长株潭城市群:整合、融合与一体化*

2012-08-15匡跃辉

湖南行政学院学报 2012年5期

关键词：城市群社会保障城乡

匡跃辉

长株潭城市群:整合、融合与一体化*

匡跃辉

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙 410006)

作为“两型社会”试验区的长株潭城市群，体制机制创新是其主要目的。城市群实现逻辑整合、融合与一体化的具体实施路径包括:有序合理的结构布局体系;科学规范的跨区管理体系;高效统一的基础设施体系;融合互动的城乡发展体系和统一开放的社会保障体系等。

长株潭城市群;两型社会试验区;管治体制;创新

从国外主要城市群的发展经验看，各城市间密切的产业分工协作关系是城市群发展的重要特征，政府的规划协调是城市群发展的重要保障。从当前来看，长株潭协同发展的规划虽已颁布，但有效实施仍缺乏强有力的措施和手段，三市及各部门之间的行政壁垒也一定程度存在。另外，城市群之间的产业结构趋同，互补性不强，降低了区域经济竞争力。

长株潭城市群建设必须以现有的经济社会发展为基础，创造向新的社会发展状态转型的、必要的政治保障条件。

一、有序整合的结构体系

当城市化发展到一定水平后，相邻城市在经济、社会、文化各领域达到相互影响、相互渗透和协调发展时，客观上要求由点到面、由单中心到多中心铺开，形成更具规模、实力雄厚、结构合理的大都市区域城市群网络。

城市群要达到真正的共融、共生、共存、共赢，各城市之间必须思想接轨、城市化进程接轨、城市区域规划建设接轨、产业结构调整接轨、可持续发展战略接轨、基础设施建设接轨等。增强群内各城市之间的要素流动，促进以畅通的水陆交通为载体的基础设施联动、以跨区域企业集团为龙头的企业联动、以商品和要素流动为基础的专业市场联动、以拓展综合服务功能为网络的城市联动、以优势互补协作分工为重点的产业联动，才能推进城市群“一体化”进程。

1．优化空间结构

城市群的空间结构又称城市群地域结构(Urban Agglomeration Regional Structure) ，是城市群发展程度、阶段与过程在空间上的反映，城市群发展必然伴随着城市群区域空间结构的变化。

长沙作为长株潭城市群的龙头，应张开两翼，南连北拓，加快发展。当前，首先是要以世界眼光来审视，提高城市功能定位，将长沙做大做强。坚持用高品质规划引领城市建设，依据城市总体规划，建立科学合理的空间开发秩序，适度扩大中心城区规模，推进城市建设组团式发展。

要加快推进长沙与株洲、湘潭的融合。在此基础上，积极推进长株潭一体化，力争到 2020 年前后，长株潭基本连成一体，连一聚二核心，打造强有力的城市群。形成聚核反应堆，催生聚核反应，提升整体竞争力。

长株潭都市区应以三市三个主城区为核心，三个主城区结合部为绿心，突出长沙主城区的地位，包括株洲、湘潭两个副核城区，构建“一主两副环绿心”的大都市生态型组团空间布局结构。在轴线周围依次规划出“点－轴”布局，形成区域基础设施网络发达、都市区功能发育相对完善、各类城市空间协调发展、生态环境良好的组团式网络型的国际化都市区。规划结构:一江、两岸、三城、环绿心、多组团、网络化、生态化。

在“做大做强长沙，重组湘潭株洲”的基础上，城市群要形成南与广州、北与武汉、西与重庆、东与上海相应对的巨型核心城市群极，并进一步同周边的衡阳、娄底、岳阳、益阳、常德等五座城市一体化，构成产业分工配套的新型现代化城市群带，形成湖南的大都市区。

长株潭城市群结构优化的推进应采取“做大核心、依托轴线、网络发展”的策略，逐步形成以长株潭城市群为核心，依托京广铁路、长石铁路、湘黔铁路以及武广高速铁路、京珠、长常高速公路等发展主轴线，洛湛铁路、长张、上瑞高速公路、107、319 国道为发展次轴线的网络式开发态势，加快主轴、次轴沿线节点城市的建设，点轴结合，辐射发展，阶段推进。

2．提质等级结构

城市群的等级结构是城市群体系内层次不同、大小不等的规模城市在质和量方面的组合形式，包括城市间相互的组合关系、特征及差异。

目前，长株潭城市群已经初步形成了以特大城市(长沙)、大城市(株洲、湘潭)、小城市三个规模等级的城镇等级体系结构。建设长株潭生态型城市群，首先，必须做优城市群的核心，即长株潭中心城市。长株潭三市城区相距很近，一体化趋势日益明显。长沙县、望城市、湘潭县、株洲县逐步并入中心城区，共同形成强大的城市群发展核心。其次，做精中小城市。主要是一些条件和区位比较优越的县级市和县城，如浏阳市、宁乡市、湘乡市、韶山市、醴陵市、攸县和茶陵县等。再次，加快小城镇发展。小城镇联系着乡村和城市，成为长株潭城市群规模等级结构中金字塔的底部，是发展城市群的重要组成部分。

3．转换职能结构

城市群的职能结构是指其内部的各个城市在地区中所起的作用、所承担的分工和它们的组合状况。不同的城市因其发展历史、区位条件不尽相同，受特定因素的影响，具有不同类型的职能与分工。

根据核心城市的现有基础、市场条件及发展趋势，可以确定其优势社会经济职能。长沙作为省会城市及首位城市，是首批国家创新型城市试点城市，是全省政治、商贸、科教、文化和信息中心。应当以发展高科技产业和高层次第三产业为主导产业，逐步实现由第二产业到第三产业作为支柱产业的成功转型，持续发挥其作为经济文化中心的集聚力和辐射力。株洲是全国铁路枢纽，也是全省唯一的贯通东西南北的铁路交通枢纽城市。株洲应发展机车车辆、以新材料为重点的有色冶金和化工产业。湘潭是湖南最大钢铁产业基地与电力产品输出地，应继续强化这种优势，发展专业性园区以带动均衡性和高关联度的产业，形成合理的产业体系和产业集群。

二、科学规范的管理体系

20 世纪 60 年代，“政府间关系”是美国著名学者安德森首次提出的。早期，一般认为“政府间关系”主要是指中央与地方的关系。20 世纪 80 年代后，“政府间关系”研究内涵、范围得到很大拓展。如地方政府合作就包括“横向”合作与“斜向”合作。“横向”合作指的是平级地方政府之间的合作，“斜向”合作则是指平级而又没有隶属关系的地方政府之间的合作。长株潭城市群提出了“府际管理”的新课题。“府际管理”是一种以合作为基础的互惠政府关系，强调政府间在共同规划、信息、一致经营、联合协同等方面建立的调和、协商、互助的合作机制;强调公共产品供给和服务的多元化;强调具有协调性、依赖性的网络型治理结构;强调管理功能的府际间转移;强调目标导向、网际沟通的合理解决方式。可见，“府际管理”是以解决区域冲突而提出的一种政府间合作共治模式。城市群作为一个由众多不同等级或相同等级的城市政府紧密联系的集合体，其城市群整体优势的发挥以及内部各城市的发展都需要加强城市府际合作。长株潭城市群建设重点是长株潭地方政府管理制度创新和跨长株潭行政区的管理机构制度创新。

1．宏观层面:创建权威组织

政府间合作需要进行方案规划的调研、设计、拟定、制定、执行等，这些都需要有相对独立观点和独立利益追求的人去完成，其有效的方法是建立专门协调机构。建设长株潭“两型社会”综合改革试验区涉及到三个城市的各个领域，而三市行政区划及行政隶属关系复杂，仅靠各种形式的会议不能解决管理合作中的实际问题，需要强有力的协调机构和组织管理，以统一步伐，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，保证总体目标的同步实施。长株潭必须建立一个具有权威性的、三市政府认可和服从的统一协调机构，从体制上保证全局整体利益。

时任省长周强谈到:目前，城市群规划在我国的规划体系当中，还没有相应的法定地位。区域规划、省会城市的总体规划都要经过国务院批准，才具有法律效力。现在在这个中间，出了一个城市群规划，增加了一个规划层次，这既是区域经济社会发展的需要，更需要加强规划之间的衔接。由此可见，长株潭城市群协调委员会应是一个比正厅更高一层次的行政级别。同时，还要健全省市之间、市与市之间的多层次协调机制，实行政府间高效协同推进。长株潭的专门协调机制。目前，已成立湖南省长株潭“两型社会”建设综合配套改革试验区工作委员会(省委书记周强任主任)和湖南省“两型办”。无论从“府际管理”理论及长株潭城市群“两型社会”建设的实际需要都是非常必要的。

组建长株潭城市群“两型社会”综合配套改革试验区管理联合行政机构，其主要职能有三:一是宏观调节。领导和指导长株潭城市群向一体化迈进，避免各自为政;二是制订有利于长株潭城市群一体化健康发展的地方性法规和政策，并督促长株潭城市群贯彻执行;三是建立以长株潭三市政府合作为基础的有效、稳固、法治的公共事务管理平台，实行多层次的组织机构和行政管理体制。

2．中观层面:创新一体化管理

建设长株潭城市群的目的是要打破计划经济时期形成的条块分割体制，使区域内各城市间的生产要素得以重新组合和自由流通，同时发挥各个城市的优势，形成合理的分工体系。

要健全省市之间、市与市之间的多层次协调机制，实行政府间高效协同推进。可成立长株潭城市群经济运行、生态环境、基础设施等方面的专门协调机制。这将有助于建立胡锦涛总书记倡导的“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的实现。

3．微观层面:整合企业制度

长株潭城市群的建设过程就是市场化程度不断提高的过程，是逐渐增强企业为主体的市场经济过程，因此长株潭城市群内必然要求群内企业制度的一体化，以满足跨区域经济活动的需要，为此要积极推进不同城市企业制度的整合。

三、高效协调的基础设施体系

大容量、网络化和现代化的基础设施是带动多种生产要素的区际快速流动，进而促进城市群整合的首要基础。

建设城市群的核心在于其综合开发效益要大于长沙、株洲、湘潭三市各自开发的效益之和。长株潭城市群建设，决不是现有基础的低水平组合，而必须是高水平的整合和大规模的提升。三市应共同建设交通网络、物流网络、信息系统、能源系统、环保系统、社会保障系统等。因此，在长株潭城市群建设过程中，特别应注重各成员城市之间打破行政区划的界限，从规模经济、节约环保出发，大型区域基础设施进行统一规划、建设与管理，尽快构筑互联互通、共建共享的有效机制。

1．交通联结

便捷、高效的交通网络是城市群形成的最基本标识和标志。交通网络是“群网”功能的基础或骨架，是城市群形成的关键。交通网络对城市群的经济社会发展具有基础性的促进作用，其基本功能不仅是集散物流、人流，更重要的是提高城市之间和城市与区域之间的便利性和通达性。城市群交通网络包括城内和城际交通，由公路、铁路、水运、航空和管道等多种综合交通运输网络方式组成，包括各种交通线路和站、场、港口等。

日本东京都市圈内以地面铁路、常规地铁、线性电机地铁、AGT(自动导轨系统)、单轨铁路、LRT(街道电车系统)等为主的各类轨道交通线路总长度约2670 公里，东京市中心区轨道交通线网密度高达每平方公里 2．2 公里，东京大都市圈线网密度达到每平方公里 200 米，轨道交通以完善的设施和高质量的服务使其日益成为人们出行的首选方式，也成为都市圈的主导交通模式。

长株潭城市群的交通联结要注重交通结构的优化和网络的完善，尤其是要重视现代立体、多层综合交通网络体系的构建。要注意提升城市交通的集散功能，树立综合交通理念，通盘考虑城市内部、城际之间的交通设施建设，遵循对内大循环、对外大开放的总体要求，构建大通道，疏通微循环，打通关节点，加快重点项目建设，突出网络化和无缝对接。按照“经济、安全、便捷、高效”的总体要求，从点、线、面来统筹谋划长株潭试验区陆、水、空交通布局和管道、污水、垃圾处理设施，构建试验区重大基础设施布局的框架体系。具体说来就是，长株潭城市群要构筑联通全国、辐射全省的铁路、公路、水运、民航、管道等综合交通体系和综合枢纽体系，构建或提升湘江－长江水运通道、黄花机场空中通道、京广陆路通道、长渝陆路通道、洛湛二广陆路通道、沪昆陆路通道、长渝陆路通道等区域对外通道。建设内部复合公路走廊，发展中心城市之间的快速交通，改造低等级交通网络，发展城际轨道交通，加强港口资源整合。

2．信息联通

信息时代，通信作为世界各国经济和社会、文化发展的基础设施，在全球范围内都发挥着重要的先导性、带动性作用。信息网络是城市群“群网”的头脑或灵魂。城市群的信息网络是运用现代信息技术，将虚拟的网络空间与现实的物质空间有机结合起来，在城市之间构建信息采集、储存、处理、传输、利用的空间网络体系，全面作用于现实的物质空间，使物质空间信息化、数字化、扁平化、柔性化、智能化，大幅度降低物质空间运行的成本，提高城市群经济社会发展的速度和效率。

把长株潭通信一体作为“两型社会”试验区的突破口，将提升长株潭城市群的核心竞争力和在世界上的形象。2009 年 6 月 28 日，长株潭三个固定电话本地网合并调整为一个大本地网，实现统一区号，固定电话由7位升为8位，充分体现了湖南的现代意识和长远眼光。

长株潭城市群信息化建设，在并网的基础上，还必须综合开发利用计算机技术、网络技术和通讯技术，推广运用新一代网络通信技术，做好信息资源建设，实现信息网络全面畅通，促进信息技术的普遍应用，及时传递和交流、利用和开发信息，整合区域信息，减少信息获取差异，有效实现信息资源共建共享。这些将极大改善长株潭城市群的软、硬环境，有利于促进信息、资金、人力等生产要素在三市之间的优化配置，促进工业化、信息化的高度融合;有利于推动长株潭城市群行政管理体制创新，整合规范行政职能，提高行政效能，推进服务型政府建设;有利于促进区域内资源的优化配置整合，推动区域经济发展。

3．能源联供

能源是城市群生存和发展的必要条件，是城市群功能正常运转的基本保证。供热、燃气、电力是城市群能源体系的主要组成部分，而三者的协同又是城市群能源发展和运行管理工作的重点和难点。

热、电、气的协作问题是城市群能源运行管理需要着力解决的突出问题，需要政府管理部门和各大集团通力协作，需要突破现有体制，在机制创新上下功夫。要积极探索建立城市群热、电、气联调联供的技术平台，把能源信息管理、能源平衡、安全保障综合纳入到科学决策体系中，是推动城市群能源运行管理健康发展的迫切要求，这必将极大提高城市群能源安全保障能力，促进节能减排工作。

长株潭城市群社会经济持续高速发展需要有强大的能源支撑。预计在“两型社会”综合配套改革试验区规划期内其能源需求将大幅增加。

长株潭城市群属于缺能地区，90% 以上的能源需要从外地调入。尽管煤炭在终端能源消费中的比重在逐步降低，但受资源条件限制，以煤为主的能源结构目前还难以根本改变。新增发电电源中 90%以上仍为燃煤电厂。

同时，长株潭三市应根据各类能源需求量和输配形式，建设安全、强大、环保、低碳、可靠的能源输配系统。能源运输系统应充分考虑天然气、煤炭、石油制品等的需求量，确保足够运力，并且还要方便快捷。电力系统则应根据电力需求，加强输配电网建设，提高受电能力和输电能力。城市群用地布局应充分统筹能源设施。

长株潭城市群还要合理利用天然气。根据分配长株潭地区的天然气量优先满足居民生活用气和公共设施用气，适度发展工业用气，鼓励办公、科研、金融类公共建筑使用燃气空调。

4．生态联保

城市群生态联保是指城市群呈生态化趋势，并且体现为城市群设计有统一的绿色原则和城市管理的环境标准。

长株潭城市群生态联保表现为“点+轴+网络”空间组织宏观布局主要从城市群绿色规划、核心生态轴线和绿色产业带三方面来考虑。城市群应按照更加注重生态建设和城乡环境建设的总体要求，制定部署并组织实施“联保”措施，积极倡导和带动各城市联合保护生态环境，推进建设繁荣、现代、美丽、舒适的绿色宜居城市群。

长株潭城市群可成立生态环境保护专门委员会，由政府、企业、高校、科研机构的领导和科研人员组成，负责制定城市群生态环境建设的总体规划，做到生态一盘棋，环境同治。对已有企业和新办企业的环境影响进行咨询与评估，符合标准者颁发许可证，不合格者限期整改或者禁止开工。定期收集各城市相应环保(如水质水量、空气质量、噪音、水土流失、外来物种等)数据，做到资源共享、信息互通。在重大项目准入和区域项目布局方面，可以实行三市联合审批。这样既能更好地充分利用资源，又可以防止新污染出现。在城市群范围内积极推进重点流域区域环境治理及城镇污水垃圾处理、农业面源污染治理、重金属污染综合整治等。

四、统一开放的社会保障体系

完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。建立开放型的长株潭城市群社会保障系统，强化城市之间的社会保障联系是培育城市群的内在要求。我国的社会保障体系主要由社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置、社会互助等部分构成。这几部分是相互联系、相辅相成、不可分割的。

根据长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验总体方案，为深入推进劳动保障体制改革，促进劳动保障事业稳定、协调、持续发展，结合长沙市、株洲市、湘潭市三市劳动保障工作实际，省人力资源和社会保障厅 2010 年 8 月制定《长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区劳动保障体制改革专项方案》。这样能解决长株潭城市群过往社会保障种类繁多、机构重叠、运行成本高、行政效能低的格局。但是还要做到:

1．成立社会保障中心

整合工作机构是提高长株潭城市群社会保障管理服务水平的重要途径，也是城市群社会保障体系统筹发展的必然要求。在条件成熟的情况下，应成立长株潭城乡社会保障中心，统筹管理长株潭城市群社会保障事业。《长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验区劳动保障体制改革专项方案》方案提出:为加强对三市劳动保障体制机制创新工作的领导，成立由省人力资源和社会保障厅牵头、三市劳动保障部门参加的三市劳动保障体制改革领导小组，具体推进实施改革的各项工作，加强对试点工作的监督考核，保证完善改革试点工作任务。在此之后，在长株潭三市应分别成立市城乡社会保障局，具体设想:将劳动和社会保障局的主要业务管理单位归口合并，成立具有独立法人资格的城乡社会保障局，同时将卫生局的城镇居民合作医疗、新型农村合作医疗和民政局的城市低保、农村低保、农村五保供养等社会保障职能划归该局，改变目前多头管理、体制不顺、机构复杂等问题，实现城乡社会保障归口管理。

2．组建社会保障基金

社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金可分为不同的项目，如社会保险基金、社会福利基金、社会救济基金等。其中，社会保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分。社会保险基金又分为失业保险基金、养老保险基金、工伤保险基金、医疗保险基金和生育保险基金等。

长株潭城市群建立社会保障基金意义重大。由于长沙、株洲、湘潭地市级作为分散风险的保险主体规模小，不利于地区的资金总体平衡。另外，以地区为主体的基金管理与运行机制分散而且比较僵硬，不利于劳动力在城市间的合理流动。建立长株潭城市群统一的社会保障基金，可以在确定城市群的地域范围的前提下，各地方政府形成统一的筹措资金的标准。按个人缴纳、企业支付、商业保险和政府财政转移支付的办法实施。当然实行长株潭社会保险统一管理与使用，筹集资金的活动非常重要。同样，如何对筹集和逐渐积累起来的社会保险基金进行运营、管理并保值增值，也要引起高度重视。

3．增加社会保障投入

为了推进长株潭城市群社会保障的信息化、专业化和规范化建设，完善基础设备设施，要根据实际需要增加社会保障工作机构设置和工作人员编制。要不断提高社会保障水平，完善社会保障管理服务，扩大社会保障覆盖面，健全覆盖城乡居民的社会保障体系。长株潭三市本级和各县市区应根据劳动保障体制机制改革的需要，在不断提高民生支出占公共财政比重的基础上，充分发挥财税杠杆调节国民收入分配的功能，坚持保障和改善民生的优先方向，进一步调整财政支出结构，加大对养老、医疗、教育、就业、住房和劳动维权的资金投入，构建社会保障安全网，促进基本公共服务均等化，使城乡居民收入普遍较快增加，使人民群众基本生活得到有效保障。真正实现“老有所养、病有所医、贫有所济、困有所助”的社会保障目标。

五、融合互动的城乡发展体系

城乡融合互动的城乡发展体系主要是指通过实施城乡经济、政治、文化、社会、生态、交通等一体化规划，促进城乡互动发展。

长株潭城市群要以科学发展观为指导，强化城乡融合的建设理念和规划。坚持统筹城乡发展，走出一条协调和谐的城市群新路子，要将新型工业化、新型城市化与建设社会主义新农村、发展现代农业以及促进农村人口就业转移结合起来，走城乡共同繁荣的新路子。

1．城乡空间布局一体化

统筹城乡发展必须规划先行。首先，必须对长株潭城市群的城乡空间布局进行科学论证，这是实现城乡经济社会发展一体化的重要前提。改变过去只做城镇建设规划而忽视乡村建设规划的偏向，对城乡国土资源从空间上统一布局，强化城乡融合的建设理念，打破行政区界限，从区域整体对城乡进行全面规划。如建设城乡综合交通体系，以一体化交通网络和公共交通体系建设为重点，将城市交通体系向乡村延伸。

2．城乡产业发展一体化

同步推进城乡产业发展是统筹城乡经济社会发展的基础。因为，经济是社会发展的基础，产业又是经济发展的基础。长株潭城市群应按照经济布局区域化、产业发展集群化、资源配置市场化要求，将各城市、各区域的产业分工有机结合起来的。

统筹城乡区域产业发展，一是坚持产业创新发展。无论是技术层面还是生产关系层面都要创新。二是坚持联动发展。通过优势互补推进城乡产业一体化发展。相关区县(市)和企业要加强对接并提升产业竞争力，实现市区乡产业共兴。三是坚持特色发展。也即人无我有、人有我优。

3．城乡社会事业一体化

推动城乡社会事业一体化发展体现了党和国家一直强调和倡导的“以民为本”的施政理念。推进城乡社会事业一体化是一个重要而艰巨的历史任务，这就要求建设长株潭城市群要避免只注重经济发展、忽视社会事业发展的偏向，不仅要注重经济上推进城乡一体化，还要注重社会事业发展的城乡一体化。

长株潭城乡社会事业一体化包括:(1)建立稳定的农村公共产品供给体系;(2)加快农村土地、资金、技术、人力资源等要素的发展;(3)建构一个完整的城乡医疗保障体系;(4)着力解决好农村养老问题; (5)拓展农民增收途径;(6)改革户籍管理制度。

4．城乡环境保护一体化

建设城乡一体化的生态环境保护体系是自然规律的要求，也是城乡一体化的题中之义。生态城市首先是区域城市，生态城市的本质在于最大限度地适应城市区域的生态承载力、减轻资源环境负担。城市群不仅是各大都市圈或各大城市之间经济互补和利益共享的共同体，而且是净化自身环境，实现环境共治、生态共建、洁身共好的环保共同体。

在建设长株潭城市群的过程中要运用循环经济的原理，将城乡区域作为整体，坚持生态优先、环保第一的原则，实现城乡生态环境统一规划、统一建设、统一投入、统一整治。加快旧城市和城中村改造，整合乡村居民点。努力构建以城带乡、以乡促城、城乡一体的生态环境保护与建设格局，促使城乡一体化监管能力得到加强，农村生态环境得到进一步改善，农村环境污染得到较好控制，城乡经济社会与环境协调发展，探索出一条推动城乡环保一体化发展的新模式、新路子。

在推进城乡环保一体化进程中，必须统筹节地、节水、节能、节材。土地是城市群建设的主要载体，水资源是城市群的生命线，能源是城市群的命脉，土地、水、能源等资源是城市群可持续发展的重要保障。为此，必须坚持集约和节约的原则，最大限度地提高资源利用效率，从城市群长远发展着眼，建设资源节约型社会。

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