晚，企业和行业协会尚未进入自觉参与保护消费者的社会保护阶段，行业自律、保护消费者利益的意识与发达国家还有很大差距。

3.旅馆业管理亟待立法

借鉴发达国家旅馆业管理经验，对旅馆业的管理往往是在一定法律规范的基础上（如法国、美国、日本、新加坡等国都颁布了旅馆专门法，我国香港地区则颁布了《旅馆业条例》，台湾地区颁发了《观光旅馆业管理规则》），借助行业规范手段，旅馆按照各种法律、法规，自行经营，自生自灭。同时这些国家都十分重视行业的自律管理，行业组织的作用都发挥得非常充分。在目前我国旅馆业尚不能达到行业自律的背景下，有必要通过立法理顺行政执法、实现统筹规划、规范企业经营、维护主体合法权益，以促进行业发挥自律管理功能。

（二）立法的可行性

我国对旅馆业管理进行立法，不仅必要，同时也是可行的，理由有三：

1.立法需求较为具体明确。我国旅馆业经过这三十余年的快速发展，诸多旅馆纠纷及法律问题的不断涌现，立法中需要解决的问题已经暴露得比较充分，如行业发展统筹规划问题、旅客在旅馆中的权益保护问题、国际惯例与传统消费思考模式矛盾问题、机动车停车损失及贵重物品保管遗失法律责任问题、新兴业态界定及设置管理问题等，对这些问题的研究和处理，已经积累了很多的案例和经验，提出了较为具体、明确的立法需求。

2.地方立法取得实质性突破

上海作为国际化大都市，2003年8月，上海市突破旅馆管理上的体制瓶颈，将所有星级饭店和社会旅馆一并纳入市旅游委管理，为旅馆业立法创造了条件。为迎接世博会的召开，规范旅馆业的管理，2009年上海市政府出台《上海市旅馆业管理办法》，成为第一个对旅馆行业专项立法的城市，弥补了旅馆业管理现有法律资源的空白，为其他城市旅馆业的管理和立法起到了积极的示范作用，同时为全国性的旅馆业管理立法提供了样本，并对旅馆业管理的国家立法起到重要的推进作用。

3.部门立法正在起草制订

为提升住宿业服务质量，推动住宿业规范发展，商务部2010年3月22日出台《关于加快住宿业发展的指导意见》，在此基础上，按照商务部要求，中国饭店协会开展调研、收集相关资料等工作并成立《住宿业管理办法》起草小组，先后对办法规范的主要内容、结构和体例进行研究和商榷。2010年7月第一稿完成并上报商务部，去年起草小组尽量听取多种不同角度的意见和建议，目前还在反复完善修改过程中。

二、关于立法基本构建的思考

（一）立法总体思路

立法应将星级酒店和非星级的经济型酒店、社会旅馆、家庭旅馆等，只要是利用专门住宿设施，主要提供住宿服务的经营场所都全部纳入统一的旅馆业管理范畴。立法总体定位应是通过立法明确旅馆与旅客，旅馆与行政管理部门之间，行业协会与政府、行业协会与旅馆之间的关系。即立法应明确旅馆业管理主体、界定管理职责、统筹行业发展；对不同层次、等级旅馆的基本条件、配套保障条件提出要求，通过设立和划分经营的相应约束条件明确旅馆责任，约束进入和退出行为；在遵循国际惯例、国际同业规范的基础上，对一些复杂问题不能机械地恪守，在合法合理公平的前提下学会变通性地加以解决，达到建立健全我国旅馆业基本经营规范，保护消费者和旅馆合法权益、维护行业经营秩序的目的；在立法中应突出行业协会作用的发挥，更多地运用行政规划、行政统计、行政指导等柔性行政手段，强调行业协会的指导、服务、协调功能的实现，促进行业自律。

（二）立法位阶

经过改革开放30年来的快速发展，旅游业已经成为我国国民经济的战略性产业，在当前国际国内经济形势下，大力发展旅游业，对于扩大内需、调整结构、改善民生具有重要意义。为促进旅游业持续健康发展，进一步规范旅游市场，解决当前旅游业存在的问题，必须建立健全与之配套的法律法规体系。尽管国务院、旅游局及其他行政管理机构、饭店行业协会等先后颁布了大量有关旅游业管理的法规规章与行业标准，但具有较强权威性的法律法规相对较少。目前，全国人大常委会已授权十一届全国人大财经委负责起草一部综合性的旅游法，旅游法有望成为我国第一部由国家最高立法机关全国人民代表大会或其常务委员会制定的综合性法律。“住”作为旅游经济运行六大要素之一，旅馆业与旅行社、交通业并称旅游业三大支柱，对旅馆业管理进行立法，使之法律位阶、法律效力与《旅行社条例》相同，即由国务院颁布实施，同属行政法规，有利于形成对上位法的有力支撑，共同构成完整的旅游法律法规体系。同时，为了旅馆管理立法能够有效地实施，加强其可操作性，可由行政主管部门制定配套性的实施细则或实施条例。

（三）立法基本原则

在立法中应坚持以下几个原则：

一是宏观管理原则。随着对外开放的不断深入，特别是入世以后，按照“国民待遇”和“非歧视”原则,外国旅游者入住旅馆时,已不再有涉外与非涉外的区别,我国旅馆业必须实现行业的统一宏观调控。立法中应根据中国旅游业、旅馆业现状，参考成熟国际经验，统一行政执法主体，理顺其与相关职能部门的关系，使其实现对整个旅馆业（星级和非星级）的管理。同时在管理过程应体现其宏观性，具体表现为对行政管理主体的职权应限定在统筹性、协调性和监督职能的发挥上，要注重通过立法来促进行业协会等自律组织的建设发展，帮助其最终实现行业自律功能。

二是权利保护原则。保护旅游者的合法权益是旅游权利理念的核心内容，旅客作为旅馆业法律关系的核心主体之一，立法应充分体现对旅客各项合法权益的尊重和保护，平等公正地对待不同种族、肤色、性别、身残或国籍的旅客。在加强对旅客合法权益的保护的同时并不意味着对旅馆合法权益的忽视，法律上旅客和旅馆双方是平等的法律关系主体，双方权利义务是对等的，立法在注重保护旅客合法权益的同时，也应注重体现对旅馆合法权益的保护，以维护法律的公平公正性。

三是分类管理的原则。目前我国旅馆业完成了管理体制新旧模式的转变，国有、私营、股份和外资四分天下，星级酒店、经济型酒店、温泉别墅、精品酒店、青年旅馆、汽车旅馆、产权式酒店、家庭旅馆、农家乐等产业业态众多，服务质量认证标准不一。随着旅游业的持续发展，市场需求的不断变换，各种新兴产业业态还会不断涌现。鉴于以上产业发展态势，结合我国旅馆业管理实践经验，可对我国旅馆业采取星级和非星级分类管理原则。

四是遵循国际惯例原则。中国入世已经十年，在全球经济一体化的大背景下，遵循国际惯例与国际同业规范显得格外重要。国际惯例一般是不成文的、任意性规范，但是，一旦当事人明确表示适用某惯例时，该惯例对当事人就产生约束力，当事人必须遵守，当然也可以对其进行修改或补充，如1978年国际私法协会起草了《关于旅馆合同的国际协定草案》，虽未生效，但可作为各国的立法范本和仲裁基础。另外国际饭店协会执行委员会1981年批准了《国际饭店法》，此法现仍生效，并获得了国际饭店业的普遍承认。要加快我国旅馆业国际化进程，提高我国旅馆业管理质量，在立法过程中应遵循国际惯例和国际行业规范；当然，对一些复杂问题，在合法合理公平的前提下可适当地修改和补充，以避免机械的恪守。

（四）立法主要内容

参考国外同类法律，根据中国旅馆业的实际情况，立法主要内容应包括：

1.旅馆业定义及分类

在《科利尔百科全书》中，旅馆是指为公众提供住宿、膳食和服务的建筑与机构；在《大不列颠百科全书》中，旅馆是指在商业性的基础上向公众提供住宿也往往提供膳食的建筑物；在《美利坚百科全书》中，旅馆是指装备完好的公共住宿设施，它一般都提供膳食、酒类以及其他服务；在《牛津插图英语辞典》中，旅馆是指提供住宿、膳食等而收费的住所。在《辞海》中对旅馆的解释是指供旅游者或其他临时客人住宿的营业性的房子。古代泛指供旅人住宿的房屋。近、现代专指营业性的供旅客住宿的地方。

由此可见，旅馆是指利用专门住宿设施，主要提供住宿服务的经营场所。这样的定义，包含的范围极广，不仅将现有星级旅游饭店囊括其中，更是将经济型酒店，旅社、宾馆、度假村、招待所等各类名称的社会旅馆以及近年新兴的家庭旅馆等各类新兴业态均包括在内。旅馆业管理立法不仅应将其全部纳入其适用范围，更要根据其服务层次和认证条件不同实行分类管理。鉴于星级饭店管理在我国已积累一定经验，且2011年1月1日开始实施的国家标准《饭店星级的划分与评定》（GB/T14308-2010）对原来所有星级酒店均为综合性服务进行了调整，将一二三星级酒店划分有限服务，四星和五星属于完全服务；并还增加例外条款，引导特色经营。④因此在现有星级饭店管理的基础上，可设定自愿加入原则，鼓励经济型连锁酒店、特色鲜明的精品饭店向星级饭店靠拢；对于数量庞大非星级社会旅馆、家庭旅馆等，设定最低标准，对市场准入条件、经营范围、接待设施、服务项目等，以法律的形式作出规定，没有必要做繁复的星级评定，以保证旅客基本的利益和需求。因此，建议立法将旅馆业分为星级和非星级两类即可，避免新兴业态出现又缺乏认证标准的尴尬。

2.基本行业规范

目前我国行业协会尚不能充分发挥自律功能，一些基本的行业规范需要通过立法加以明确。这些基本行业规范应主要包括住宿登记、住宿预订、委托预订、住宿押金、产品价格和服务信息明示、住宿时间结算等内容。立法过程中，在遵循借鉴国际惯例、国际同业规范的同时，对一些情况复杂、经常引起双方争议的环节，要精心设计、反复推敲，尽量做到平衡双方利益。例如住宿时间统计标准问题，《中国旅游饭店行业规范》2009年8月修订版中，已经删去了“12点退房，超过12点加收半天房费，超过18点加收1天房费”的规定，取而代之的是：“饭店应在前厅显著位置明示客房价格和住宿时间结算方法，或者确认已将上述信息用适当方式告知客人。”⑤《上海市旅馆业管理办法》第十七条规定：“旅馆与旅客约定住宿时间结算方法的，住宿时间按照约定的方法结算”。“旅馆与旅客没有约定住宿时间结算方法的，住宿时间按照旅馆在入住登记处等醒目位置明示的方法结算。”商务部《住宿业管理办法》（征求意见稿）中住宿时间统计标准与《上海市旅馆业管理办法》相同⑥。两者其实都是考虑到《合同法》所规定的约定优先原则，旅客与旅馆如有约定时间统计标准的，按照约定方法来计算为宜。

3.旅客权益保护

旅客权益保护，包括旅馆对客人的人身财物安全的保护。立法应明确规定旅馆对旅客人身和财物安全应承担的责任，双方在这方面的主要权利义务，并通过旅馆投保公众责任保险，对因旅馆责任造成的旅客人身、财产损害得到相应赔偿。对旅客隐私权、平等权的保护，立法应通过旅客个人信息保护、不允许未经登记和许可第三人进入客人房间、无障碍设施建设等具体条件条款予以落实。而机动车作为旅客财产的一部分，虽然国际国内尚无统一标准，法律上还存在着盲点，但旅馆对机动车的保管应成为住宿服务合同的附随义务，无论旅馆是否向旅客出具口头或书面的安全承诺，合同的附随义务都随之产生并客观存在。立法中应根据实践经验，合理界定旅客机动车停放性质，保护旅客财产安全。

4.经营者权益保护

立法在尊重和保护旅客各项合法权益的同时，应维护旅馆的相关权益，保护旅馆正常经营秩序。如旅馆经营者在尊重和保障旅客人身财产安全，提供应有服务的同时，也享有收取相关费用，对于患有传染病、携带危险物品、从事违法活动、无支付能力等旅客不予接待，对旅客在饭店内的不良行为进行制止、对违法行为进行举报及进行相关处理的权利。

5.行政管理

世界各国饭店业管理模式一般可以简单概括为三种形式，即以泰国为代表的政府主导管理型，以美国、瑞士为代表的饭店协会管理型，以日本、英国、韩国为代表的政府与饭店协会共同管理型。鉴于韩国发展旅游业和旅馆业与我国有着基本相似的发展轨迹，政府与饭店协会共同管理模式与我国现有国情也较为合适，我国旅馆业管理立法应在充分借鉴国内外旅馆业先进管理经验的同时，加强政府与饭店协会共同管理模式的研究。立法应针对行业管理的职能是由政府行政管理部门和饭店协会协同进行的特点，对政府行政管理部门的职权加以限定，对行业组织的职能加以明确。

（1）政府行政管理相关规定。立法应明确规定两方面的内容：

一是明确行政执法主体。鉴于国际惯例（如同样实行政府主导型发展战略的日本、英国，特别是在发展旅游业和旅馆业有和中国基本相似发展轨迹的韩国的旅馆业管理经验），总结北京、上海、成都等城市已将旅馆业的管理统统划归旅游部门的现实做法，从国家旅游局的行业管理经验、部门职能定位、行业影响力上综合考虑，将国家旅游局作为我国整个旅馆行业管理行政执法主体较为合适。

二是限定政府职权。立法应强调政府行政管理部门宏观调控、市场监管的功能，从旅馆业的发展规划编制、信息统计与发布、旅馆基本设立条件、备案登记、联合年检、行政执法规范等方面进行明确规定。鉴于旅馆业属于特殊行业，关系到旅客的人身和财物安全，关系到公共利益和公共秩序，按照分类管理原则，星级酒店参照现有《饭店星级的划分与评定》标准执行，对于非星级旅馆，立法应明确规定经营者的从业资格、资金和服务质量、旅馆的建筑物、设备设施、治安保卫、公共卫生等方面条件设立最低准入标准。

（2）行业组织相关规定。鉴于国家从立法上对协会职能并无界定，客观上限制了协会组织在行业自律管理中的作用。在政府主导管理模式下，旅馆业行业协会缺乏生存的空间，各行业协会作用发挥得并不明显，长期以来主要强调协助政府管理行业的功能和扩大对行业的服务，而反映企业诉求、组织制定“行规行约”并监督实施、协调维护企业利益、督促企业履行社会责任方面明显不足。因此旅馆业管理立法应合理界定旅馆行业组织的功能、设立程序、运行规则等方面内容，使其成为旅馆之间的横向联结点，又是政府与企业之间的中介，实现政府对旅馆业的间接管理。

6.投诉救济制度

保障旅客和旅馆的合法权益的救济途径，主要有协商与调节、行政解决、司法解决和仲裁解决几种方式。实践中，旅馆与旅客的纠纷处理多事通过行政解决方式，即当事人将有关争议提交旅馆行政主管部门，由其对旅馆与旅客之间的纠纷做出裁决决定。立法对行政投诉管理机关、投诉受理、投诉处理等应予以明确规定，以维护旅馆业正常经营和旅客的合法权益。

注 释：

①商务部《“十二五”期间促进住宿业规范发展》商服贸发[2011]435号。

②中国饭店协会：《住宿业管理办法》（征求意见稿）编制说明。

③ 李岚清：《突围》，中央文献出版社出版，2008年版。

④ 国家标准《饭店星级的划分与评定》（GB/T14308-2010）5.5，10。

⑤中国旅游饭店业协会：《中国旅游饭店行业规范》2009年8月修订版第九条、第十条。

⑥中国饭店协会：《中华人民共和国住宿业管理办法》（征求意见稿）第十五条。

[1]中华人民共和国商务部.“十二五”期间促进住宿业规范发展[Z].商服贸发[2011]435号.

[2]刘平，吴坚勇，汪剑明，赵卫忠，等.上海旅馆业管理立法研究[Z].政府法制研究，2006，（11）.

[3]中国饭店协会.关于征求《住宿业管理办法》意见的函[Z].中饭协函[2011]01号.

[4]上海市人民政府.上海市旅馆业管理办法[Z].上海市人民政府令，2009，（10）.

[5]戴斌.当前饭店产业环境与政府管制体系的调整[R].中外酒店·第二届高峰论坛.

[6]王健.关于中国旅馆业立法的思考[J].旅游学刊，2010，25（11）：73-77.

[7]GB/T14308-2010，饭店星级的划分与评定[S].2010.