公共行政变迁中的合理性与合法性问题研究

廖魁星

(中共攀枝花市委党校，四川攀枝花 617000）

·行政论坛·

公共行政变迁中的合理性与合法性问题研究

廖魁星

(中共攀枝花市委党校，四川攀枝花 617000）

合理性与合法性是公共行政追求的两个价值目标，公共行政变迁的过程实质是不断追求实现合理性与合法性的过程。管理主义单纯地追求技术合理性，导致公共行政合法性的迷失:官僚制行政时期合理性与合法性产生分裂，市场制行政时期出现了合理性对合法性的排挤。只有到了民主制行政条件下，实现合法性对合理性的超越，将民主价值贯穿于公共行政，政府做到依法行政、科学行政、民主行政，使其行为合乎法律、合乎理性、合乎公意，公共行政的合理性与合法性问题才能得到最终解决，公共行政的“公共性”才能得到捍卫。

公共行政;范式变迁;合理性;合法性

公共性是公共行政的本质属性，一部公共行政的历史就是一部不断追求公共性的历史。张康之教授认为:“合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵。”［1］因此，对公共行政公共性的追求，实际上就转化为对公共行政合理性与合法性的追求。合理性更多地是从技术层面来考察，关注行政效率，从工具理性的视角审视公共行政;而合法性包含形式合法性和实质合法性，形式意义的合法性也叫法律合法性，是指合乎法律，实质意义的合法性也叫政治合法性，是指合乎公意。近代以来，对于如何摆脱“自然状态”，实现良好的公共治理，思想家们提出了不同的解决方案。霍布斯提出“利维坦”方案，主张人们放弃各自的自然权利，把它交给政府，通过政府统治来实现政治秩序。而亚当·斯密和洛克对政府的权力表现担忧，他们提出了另外两条不同的解决途径，亚当·斯密从经济学的角度提出通过市场进行资源配置，洛克则从政治学的角度提出政府必须基于被统治者的同意。公共行政沿着这三条不同的路径，先后经历了三个不同的范式:官僚制行政、市场制行政和民主制行政。公共行政变迁的过程就是不断追求实现合理性与合法性的过程，只有到了民主制行政条件下，公共行政的合理性与合法性问题才能得到更好的解决。

一、官僚制行政:合理性与合法性的分裂

官僚制行政也叫传统公共行政，其从产生到20世纪60年代末一直在公共行政中居于主导地位。该范式秉承霍布斯的“利维坦”方案，将政府作为公共行政的中心，政府在公共行政中具有治理的垄断性和权威的至高无上性，政府与相对人形成“命令—服从”关系。韦伯把历史上出现过的合法的统治归纳为三种类型，即神秘型统治、传统型统治和法理型统治，法理型统治不同于神秘型统治和传统型统治，其权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。作为法理型组织的官僚制组织是一个等级实体，其将各种职位按照权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，形成层级节制的权力体系。官僚制制定了一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织的合法性、合理性和稳定性。在韦伯看来，官僚制严格依照科学化、标准化的规章和程序办事，消除非理性因素，从纯技术的观点来看是效率最高的组织形式。威尔逊把行政从政治中分离出来，把行政的使命定位在追求行政效率上，这与韦伯通过官僚制的技术合理性，实现统治合法性的思路不谋而合，官僚制行政范式正是以威尔逊的“政治行政两分”为理论基石，并在此基础上构建韦伯式的官僚制体系，因此又叫“威尔逊—韦伯”范式。

威尔逊提出政治行政两分的思想，主张将行政从政治中分离出来，这是官僚制行政的基本理论预设。他指出:“政治是在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。”［2］政治行政两分法在公务员制度中则表现为政务官和事务官的分离，事务官奉行“政治中立”的原则。然而，政治行政两分造成了严重的后果，张康之教授认为“这导致了合理性与合法性的分离，即把合法性限于政治的领域，而把合理性追求看做是行政领域中的事”［3］。合法性问题被归入到政治领域，交由政治去解决，民主价值仅存在于政治安排之中，行政则从政治中分离出来后，走上了一条单纯追求技术理性的道路，通过追求效率实现行政合理性。威尔逊主张把行政管理的方法深深植根于普遍的管理原理之上，以尽可能高的效率和尽可能少的金钱和人力消耗来完成专门任务，其直接后果是在行政领域合理性成为唯一的追求，效率成为公共行政话语的中心，合法性和民主价值在行政中受到了巨大的冲击和排斥。对合理性的追求应该是建立在合法性的前提下，然而政治行政两分最终导致合法性被排除行政领域，导致公共行政合理性与合法性的分裂。

为了解决合理性与合法性的分裂问题，韦伯把官僚制纳入到法理型合法性的框架内，在他看来，这是一种理想的解决方案。一方面官僚制具有合理性，官僚制好像一架精心设计的机器，旨在执行某种功能，而机器上的每一个部件都为机器发挥最大的功能起着他们各自的作用;另一方面官僚制具有合法性，官僚制中有着一系列的规则和程序，组织形式被法律化了，成员必须依法行事。官僚制把实现技术合理性(效率)作为首要目标，并通过技术合理性来证实其合法性。为了确保技术合理性，官僚制制定了一整套科学化、标准化的规则和程序，要求行政人员服从规则，严格照章办事。然而正是这些烦琐的规则和程序使官僚制变得僵化和迟钝，官僚主义和形式主义严重，无法适应不断变化的行政环境，影响了行政效率。官僚制因追求效率而产生，结果却成为效率低下的代名词，这就出现了追求效率的主观目标与服从规则的客观行动之间的悖论，这也就是官僚制合理性与合法性之间的悖论。这种悖论的结果是没有效率和活力，只剩下规则和服从，最终导致无幸福的安宁、无力的稳定以及无德的公共秩序。而在官僚制中，存在的合法性也仅仅是形式意义的合法性，而非实质意义的合法性，它只要求行政合乎法律，而合乎公意则是政治家的事。由于理论预设和框架设计本身的缺陷，在官僚制框架范围内，合理性与合法性之间的裂痕无法得到有效的弥合。

二、市场制行政:合理性对合法性的排挤

自20世纪70年代末以来，西方各国面临严重的财政危机和政府信任危机，这表明僵化的官僚制无法解决效率和合理性问题，已经无法适应新形势的需要，并最终导致合法性危机，于是各国开始了大规模的政府改革运动，以市场为中心的公共行政应运而生。为了同以政府为中心的官僚制行政和以公民为中心的民主制行政相对应，借鉴彼得斯“市场式政府”的提法，我们把这种以市场为中心的公共行政称为市场制行政。市场制与官僚制同属于管理主义，通过将一般管理方法引入政府以提升其技术合理性，并以效率和技术合理性的提升验证合法性。市场制行政也叫新公共管理(英国)或企业型政府(美国)，通过市场力量重塑政府，以追求绩效为首要价值，以“顾客导向”为基本战略，积极采用各种创新策略以实现其管理目标。市场制以公共选择理论为基石，并把新管理主义作为方法论工具引入公共行政。亚当·斯密认为通过市场能够带来资源配置的高效率，而公共选择理论进一步将市场引入政治领域，市场制行政正是沿着市场方案寻求公共事务治理之道。同时，市场制行政主张把企业管理方法引入政府，要求行政官员树立企业家精神，具有成本意识和创新思维。奥斯本在《改革政府》一书中提出政府改革的十项原则，市场制就是按照这十项原则建立起来的治理体系。

公共选择理论把市场机制引入政治领域，认为在政治领域也存在政治市场，政治领域的行动者也一样存在交换关系，这是市场制行政的理论基础。公共选择以经济人假设作为理论支撑，认为选民、政治家、政府官员也是理性的经济人，其活动受个人利益的驱使，在规则约束条件下追求自身利益最大化。布坎南指出:“在公共决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的缔约过程。”［4］政治过程实质上是人们之间围绕自身利益在“政治市场”上进行交易的过程。公共选择理论迷信市场的功效，将存在于经济领域的市场延伸到政治领域，通过市场机制确保行动者在自身利益的内在驱动下提高效率，以实现行政合理性。然而，公共领域与市场领域有着本质的区别，在市场领域人们追求实现个人利益的最大化，而公共领域的行政官员则必须把实现公共利益作为自己的根本使命。公共选择中的经济人假设和交易经济学理论为官员追求个人利益和进行钱权交易提供了理论依据，助长了自私自利和寻租腐败行为，不利于公共责任的树立和公共利益的维护。公共意志是公共利益的集中体现，公共利益是公共意志的物质载体，公共选择理论对公共利益的偏离势必造成对公共意志的背离，致使政府行为不再合乎公意，从而使公共行政失去了公共性与合法性。

市场制行政沿着官僚制行政技术合理性的方向更进一步，不仅把追求效率作为首要目标，而且为了达到效率目的，不惜损害合法性，出现合理性对合法性排挤的现象。在解决追求效率和服从规则这一官僚制固有的矛盾时，市场制选择了追求效率和牺牲规则的路径，坚持“结果导向”，重结果而非过程，打破规章制度的束缚。为了追求效率而实现合理性，市场制一方面采用契约外包、私营化等市场竞争手段，另一方面引进项目预算、绩效评估、结果控制等企业管理方法。市场制在追求效率方面成效显著，并且在实践中有许多成功的案例，在一定程度上解决了官僚制行动僵化和效率低下的问题，提升了行政的技术合理性。然而，如果说官僚制还能遵守规章制度坚持法律合法性的话，市场制却试图突破规章制度的约束，出现了技术合理性对法律合法性的排挤。为了增强对公众的回应性，市场制提出“顾客导向”的战略，要求政府把公众当成顾客一样，为其提供优质高效的公共服务。然而，把公民等同于“顾客”实际上贬低了其地位，处于主人地位的公民成为了服务的被动接受者，本应该属于公民的“掌舵”权力被政府所据有，导致政治合法性的缺失。同时，把公众看做“顾客”势必造成对公平价值的侵害，广大无支付能力的弱势者得不到应有的公共服务，最终导致公意的流失和公共行政合法性的迷失。

三、民主制行政:合法性对合理性的超越

市场制行政在一定程度上解决了效率和技术合理性问题，然而由于其忽视公共利益和公共责任，导致合法性的严重缺失，导致公共管理“有管理而无公共”。20世纪末，随着信息技术的发展和民众参与意识的提高，市场制行政面临“认同危机”，人们开始思考后市场制行政。在后市场制行政范式中，包括新公共服务理论、公共治理理论和民主制行政理论等，而这些理论的核心思想是将民主价值贯穿于公共行政之中，倡导公民参与，我们可以将其概括为民主制行政。洛克提出政府必须基于被统治者的同意，卢梭进一步提出人民主权思想，这是一条沿着民主价值前进的路径，然而威尔逊一开始就抛弃这一路径，导致后来的公共行政学始终走不出合法性的危机。民主制行政对以往管理主义取向的公共行政进行认真检视，沿着洛克的思路设计公共行政，奥斯特罗姆在总结美国开国元勋之一的汉密尔顿行政思想的基础上，把民主制行政作为一种公共行政范式进行了系统阐释。民主制行政认为，一个民主国家不仅要以民主原则为基础，而且还要民主地行政，让民主哲学渗透行政机器。民主制行政把重心由先前的政府或市场转向公民，认为公民参与是保障行政民主的根本途径，主张政府在与公众进行对话和协商中实现公共管理。民主制行政以人民主权思想为理论基石，以公民参与为根本特征，通过公民民主参与确保公共行政的合法性。

近代以来，卢梭第一次完整地提出了人民主权理论，这成为当前民主制行政的理论基础。卢梭认为国家的最高权力属于全体人民，人民行使国家主权就称为人民主权;主权实质上由公意构成，由于公意只能是人民集体的意志，是绝对的、至高无上的和神圣不可侵犯的，所以主权具有不可转让、不可分割、不可被代表的性质。人民主权理论主要论证权力的政治合法性问题，即权力的合法性来源于人民，人民是国家唯一的真正主人，人民把权力委托给政府，政府是主权者的执行人，是人民的仆从，行政活动要合乎公意。同时，由于主权具有不可转让、不可分割、不可被代表的性质，这为公民直接民主参与公共管理提供了理论支撑。卢梭还认为，法律体现人民的公共意志，由人民集体制定和改变，凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的，这表明法律的合法性必须以政治的合法性为前提。在卢梭的人民主权理论解决了合法性问题以后，合理性的引入才具有实际意义。然而，从威尔逊政治行政两分以后，合法性问题交由政治解决，民主价值被从行政中剔除，民主制行政成为被抛弃的选择，公共行政走上了片面追求合理性的道路。当人民主权理论重新被视为公共行政的理论基础，政府的公共权力才有了合法性来源，于是民主价值贯穿于整个公共行政，合法性实现了对合理性的超越，合理性与合法性的问题才能得到很好的解决。

民主制行政超越了管理主义通过追求技术合理性取得合法性的思维，把追求合法性作为直接目标，把合乎公意作为合法性的核心标准，而公民参与是行政拥有合法性的根本途径。“正是在民主的生活条件下，公众才有着自由的、公开的讨论，才会形成对现有政治制度和政治秩序的认同，从而使政治制度和政治秩序拥有合法性。”［5］奥斯特罗姆为民主制行政提出了一个基本假设:“假定所有个人都是自己利益的最好判断者”，“这一定理在各个方面都是进行一般辩论的根本性前提”［6］。由于主权不可转让、不可分割和不可被代表，政府官员不一定代表公民的利益，所以民主制行政主张公民通过参与社会公共事务以维护其自身利益。而公民参与通常不是以单个的个人进行的，而是以社会组织为平台把“原子化”的公民整合起来，通过发挥社会组织的利益整合和利益表达功能实现有效的民主参与，因此民主制行政和公民参与的推进是以社会组织的发展壮大联系在一起的。政府的职责既不是“划桨”，也不是“掌舵”，而是“服务”，为公民参与搭建舞台。合法性的取得也为合理性的实现提供了保障，当政府得到了公民的“一致同意”时，隔阂、矛盾和冲突才会消除，交易成本才能降低;当政府与公民达成共识并实现合作时，公民的智慧和力量才能竞相迸发，公共行政的效率才会真正提升。合法性一旦超越合理性，合理性的追求才不会迷失方向，合理性与合法性的追求也才能得到最终的统一。

秩序、效率和民主是公共行政所追求的三个基本价值，这客观上要求政府依法行政、科学行政、民主行政，使公共行政合乎法律、合乎理性、合乎公意。而其中最核心的是合乎公意，对秩序和效率的追求一旦偏离民主方向，就有可能南辕北辙，永远达不到目标。官僚制行政试图通过技术合理性和法律合法性实现统治秩序，然而最终得到的仅仅是无幸福的安宁和无活力的秩序。当市场制行政打破法律规章的束缚并对技术合理性表现出无比的狂热时，其获得的仅仅是短期的绩效和冰冷的效率。民主制行政实现了对合理性的超越并把实现合法性作为自己的基本要求，民主价值在公共行政中复活，而且秩序和效率也被提升到了更高的水平。只有在民主制行政框架下，让每一个官员接受到人民主权思想的洗礼，有效推进公民参与，使行政行为合乎公意，而不是单纯地追求技术效率，公共行政的合理性与合法性问题才能最终解决，公共行政的“公共性”才能得到捍卫。

［1］张康之．论“公共性”及其在公共行政中的实现［J］．东南学术，2005，(1)．

［2］［美］威尔逊．行政学研究［J］．国外政治学，1988，(1)．

［3］张康之．合理性与合法性视角中的近代社会治理［J］．河北学刊，2009，(4)．

［4］［美］布坎南．供给经济学的紧缩理论［J］．美国经济评论，1975，(5)．

［5］张康之．寻找公共行政的伦理视角［M］．中国人民大学出版社，2002:131．

［6］［美］奥斯特罗姆．复合共和制的政治理论［M］．上海:上海三联书店，1999:73．

D035

A

1008－8520(2012)04－0051－04

2012－05－22

廖魁星(1977－)，男，四川冕宁人，讲师。

［责任编辑:王咏梅］