宪法视野下多党合作制度的规范化路径

郭祎

(成都市社会主义学院，四川成都 610110）

宪法视野下多党合作制度的规范化路径

郭祎

(成都市社会主义学院，四川成都 610110）

推动和促进我国多党合作制度的规范化是发展中国特色社会主义政治文明的重要内容及必然要求，对于建设中国特色社会主义民主政治道路而言意义重大。新时期，只有从凝聚和强化宪法共识开始、以宪法基本精神为方向指引、通过宪法实施和权威加强探索多党合作制度规范化的根本路径，才能保持多党合作制度规范化的正确方向，使多党合作制度规范化的成果更好地服从服务于中国特色社会主义伟大事业。

多党合作制度;规范化;宪法;

党的十六大报告提出，我国社会主义政治明的发展方向，就是要充分发扬民主，着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。我国政党制度的“三化”建设是中国特色社会主义政治文明建设的必然要求，是我国政党制度进一步深化和发展的具体体现。可以说，我国多党合作制度朝着制度化、规范化和程序化发展方向的问题不是制度本身的再造或再选择的问题，而是如何适应时代和形势的发展要求来逐步发展及完善的问题。但就中国多党合作制度的“规范化”而言，一方面是实现多党合作制度的由政治逻辑向法律逻辑转变，尤其是向宪法治理逻辑转变;另一方面是确立多党合作制度的各种标准及行为规范，为我国多党合作制度及整个政党制度的科学发展创造条件。如果说法律逻辑的根本起点是宪法，那么标准规范的实施则需要宪法权威的强有力推动。

一、宪法共识:多党合作制度规范化的前提

多党合作制度规范化的基本前提是包括中国共产党在内的各政党要形成基本共识，依据世界政党发展状况及我国国家治理实际，这种共识只能且首先是基于宪法而形成的。一方面取决于宪法在一个国家治理中的根本地位和重要作用;另一方面取决于各政党的本质属性、价值追求及存在意义。但宪法共识的形成不仅仅限于各政党对宪法文本的承认和肯定，更为重要的是要充分认识到宪法对各政党行为的规范意义和规范价值，以促进在政党活动及参与国家治理过程中着眼于宪法大局、立足于宪法视野和付诸于宪法理念，促进多党合作制度以及整个中国特色政党制度的规范化发展。

中华人民共和国的第一部宪法(即1954年宪法)的序言中，对我国的政党问题作了明确规定:“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”这一规定用根本法的形式确认了我国的政党制度，指出了民主党派在国家政治生活中的地位和任务。1993年通过的《中华人民共和国宪法修正案》的序言部分增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，即:社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。国家用根本法的形式再次确认并强调了我国的中国共产党领导的多党合作的政党制度，这种制度将在宪法的护佑下长期存在和发展。其实，早在人民政协成立之初制定的《共同纲领》就具有临时宪法的作用，至于当代中国之法治建设与人民政协的积极参与、努力推动、民主监督等更是密不可分了。［1］政治协商是中国多党合作制度的重要内容和基本职能。中国共产党就国家重大方针政策和重要事务在决策前和决策执行过程中与各民主党派、无党派人士进行协商，是实行科学决策、民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。可见，我国多党合作制度与宪法之间的关系既具有反映历史阶段的强烈印记，更与我国革命、建设及改革，尤其是对我国的民主法治建设意义非凡。以上的宪法规定、各民主党派的宪法贡献以及新时期多党合作制度规范化的时代要求等为规范化奠定了基础和准备了有利条件。

值得注意的是，我国多党合作制度走向规范化还需要在宪法视野层面，在以下两个方面努力取得共识和突破。一是将提高中国共产党的执政能力、加强党的建设与发挥民主党派作用、民主党派加强自身建设两者有机结合起来。如胡锦涛总书记所说，新时期“既要提高党的执政能力，又要发挥民主党派参政议政的作用;既要全面推进党的建设的伟大工程，又要积极支持民主党派加强自身建设”。［2］而这种“能力”的提高和“作用”的发挥首先且应当围绕的核心就是两者形成的宪法共识，如此才能顺利推进党的建设和民主党派自身建设的伟大工程。二是将畅通各利益群体利益诉求与发挥各民主党派参与作用紧密结合起来，形成转型期社会利益表达的政党路径，逐步筑牢和巩固多党合作制度规范化的社会基础。因为当前整个社会形成共识的逻辑起点是社会各阶层、各利益群体能够表达自己的利益诉求，在此基础上才有所整合，才有所谓基于多元利益之上的人民的根本利益。因此，参政党的代表性功能和表达功能一定要进一步体现。［3］体现的价值源于宪法中关于在国家政治生活及社会生活中进一步发挥多党合作制度的重要作用，同时有利于在更加广泛的范围内与各党派、各团体及广大人民群众一起凝聚宪法共识，以此推动和强化中国特色社会主义伟大事业的社会共识。

二、宪法精神:多党合作制度规范化的方向

在新的历史条件下，坚持和完善多党合作制度，必须坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针，保持宽松稳定、团结和谐的政治环境，推进制度化、规范化和程序化建设，巩固发展团结和谐的政党关系，推动我国多党合作事业蓬勃发展，为建设中国特色社会主义事业提供重要制度保障。众所周知，政治协商是多党合作的首要和基本的功能，但由于在协商的范围内、内容和方式上缺乏明确的、具体、可行的程序性规定，以至于一些地方该协商的重大问题没有协商，使得政治协商难以充分展开，完善优化决策、避免决策失误的功能作用得不到充分发挥。［4］多党合作制度规范化的目的固然是更好的服务于政治协商，使政治协商更好的服务于党的决策科学化。实际上，问题的关键并非多党合作制度本身，而是在规范化过程中要注重宪法精神指引。依据《宪法》第2条规定之精神，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民是国家权力的主体，人民参与的途径是人民代表大会。这是多党合作制度规范化内容的逻辑起点，也是规范化的基本方向，国家尊重和保障人民行使管理国家事务的权利，各民主党派更应当立足本职，在宪法精神的指引下，积极参政议政，发挥其独特的文化、科技、外交等资源优势。即:各民主党派既是宪法精神中“人民”的重要组成部分，同时也是引导、规范、支持和促进更大范围的“人民”进行有序政治参与的重要力量。多党合作制度作为与人民代表大会制度相配套相协调的中国特色的公民参政制度，如果要实现规范化运行的话，那么应当遵循两个基本原则或朝着两个方向:一是多党合作、政治协商或政治民主的内容应当由法律来制度化、规范化，以便于实际操作和运作。政治民主的保障由法律来提供，法律不仅对破坏民主的行为进行打击，而且也要对政治民主的运行进行引导和规范，防止政治民主出现偏差。［5］无论是破坏行为的打击，还是对支持行为的引导，一个基本的立足点是明确的，即遵循和依照宪法法律精神，尊重公民在国家政治生活中的主人地位，依照宪法法律规定充分发扬政治民主。二是立足宪法精神，健全完善多党合作制度与人民代表大会制度之间的互动机制。2006年1月25日，中共中央政治局召开会议专门研究加强人民政协工作，胡锦涛总书记在会上指出，要认真搞好政治协商，积极推进民主监督，深入开展参政议政，切实抓好自身建设，不断推进人民政协履行职能的制度化、规范化、程序化。要坚定不移地走中国特色政治发展道路，善于借鉴人类政治文明的有益成果。值得注意的是，这次政治局会议强调人民政协履行职能的制度化、规范化和程序化，应当说这是个很好的方向。显而易见，以上两个原则或方向的基点仍然是宪法基本精神，尊重和保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，正确处理和完善我国多党合作制度与人民代表大会制度互动关系，不断提高多党合作制度在政党和谐与社会和谐中的规范化程度，不断增强多党合作制度规范化过程中宪法精神的权利意识、平等意识、法治意识及监督意识。

多党合作制度规范化的实质是促进各民主党派行使权利与履行义务的有章可循、有据可依、有条不紊地参与国家政治生活、社会生活及对外友好生活等。在当前我国法治进程不断推进的社会转型时期，共产党领导的多党合作制度既面临来自社会转型的种种挑战，也将和正在经受法治带来的诸多考验，比如新时期如何更好地发挥各民主党派在民主监督、科学决策、参政议政方面的重要作用，如何协调促进各民主党派与社会团体、广大民众之间的衔接互动关系等。应对挑战的根本之策无疑应当回归法治轨道，回归以宪法精神为方向指引的规范道路，不仅有利于多党合作制度保持正确的政治方向，且有利于巩固中国特色的政党制度和国家的长治久安。

三、宪法权威:多党合作制度规范化的路径

我国《宪法》第5条的基本精神是:实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。一句话，“宪法具有最高权威，这已成为公认的法治和法律至上性原则的根本标志”。［7］如果说各政党形成宪法共识是多党合作制度规范化的起点和前提，宪法精神是多党合作制度规范化的内容和方向，那么，尊重宪法权威和促进宪法实施是多党合作制度规范化的根本路径。因为规范化需要建立在法制统一的条件下，需要各政党之间在宪法统领下制定、实施各自的行为规则。否则，各党派之间各行其是、各为其政，不仅不利于政党之间的交流互动，且有损党的领导与各民主党派的长期健康发展。

回顾我国多党合作制度的历程不难发现，关涉我国多党合作和政治协商制度的种种规定中不乏原则性和宏观层面的规定，如1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(1989年14号文件)、2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年5号文件)以及2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(2006年5号文件)等。以上三个文件的着眼点和着力点主要是解决多党合作和政治协商中的性质、原则、地位、内容和基本形式的问题，对制度的具体运行机制、活动规范以及相关程序的设计显得比较笼统;同时，我国的政党制度缺乏中观和微观的具体制度支撑，从而导致了政党制度运行中的诸多问题，影响了我国民主政治的发展。［8］多党合作制度规范化的重点和难点正在于此，但是如何从实际出发，尽快努力探索出一条规范化之路呢?答案仍存于宪法之中。

从宪法的基本内容和基本功能可以看出，宪法并非是由某个具体的机关去执行的条规，而是国家的所有机关和社会的所有成员均在它的调整之下，一切国家机关和武装力量、各政党、各社会团体、各企事业单位和全体公民都不能站在宪法之外或凌驾于宪法之上，都没有超越宪法和法律之上的特权。［9］值得说明的是，我国现行宪法并没有重蹈“旧宪法”(1975年及1978年宪法)覆辙，中国共产党既没有超越于各民主党派的宪法特权，也没有站在宪法之外或凌驾于宪法之上，即所有政党都必须在宪法法律范围内活动。既然政党具备宪法地位，那么理应遵守宪法原则、履行宪法义务，否则政党行为就构成“违宪”。［10］民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，中国共产党支持民主党派独立自主地处理自己的内部事务。可见，我国多党合作制度规范化的基本路径应当是在宪法地位下进一步明确自身的权利和义务，进一步厘定参政议政的相关规则，进一步完善多党合作的机制体系，以宪法大局和政党和谐为己任，不谋求宪法法律外特权，不超越宪法文本及社会发展实际，尊重宪法法律在多党合作及政治协商中的权威地位。

显而易见，法治语境下多党合作制度的规范化要求中国共产党进一步加强执政能力建设，规范化进程的推进和加快意味着执政党要更多进行内在自为的革新，应当顺应政党制度建设的规范化发展大势和世界潮流，更多地从宪法思维出发，改变重政策、轻制度的思维方式，今后的多党合作制度要在制度运行中体现“人民主权”的思想，就要在制度层面对程序进行规范，从“策治”到“法治”，只有这样，权利才有力量面对权力。［11］无论是多党合作制度规范化的深入推进，还是人民主权宪法精神的具体落实，从法治的视角寻求问题解决的思路，从宪法精神和宪法权威层面寻求突破终归是不二的选择。

结语

2004年9月15日，胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中强调，“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”。胡锦涛也曾在2005年2月4日的党外人士迎春座谈会上指出，坚持推进多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化。要在坚持的基础上不断完善，不断研究多党合作面临的新情况新问题，探索多党合作的新机制新方式，使中国共产党领导的多党合作和政治协商内容更加丰富、机制更加健全、程序更加规范。依宪治国与依宪执政对多党合作制度的进一步规范化既提出了更高的要求，也指明了规范化的具体方向与路径。总之，从当前国际国内外形势及发展实际出发，我国多党合作制度的规范化应当坚定不移地从尊重宪法精神和强化宪法权威着手，逐步细化相关政策规定，使新时期的多党合作制度既具有宪法视野和法治因子，又能够切实指导我国多党合作与政治协商的生动实践，发挥好多党合作制度在社会主义条件下的优越性，为促进我国政治文明建设做出贡献，为和共产党一道共商国是、共度时艰、共克难题以及实现中华民族的伟大复兴做出更大贡献。但最后值得一提的是，中国共产党更应当着眼宪法视野、宪法精神和尊重宪法权威，不断提升依宪执政和依法执政的能力和水平，为多党合作制度规范化提供强有力的组织和政治保证。

［1］喻中.权力制约的中国语境［M］.济南:山东人民出版社，2007.198.

［2］胡锦涛.在全国统战工作会议上的讲话［N］.人民日报.2006－7－13.

［3］乔晓毅等编著.政治和谐新论［M］.北京:中国时代经济出版社，2010.292.

［4］俞可平主编.中国政治发展30年［M］.重庆:重庆出版社，2009.75.

［5］卓泽渊.法治国家论［M］.北京:法律出版社，2008.59.

［7］王人博、程燎原.法治论［M］.济南:山东人民出版社，1998.177.

［8］俞可平主编.中国政治发展30年［M］.重庆:重庆出版社，2009.74.

［9］常桂祥.法治政治论［M］.济南:山东大学出版社，2007.182.

［10］张千帆.宪政原理［M］.北京:法律出版社，2011.119.

［11］杨爱珍等.考量多党合作制度发展的三大维度［J］.中央社会主义学院学报，2011，(2).

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1009－6981(2012)04－0026－04

2012－06－18

郭祎，男，成都市社会主义学院科社部讲师，主要从事政治学和政党制度研究。