完善社会治安防控体系建设的思考

姚 兵

(北京市社会科学院，中国北京 100101)

完善社会治安防控体系建设的思考

姚 兵

(北京市社会科学院，中国北京 100101)

社会治安防控本质上是一种政府公共服务，工作中必须树立“打防结合、以防为主”的理念，科学设定治安防控的目标和任务。应当通过夯实社会管理基础、推行治安防控参与奖励机制、构建治安防控信息共享平台、加大宣传教育工作力度等方式完善社会治安防控体系建设。

社会治安防控体系;犯罪饱和规律;治安防控参与奖励机制

当前，我国违法犯罪持续高发，社会治安形势严峻，但很多地区特别是大中城市普遍面临人口流动日趋加快、社会管理欠账较多、防控力量明显不足等棘手难题，给社会治安防控体系建设造成了不小的困难。本文从基本理念入手，提出若干具体建议，希望对完善社会治安防控体系建设有所裨益。

一、完善社会治安防控体系建设的基本理念

社会治安防控体系建设是一项庞大的系统工程，涉及各方力量的参与和多种资源的投入，因此应当确立若干基本理念，用以指导实践中的具体工作。

首先，要准确定位社会治安防控工作的功能属性，从政府公共服务的角度认识社会治安防控体系建设。与其他领域的经济、社会建设一样，社会治安安全也是政府为社会提供的公共服务产品，是惠及全体百姓的民生工程。因此，在构建社会治安防控体系的过程中，必须突出公共服务的理念，保证人力、物力、财力等社会资源的长期、稳定投入。应当把社会治安防控体系建设纳入社会发展的整体框架，作为党委政府社会建设和社会管理的重要内容。当前，各级党委政府应当把社会治安防控体系建设纳入“十二五”规划纲要，制定长期规划，出台专门政策，确保社会治安防控体系建设形成长效机制，避免因规划建设不连贯、资金投入有波动、后续管理跟不上等原因而影响防控体系建设的推进和具体防控措施效果的发挥。

其次，要树立“打防结合、以防为主”的理念，推动社会治安防控工作重心由“运动式的严打整治”向“常态化的社会管理”转移。违法犯罪是社会矛盾冲突的表现形式之一，社会治安问题根源在社会矛盾，源头在社会管理漏洞。虽然通过增加警力、强化打击等手段能够在一定程度上遏制违法犯罪的快速、恶性增长，并且这也是当前违法犯罪案件高发态势下必须采取的措施，但从长远来看，这种方式并不能从本质上减少、消除和改变诱发违法犯罪的社会因素，反而可能因“标签效应”、“交叉感染”等问题引发“次级越轨”、“二次犯罪”。因此，彻底扭转社会治安严峻形势的最为有效和根本的办法是“釜底抽薪”，也就是减少和消除诱发违法犯罪的社会因素，不断推动政府职能部门加强社会建设、完善社会管理，组织、协调各部门联动形成合力，减少因社会建设不健全、社会管理不到位而引发的社会治安问题。

再次，要客观看待社会治安的当前形势，理性评估社会治安的未来趋势，科学设定治安防控的目标和任务。

一方面，违法犯罪不是单纯的个人意志行为，它受到一个地区自然、社会等多方面因素的影响和制约。根据“犯罪饱和规律”，一定的社会条件下必然存在一定数量的违法犯罪。

另一方面，社会治安秩序的好坏并非完全取决于违法犯罪的数量和破坏力，而是同时与社会控制和治理违法犯罪的能力有关。一个国家或地区违法犯罪率的高低，通常并不能完全反映其社会治安秩序的好坏，高违法犯罪率的社会未必就是治安秩序差的社会。举例来说，从1978年到2003年，我国刑事犯罪案件的立案总数从50多万起增至439万起，立案率从万分之5．6升至万分之34．5，但根据国家统计局关于居民安全感的抽样调查，八成以上的人认为自己所在地区的社会治安状况“和以前一样”、“有好转”或“有明显好转”［1］。之所以出现这种情况，是因为虽然社会中违法犯罪的数量有所增长，但社会控制和治理违法犯罪的力量也在增强，因此没有出现社会治安形势严重失衡、群众安全感大幅下降的局面。因此，在自然条件和社会结构没有实质性改变和调整之前，社会治安防控的目标和任务不是谋求短期内“社会治安形势的根本好转”，而是防止违法犯罪出现快速、恶性的不正常增长，避免超出社会控制和容忍的限度;不是一味追求违法犯罪数量的减少和比率的降低，而是要同时加强社会控制和治理违法犯罪能力的建设，保证居民的基本安全感。

二、夯实社会管理基础，解决影响社会治安的根本问题

如前所述，社会治安问题根源在社会矛盾，源头在社会管理漏洞。因此，社会治安防控体系建设必须以夯实社会管理基础为前提。当前，各地流动人口成为违法犯罪的“主力军”，如广州市在2001年至2004年期间，流动人口刑事犯罪的比例达80%以上，浙江省近年来流动人口违法犯罪居高不下，流动人口作案已占全部刑事作案人员的60%以上，有的地方甚至高达90%以上［2］。因此，应当重点加强外来流动人口的管理。

第一，加强基层组织建设，增强基层组织的社会管控能力。针对很多地区外来流动人口多、社区人口比例倒挂严重的特点，应当尽可能吸纳外来人口参与基层社会管理。比如，浙江省台州市路桥区吸收在当地居住3年以上、在本地居民和流动人口中都有良好口碑并经公安派出所政审通过的流动人口，和当地村“两委”成员、村民队组长组成“共建共享促进会”领导班子，共同管理当地有关事务，促进新老村民的融合［3］。应当说，这种实践模式是一种更有效率的流动人口管理组织方式，不仅能更加细腻地关照到流动人口社区自身文化特征和需求，而且对于维系社区内人员的联系和稳定性、增强外来人口对流入地的家园感、归属感都有很好的作用，从而有利于减少流动人口的违法犯罪。

第二，支持、引导、规范社会组织发展，发挥社会组织的社会管理功能。社会组织作为特定含义的用语首次提出是在2007年党的十七大报告中，主要是指政党、政府之外的各类民间性的社会组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团体。长期以来，党和政府作为公共权力的载体，一直在公共事务管理中处于核心主导地位。但是随着经济结构的调整、利益格局的分化和市民社会的发展，社会组织开始加入到社会公共事务管理中来，很多社会事务已由社会组织运用其社会资源与社会权力来治理。从社会治安防控的角度来看，为解决外来流动人口这一影响社会治安的源头性问题，应当大力引导、规范外来人口同乡会、农民工协会、行业自治组织等社会组织的发展，以政府购买服务的形式对这些组织进行支持资助，要求它们对各自联系的外来人口群体进行约束、规制和教育，充分发挥社会组织在治安防控中的作用。

第三，严格出租屋和流动人口管理，切实加强对实有人口和实有房屋的登记核查，落实出租房主的治安管理责任，进一步加大对违法出租屋业主的行政处罚力度，实现以罚促管的目的。推广普及“物业式”、“旅业式”、“院区围合式”、“单位自管式”、“散居包片式”、“公司运作式”、“统租统管式”等小区管理模式，通过加强日常管理预防流动人口违法犯罪。

三、推行治安防控参与奖励机制，破解群防群治工作难题

社会治安防控必须走专群结合的路子。大力加强群防群治工作，不仅能够缓解专门防控力量不足等方面的压力，而且能够真正落实“以防为主”的理念，在治安防控工作上取得更好的效益和效果。但很多地方的实际情况是:一方面传统的组织动员、精神激励在市场经济条件下已经难以保证群众参与的深入性、持久性和连续性;另一方面外来流动人口家园感、归属感不强，缺乏维护社会安全的主动性。如何拓展群众参与治安防控工作的途径，充分调动和发挥群众维护社会治安稳定的积极性，是迫切需要解决的问题。

针对这一情况，我们建议推行治安防控参与奖励机制，破解群防群治工作难题。必须认识到，针对犯罪预防计划的设计要把群众定位为市场经济体制下的理性经济人，其行为的做出基于自身利益的考虑。群防群治工作既要考虑群众参与防范中的收益，即安全风险的控制、损失的减少等，也要考虑群众参与过程中要付出的代价，包括物质方面或精神方面，如进行某种防范设置所需要的费用、举报违法可能招致的报复等。因此，需要建立健全与社会主义市场经济相适应的参与犯罪预防保护激励机制［4］。

具体来说，应当建立社会治安防控参与奖励专项基金，由财政拨付专款，纳入财政专户管理，并可以接受社会捐助。同时，明确群众参与治安防控奖励机制的基本内容:在参与事项上，可以包括及时向公安机关反映可疑情况和违法犯罪线索，参与治安巡逻和看楼护院活动，协助保护案事件现场，积极制止不法侵害，同违法犯罪行为作斗争等;在参与方式上，群众可通过直接参加、投寄书信、电话联系、发送邮件、网上发帖、投诉举报等方式参与治安防控工作;关于受奖励人员范围，除国家公职人员、政府聘用的专职治安辅助力量外，不论是否户籍人口，凡积极参与治安防控工作的群众，符合奖励条件的，均可获得奖励;关于奖励的内容，可以现金、实物为主，同时设置若干荣誉称号。如果受奖人员是外来人口，可以将参与治安防控的实效和荣誉称号的获得适当与申办城市户籍联系起来。在治安防控参与奖励机制的具体实施上，可以采用积分形式，针对不同的治安防控参与事项赋予不同分值，设计积分换算物质奖励或评选荣誉称号的标准。通过推行治安防控奖励机制，有利于充分调动人民群众参与社会治安防控的积极性和主动性，有助于破解很多地方警力相对不足、治安防范难度大的困境。

四、构建治安防控信息共享平台，以信息化弥补人防力量不足

在社会治安防控体系建设中，很多地方面临的最大困难之一就是公安民警编制不够，因此不得不组建治安巡防队来辅助公安机关进行巡逻、防控工作。但是，政府聘用的治安辅警来源不一，素质参差不齐，加之待遇不高流动性大，因此效果并不理想。要破解这一难题，除了增加编制，进一步扩充各种治安防控力量之外，还应当充分利用现代科技手段，以情报信息建设弥补人防力量的不足。其中，要特别重视建立治安防控信息共享平台。

就社会治安防控工作而言，仅靠公安机关自身掌握的相关信息进行分析、研究，对于有效掌控违法犯罪规律、科学指导防控工作的需要来讲显得比较局限、过于单一。因此，我们建议出台政策，由公安机关牵头，围绕人、屋、车、路、网、场、组织等治安要素，要求人口、劳动、税务、工商、金融、教育、卫生、保险、城市管理、出租屋管理等各个部门的信息集中报送到公安机关，由公安机关进行统一整合，建立治安防控信息共享平台，实现资源共享，优势互补。扩展治安防控信息的搜集内容和范围，对这些信息进行系统梳理、整合，能够发挥两个方面的作用:一是便于公安机关全面掌握治安要素信息，提高分析违法犯罪规律、研判治安形势、部署防控力量的精确度;二是及时发现异常信息，迅速锁定违法犯罪线索，指导侦查破案。

治安防控信息共享平台至少要包括两个数据库:一是基础信息数据库，二是高危人员数据库。公安机关应当充分利用这一平台，定期对社会治安形势进行分析研判。其中，除常规性的对各时段警情、发案规律和高危人员行为轨迹进行综合研判，为打击控制各类违法犯罪提供指导，使各种专门及辅助力量的打防管控工作更具针对性;还应当特别注重对社会治安整体形势的预测预警。应当建立一套社会治安预警指标体系，依托基础数据库进行分析预测，实时关注可能引起违法犯罪快速、恶性增长的警源、警兆，为党委政府各项决策提供参考，确保社会治安形势平稳、可控。

五、加大宣传教育工作力度，打牢治安防控的社会基础

从理论上讲，预防违法犯罪可以从三个角度入手:违法犯罪人、被害人和时空情境。而宣传教育工作可以影响到其中两个:一是通过影响社会中潜在违法犯罪者的思想动机，使其不想、不愿违法犯罪;二是通过普及各种预防违法犯罪的知识，增强社会大众的安全防范意识和能力，使潜在的违法犯罪者不敢、不能违法犯罪。当前，建议以司法行政部门为主，公安、检察、法院、综治、流管等各个部门积极参与，同时吸纳专家学者、社会工作者等社会力量，大力开展法律法规、安全防范知识宣传以及特定群体的心理疏导等工作。

一方面，要以工厂企业和社区居住地为主要阵地，以外来流动人口中的青少年为主要对象，通过发放宣传小册子、悬挂宣传横幅、播放公益广告、制作网络视频等形式，加大法制宣传力度。可以采取送法进厂、送法进家、有奖竞答等多种方式，吸引群众关注宣传活动，以寓教于乐的方式普及法律知识。工厂新进员工的培训、流动人口信息登记、办理居住证等工作都应当增强法制宣传的力度。同时，可以邀请心理学、社会学方面的专家学者及社会工作者以各种形式对弱势群体等进行心理疏导，帮助他们提高自我调适和耐挫能力，缓解心理压力，防止报复社会型违法犯罪等极端事件的发生。

另一方面，要采取多种渠道、多种措施加大安全防范知识的宣传力度。要采取以案说法等群众喜闻乐见的方式，宣传违法犯罪被害预防知识，让老百姓在日常生活中都能树立防范被害的意识，学会预防被害的知识和方法。要充分发挥电台、电视台、报纸、互联网等媒体的作用，广泛宣传安全防范、应对犯罪、现场保护和报警等相关知识。同时还要针对部分可防性案件的特点，利用媒体采取前期介入进行对应干扰的措施，及时将违法犯罪的活动规律、特点、类型等相关信息在社会上广泛宣传。如针对入室盗窃、电话诈骗等多发案件，可与通信公司联系，组织专人编写有针对性的防范手机短信，不定期的群发给市民，随时提高市民的防范意识。

［1］秦立强．社会稳定的安全阀:中国犯罪预警与社会治安评价［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2004:41．

［2］陈美荣．流动人口犯罪控制策略初探——以社会资本理论为视角［J］．公安研究，2011，(6):14．

［3］刘谦，赵华鑫．目前我国流动人口服务管理实践的基本模式和特征［J］．北京联合大学学报(人文社会科学版)，2010，(2):93．

［4］王瑞山，王战．关于创新群防群治工作机制的思考［J］．犯罪研究，2009，(5):49．

On Perfection of Public Order Prevention and Control System

YAO Bing
(Beijing Academy of Social Sciences，Beijing China 100101)

Public order prevention and control is essentially a government public service．We must establish the concept of“combining punishment and prevention with the latter prioritized”．It is necessary to set up the objectives and tasks of public order prevention and control scientifically．To perfect the public order prevention and control system，we must hold on measures including consolidating the basement of social management，reward mechanism of involvement in public order prevention and control，sharing information platform about public order prevention and control and increasing publicity and education efforts．

Public order prevention and control system;Crime saturation law;Reward mechanism of involvement in public order prevention and control

D631

A

1008－2433(2012)01－0054－04

2011－10－21

姚 兵(1981—)，男，河北廊坊人，北京市社会科学院首都社会治安综合治理研究所助理研究员，法学博士。