中小城市社会治安管控模式研究——河南省永城市警务模式理论解读

王龙天

(河南警察学院，河南郑州450046)

中小城市社会治安管控模式研究
——河南省永城市警务模式理论解读

王龙天

(河南警察学院，河南郑州450046)

中小城市是抑制违法犯罪、确保社会和谐稳定的主战场。中小城市社会治安的好坏直接决定了整个社会治安的好坏。永城警务模式的核心内容突出表现在“一个核心、三个维度、四个层级”方面。

社会治安;治安管控，警务模式

前言

中小城市是我国经济社会发展的重要基地，也是抑制违法犯罪、确保社会和谐稳定的主战场。历史经验证明，中小城市社会治安的好坏直接决定了整个社会治安的好坏。中小城市犯罪控制做好了，整个社会的犯罪就会大幅下降。有学者研究指出，中国要搞好社会治安就必须加强中小城市的社会治安防控，特别是县级城市的治安防控工作。①此论是司法部预防犯罪研究所原副所长冯树良先生于2011年6月3日在永城市召开的“全国中小城市社会治安管控模式——以永城市为样本高层论坛”上提出的，并且指出该结论是其20多年前主持的全国性犯罪问题研究课题的结论之一有鉴于此，我们从大治安视角，②所谓大治安就是从治安学研究对象和研究的范围以及相对于公安机关的治安管理或警务工作来说的，把整个影响社会和谐稳定的因素综合考虑的一门学科。学界一般认为是华东政法大学的金其高教授最先提出大治安、大治安学的概念的目前治安学本科专业一般是从大治安角度来设置课程体系的。选择了永城市这样的中小城市作为研究对象来探索如何从社会治安管控角度预防犯罪，维护社会长治久安，确保社会和谐稳定，实现发案少、秩序好，社会稳定，党委政府放心，人民群众满意的效果。需要说明的是，这里所说的中小城市一般是指省辖市或县级市这样的城市，对于省会城市及国务院批准的较大的城市则基本不纳入这个范围。

此外需要说明的还有“社会治安管控”这样一个提法。我们在研究社会治安过程中，长期以来一直提的是“社会治安管理”和“社会治安防控”等，这样的提法在当时的经济社会发展中还是适应社会需求的，但是“社会治安管理”的提法体现不了政府在维护社会治安方面的强制性和行政性，尤其是在大力强调管理就是服务及大治安的语境下，社会治安管理的提法包含不了整个社会治安问题、社会治安秩序和社会治安战略与管控对策等内容。近年来在实务界及学界高调提出并全力实施的“社会治安防控体系建设”，虽然是从大治安角度来考虑的，但这一概念有让人理解为被动防御的倾向。故此，本文提出了“社会治安管控”一语。

一、永城市及其公安工作概况

永城市位于河南省的最东部，地处豫鲁苏皖四省七县结合部，是典型的“一脚踏两省，鸡鸣闻三县”地区。辖29个乡镇(16镇13乡)、732个行政村，人口157万，面积2000平方公里，是河南省第三人口大县。永城资源富饶，是国务院命名的“中国面粉城”，全国六大无烟煤基地之一，国家4A级芒砀山文物旅游区所在地，境内的河南煤化集团、神火铝电集团均位列全国500强，有华星集团等上市企业十余家。1996年撤县设市，是河南省加快城镇化重点市、对外开放重点市。2004年，被确定为河南省六个重点扩权县(市)之一，赋予省辖市经济管理权限和部分社会管理权限，2010年位列全国经济综合实力百强县第93位，并被省委、省政府确定为全省第一批省直管县之一。

永城市设市公安局，公安局下设33个派出所，全市公安机关实有受衔人民警察630人，按照万分之十二的全国警力平均配置标准，警力缺口达1100名。受特殊的地理位置影响，永城的流窜犯罪历来突出，打防犯罪难度较大，造成永城社会治安形势较为“脆弱”、受外来因素影响明显的客观事实。在传统公安运行模式下，打防不均衡，科技含量不高，人员调配不科学，一度形成打不胜打、防不胜防的被动局面，进而造成群众安全感和满意度大幅下滑。特别是2008年，在省委政法委组织的公众安全感和满意度调查中，永城综合排名落入全省县级后30位。

2009年8月，以邵明杰局长为党委书记、孙栋梁政委为副书记的新一届公安局党委班子成立后，该局党委一班人带领全局干警以河南公安精神、整体作战法及现代警务机制为支撑，创新警务理念，改革警务运行机制，以深度应用信息化为契机，广泛开展社会管理创新，强化了社会管控力度，提高了社会管控能力，有效地打击了违法犯罪活动，遏制了可防性违法犯罪，群众安全感和满意度飙升，整个警务工作取得了长足发展，真正实现了“发案少，秩序好，社会稳定，人民群众满意，党委政府放心”的目标。在近年河南省公众安全感测评中，永城市公众安全感指数排位较上年提升了90余个位次，为此，永城市荣获省综治委颁发的“公众安全感和满意度显著进步奖”。

永城公安现象不仅得到了当地党委政府和人民群众的肯定和拥护，而且也得到了上级公安机关的赞许，受到了众多媒体的关注和报道，受到了社会学、犯罪学、治安学等学界专家学者的高度关注。本文从永城市警务理念创新、警务运行机制创新、警务工作方法创新等方面对永城市公安现象和永城警务模式进行理论解读和梳理，以期供其他中小城市在社会治安管控方面进行借鉴和参考。

二、永城警务模式的内涵

永城警务模式的核心内容突出表现在一个核心、三个维度、四个层级方面，即:以深度应用信息化为核心，从警务理念、警务运行机制、警务工作方法三个维度在市公安局、公安派出所、社区警务室及警亭卡点四个层级上着力强化社会治安管控力度。

(一)永城警务理念创新

1．科学的打防观。在我国60多年的公安工作中，无论是上级公安机关还是基层公安机关都比较重视违法犯罪的打击工作，这本是无可厚非的，但公安机关的职责不仅仅是打击违法犯罪，还有很重要的社会管理和治安防范等工作，而且预防违法犯罪加强社会治安行政管理更是重要的基础性工作。长期以来各级公安机关“重打轻防”的观念影响和支配着公安机关的工作方向和工作重点，即使在中央政法委、中央综治委及公安部等多次强调要“打防并举”、要“标本兼治”，甚至党中央国务院、全国人大常委会分别以文件和法律的形式决定后，①1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出社会治安综合治理必须坚持打击和防范并举，治标和治本兼顾，重在治本的方针。1991年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议，通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，确认了“打防并举、标本兼治、重在治本”的方针。1997年9月，党的十五大报告提出，加强社会治安综合治理，坚持打防结合，预防为主。这是针对一个时期内出现的“重打轻防”倾向，对社会治安综合治理方针的表述做出一定调整，但仍然包含了原方针的基本内涵。2001年9月，中共中央、国务院《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》明确提出，“打防结合，预防为主”是做好社会治安综合治理工作的指导方针。要坚持打击与防范并举，治标和治本兼顾，重在防范，重在治本。2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调，坚持打防结合预防为主，专群结合、依靠群众，加强和完善社会治安综合治理工作机制。在政法机关、尤其是公安机关仍然存在“重打轻防现象。

“重打轻防”现象主要表现在各级公安机关的专项打击行动过多，如公安部层次在全国范围内或部分省市区域内部署的专项打击行动每年均在1～20个，①这些专项行动包括公安部单独、公安部与国务院相关部委联合部署以及公安部所属业务局部署的各类专项行动，据不完全统计，多数专项行动都需要公安派出所参与，实际上形成了全警参与的格局。省、市及地方组织的各类专项行动或类似的专项活动更是要求公安派出所民警全员参与，并与绩效考评挂钩。各级地方公安机关在本省市区域内部署的专项行动更是接连不断，并明确有具体的工作目标和打击处理指标，各类专项行动要和绩效考评工作挂钩。绩效考评工作本是一项督促检验各级公安机关工作成效的科学评价方法，但是由于考评指标体系设置不科学，公安机关的安全防范成效不易考评，而打击处理数等是直观的数字，容易量化考评，因此打击处理违法犯罪成为绩效考评的主要内容，这就引导了各级各类公安机关围绕绩效考评指标来部署工作。就在本文成文过程中，笔者还专门咨询了河南警务改革后的公安派出所刑警大队、交巡警大队、治安管理大队的一些民警，了解目前警务工作实际，特意询问是否有打击处理任务，刑警大队的民警讲现在没有具体的打击处理任务数，但是每月要对打击处理任务数等指标进行考核排名，并根据排名情况予以奖励，年终对于总体排名靠前的大队长予以提拔重用和奖励，对于连续三次排名靠后的则予以免职等处理。同样对于交巡警大队的民警来说，每月也要对其处罚额、处罚人数等进行排名，以便奖惩。②这些做法其实是与上级公安机关的要求不相符的。如2010年9月30日河南省副省长、省公安厅党委书记、厅长秦玉海就明确提出来要修改省公安厅的绩效考评指标，省公安厅不考核过程、不考核具体打击处理指标，只考核警务工作效果，考核群众对公安工作的满意度及群众的安全感。正是这种“重打轻防”的做法，导致基础工作薄弱，忽视安全防范工作，进而形成“打不胜打、防不胜防、疲于应付”的态势，甚至有的个别民警为了打击处理数还伪造案件、一案三处理、花钱买案件、扩大打击面，③个别民警伪造案件的做法不一，在一次公安民警教育培训工作会议上一省辖市公安局副局长提出要避免受伪造案件民警的影响，据了解参与伪造案件的民警已经受到法律的追究;一案三处理是抓获一名违法犯罪嫌疑人，先实施治安拘留，完成一个治安拘留的任务，而后再转为劳动教养，大约一个月后，再由办案单位以发现新的犯罪事实为由将案件变更为刑事案件目前有的地方公安机关的警综平台已经限制了此类案件的处理，即使出现这种情况也视为一个案件;至于花钱买案件则是将其他辖区的案件通过关系移交作为本辖区案件。造成了广大公安民警疲于应付、群众也不满意的不良局面。

近年来，永城市公安局针对当下社会治安形势严峻、流窜犯罪高发、寻衅滋事案件频发、涉诉涉法信访上访案件居高不下的局面，首先明确提出“以打开路”的工作思路，通过一系列专项治理和严打整治，很快扭转了被动局面。在取得阶段性打击成效的基础上，永城市公安局开始实施从“以打为主”向“以防为主”的战略转移，打防管控建多策并举，人防技防物防心防多管齐下，以实现立体治安防控成效。在打防问题上，针对影响群众安全感和满意度的问题多集中在“小事件”、“小案件”、“小纠纷”、“小隐患”、“小信访”和“小难题”等“六小”问题方面的特点，强力践行“破大案是政绩，不发案也是政绩”、“宁愿防范累死，也不愿破案难死”的警务工作理念，致力于主动防范、积极防范。该局邵明杰局长还形象地将民间俗语“再好的红药不如不割口子”来形容即使破案水平再高，也不如不发案好，以此来说明搞好社会治安管控是最明智之举。

为确保科学的打防理念能够在警务实际工作中得到贯彻落实，永城市公安局制定了相应的警务运行机制和科学的奖励办法，如规定对连续一个月、两个月等辖区内刑事案件零发案的派出所分别给予万元至3万元不等的奖励，社会治安管控效果好的派出所领导和民警纳入局人才库，时机成熟时优先提拔重用。

2．积极主动警务。积极主动警务又称问题导向警务，是基于这一假设之上，即通过发现和解决包括令人沮丧的人际关系和无序的环境在内的基本犯罪根源，犯罪是能够得到成功控制的。

在传统警务模式下，警察的快速反应被当做是提高群众安全感的重要手段，警察机关大部分时间主要集中在对群众的报警求助的快速反应上，这种情况下，警察处理单个案件就成为警察机关的主要工作，然而，多数情况下，这种工作只是处理表面现象，而没有触及产生警务活动的根本条件或原因，属于治标不治本、头疼医头脚疼医脚的治标措施。在主动警务模式下，警察根本不再被动应付违法犯罪活动，而是将重心放在处理可能导致这些违法犯罪活动的个人或社区问题上。即公安机关将这些案件看成是社会问题的前兆，把案件发生的时间、地点涉及人员、产生的条件与原因等作为一个系统来考虑谋划，从根本上来解决这些案件，消除案件产生的条件。积极主动警务要求提高警务效果而不是提高警务效率，即以处理实质问题为中心，要求警务工作者实现从注重反应过程的效率到注重警察工作效果的转变。

永城市公安局正是基于积极主动警务的工作理念，全方位科学布局警力和警务工作，在成功遏制突出违法犯罪活动后，将警务工作重心转移到防范上来，转移到解决产生违法犯罪的根源上来，最大限度实现了警务工作效果的提升。

3．信息化统领。信息主导警务工作是公安工作的发展方向，是公安机关改革传统运作模式、提高效率、增强公安机关驾驭控制能力、实现精确制导目标的必由之路，是信息社会对公安工作提出的时代要求。信息主导警务理念，实质上是以公安信息为基础，以公安信息综合应用平台为载体，不断提高信息综合分析研判能力，特别是对涉及国家安全、社会稳定的重要事件的预知、预警和处置能力，全面提升信息服务警务决策和打、防、管、控实战水平，夯实公安基础，降低成本，提高效率，推动公安工作体制、机制的改革与创新。永城市公安局领导不仅要求公安局领导班子成员高度重视、深刻认识信息化在警务工作中的重要意义，更重要的是全面促进信息主导警务理念在全体民警中的深入贯彻和深度应用，同时还积极稳妥地建设了一系列符合本地警务工作实际需求的信息化基础设施和信息主导警务运行机制，从而使警务工作在理念、方法、模式等方面发生了翻天覆地的变化。

4．宗旨意识强。全心全意为人民服务是公安机关的根本宗旨，立警为公、执法为民是新时期对公安机关践行全心全意为人民服务的具体要求。宗旨意识、服务意识是决定公安机关改革创新、维护稳定、控制违法犯罪的具有决定性的思想观念。永城市公安局始终把服务群众、维护群众合法权益作为自己的根本原则和行为准则，具体表现在对待案件的处理上，以打击侵农、坑农、害农案件为突破口，严厉打击各类违法犯罪活动，严厉打击危害农村社会治安的流氓黑恶势力。在对待群防信访问题上，不是一味地打压维稳，而是始终以解决群众的问题为根本出发点，确保长期稳定。永城公安机关还大力实施警务公开、开门评警、大走访等构建和谐警民关系的系列工程，甚至将每一位局长、每一位民警的电话全部公布于众，任何一个群众在任何时候都可以给包括公安局长、政委在内的所有民警打电话咨询问题、反映问题，这种亲民爱民的做法，不仅赢得了广大民众的拥护和爱戴，而且促使永城公安机关始终以人民群众满意不满意、拥护不拥护作为评判自己工作的出发点，较好地履行了自己的政治责任、历史责任和社会责任，赢得了民心，稳定了民心，确保了经济社会持续稳定发展。

(二)永城警务机制创新

永城警务机制创新的内容主要在于信息化引领下的社会治安管控体系建设及警务人力资源开发。

1．情报信息应用机制。永城公安机关探索出“传统+科技”防控之路。近年来，永城公安机关通过自主研发先后建成了城区视频监控系统、三维警用地理实战平台、GPS卫星定位系统、警务信息“一查通”系统、警情分析研判系统、精细化考核系统智能识别卡口系统、维稳预警处置评估系统、公安督察视频监控和督察报备系统、车载移动视频系统SIS超级情报系统、等级响应平台、110综合指挥调度等富有“实战、实用、实效”特点的公安信息化系统，用高科技信息化手段给公安防控建设插上了腾飞的“翅膀”。

2．社会治安管控机制。永城市公安局以建设“空中有防控、街面有警亭、城周有卡口、农村有卡点、社区有巡逻，信息主导，科技支撑”的立体复合型治安防控体系建设为抓手，建成街面防控网、社区防控网、单位内部防控网、视频监控网、区域警务协作网、虚拟社会防控网、治安卡口堵控网和重点场所管控网，以织密“八张治安防控网”为载体，努力构建点、线、面、块结合，人防物防技防心防结合，打防管控建结合，网上网下结合，整体联动，资源共享的社会治安防控网络，形成了多层布防，打造了5分钟区域合围、10分钟城区“关门”、30分钟全市“封闭”的快速反应机制。他们在城区科学划分防控区，在农村以警务工作站辖区为巡防区，强力推行“1+3”(1名民警加3名专职巡防队员)警务模式，划出必巡点、必巡线，提高了见警率、管事率和抓捕率，实现了“一警多能、多警联动”，提升了城乡巡防的实战效能。

3．警务人力资源开发。为解决警力不足问题永城市采取由“市综治委牵头，公安管理”的模式统一招录了230名专职治安联防队员、80名治安卡口辅警、30名机关文职辅警和150名专职户籍及出租房屋协管员、215名协管员。同时，各乡镇招录了10～20人的专职联防队员，由乡综治办牵头，在公安派出所指导下开展专职防控工作。

在整合防范力量的过程中，他们有效整合了民政、信访、电信、金融、工商、税务、计生、社保等部门的相关信息，拓宽了各类公安情报系统的“信息源”，为高端信息技术系统的运用提供了坚实的保障。他们积极协调市城管等部门，将东西城区的街面清洁工人全部聘为“治安信息员”，下发了聘书，并为每人购买了人身意外保险。交警部门将全市营运出租车、公交车司机聘为“治安信息员”。农村派出所在全市3706个自然村每村物建两名治安信息员，城区派出所按照每400名常住人口物建一名治安信息员的标准，物建2500余名城区治安信息员。

为了解决100个农村治安卡点警力不足问题，他们创建了“1+2+2”卡点值守模式，即1名治安联防队员带领2名村组干部和2名治安积极分子上卡，抓获现行后，与民警一样予以奖励。这些措施缓解了有限的警力。他们大力扶持民营技防公司为城区沿街门面安装联网报警，使城区盗窃门店案件大幅下降。社会资源的整合，弥补了警力不足，警察与民众互动，激活了无穷的民力，大大增强了群众的安全感和满意度。

(三)永城警务方法创新

倡导“创意”警务。永城公安机关在警务改革与社会管理创新方面，牢牢树立创新无处不在、无岗不在、无时不在的创意理念，大力推进各个单位推出的“金点子”。坚持日讲、周议、月评制度不动摇，坚持“四个不一样”机制选才用人，对打防管控工作中的优秀民警优先解决科级待遇。在大力度“用”警“治”警的同时，解决民警节假日补助、执勤津贴等福利，多措施从优待警，尽力解决民警的后顾之忧。

积极打造民本警务，主动构建和谐警民关系强化“大走访”长效机制建设，对影响群众安全感和满意度的“小事件”、“小案件”、“小纠纷”、“小隐患”、“小信访”和“小难题”等“六小”问题归纳梳理，限期整改，整章建制并向当事人反馈。开通“平安永城”门户网站，开通网上办事大厅、网上警务室、警务公开、阳光查询、互动桥梁、警务服务等警民互动栏目为群众提供多项服务，公开接受群众监督

机制的创新助推了防控体系建设，严密的防控“给力”了打击工作，产生了良好的“沙堆效应”，小案的减少，使大案恶案明显减少，使刑侦部门从“打不胜打”的“怪圈”中解脱出来，可以主动地集中优势兵力攻克大案，真正实现了以防助打，打防均衡主动驾驭。

Social Order Control Modes in Medium＆Small Cities

WANG Long－tian
(Henan Police College，Zhengzhou Henan China 450046)

Medium and small cities are the main field of the fight against crimes and offenses in order to a chieve social harmony and stability．The social security condition in these areas directly affects the society as whole．One example is taken here as the Yongcheng Model which features in the"one nuclear，three dimension and four levels"．

Social security;Social control;Policingmode

D631

A

1008－2433(2012)04－0025－05

2012－05－26

2011年度河南省政府决策研究项目招标课题“中原经济区建设背景下的我省社会治安防控体系创新研究”(2011B189)的阶段性成果。

王龙天(1966—)，男，河南镇平人，河南警察学院治安系主任，教授，研究方向为警学理论和治安学。