我国未成年人烟害防制立法研究

闫 海，沈 阳

(辽宁大学，辽宁沈阳 110136)

我国未成年人烟害防制立法研究

闫 海，沈 阳

(辽宁大学，辽宁沈阳 110136)

健康权是人人应当享有的一项基本人权。未成年人健康权优先于吸烟自由，因此国家有义务以立法形式加强未成年人的烟害防制。我国关于向未成年人销售烟草的禁限规范位阶较低、缺失较多，应借鉴《烟草控制框架公约》及其他国家、地区的立法经验予以改革。除学校等公共场所外，我国立法应当将未成年人的家庭纳入禁烟场所，明确禁止未成年人吸烟，并对其未尽教育、制止义务的父母予以劝诫或行政处罚。

优先原则;健康权;烟害防制

“吸烟与健康”一直备受关注，在第四次全球控烟浪潮的推动下，2003年《世界卫生组织烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)通过，并于2005年生效，这是医药卫生领域第一部具有法律约束力的国际条约，也是针对烟草的第一个世界范围的多边协议。《公约》否定了烟草对于国民经济整体的积极作用，突出地强调公共健康优先原则，并将未成年人的健康权益置于公共利益范畴，序言中指出“深切关注全世界的儿童和青少年吸烟和其他形式烟草消费的增加，特别是开始吸烟的年龄愈来愈小”。目前吸烟低龄化问题愈加严重，各国采取各种策略降低未成年人尝试吸烟率，不断加强对未成年人烟害防制立法。2003年，我国成为《公约》的第77个签约国，2005年全国人大常委会批准《公约》，并于2006年1月9日起生效。但是，我国迄今未出台全国性控烟法律、法规及与之相关的监督评价系统，北京、上海、哈尔滨、厦门、武汉等地方性控烟法规基本上针对的是公共场所控烟，关于未成年人烟害防制的规范较为匮乏。英国牛津大学研究员皮托(Poto)认为，“年轻的吸烟者大量增加，死亡像潮水一样涌来”的过程将继英、美之后在中国出现，并告诫，中国到2025年由于吸烟造成的死亡将由现在的每年10万例增加到约200万例，这种巨大势头已不可避免［1］。我们拟探讨未成年人烟害防制的人权基础，借鉴《公约》及其他国家、地区的立法经验，对我国相关立法予以分析，并提出完善建议。

一、未成年人烟害防制的人权基础

在现代社会，人类将健康视为人权的基本内容之一，是人类发展自己、完善自己的重要目标［2］。1966年，联合国大会通过《经济、社会、文化权利国际公约》第12条第1款规定，“……缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。”未成年人的健康权首先是其作为公民个人之基本人权，同时基于社会延续性发展的要求，虽然未成年人仅为社会人口之一部分，却构成未来社会之全部，因此对未成年人的健康权保障构成整个社会的公共利益。1989年，联合国大会通过《儿童权利公约》第24条第1款规定:“缔约国确认儿童享有可达到的最高标准的健康，并享有医疗和康复设施，缔约国应努力确保没有任何儿童被剥夺获得这种保健服务的权利。”因此，健康权作为未成年人的一项重要基本人权，应予以特别保护。人权对应的是国家义务，为保障未成年人的健康权，国家应尊重未成年人的健康权。国际人权公约和我国宪法关于人权的条文都使用了“尊重”一词，这无论对于一般意义上的人权还是对于健康权都是极其重要的。“尊重”一词反映了国家的民主本质，国家与公民的平等关系。国家履行保障未成年人健康权的义务，重视对未成年人进行健康和健康权的教育。所谓健康和健康权的教育，是指通过学校、媒体和其他行为方式对个人和群体掌握卫生保健知识，树立健康观念，自愿采取有利于健康的行为和生活方式，并使之了解其中应享有的权利为目的的教育。通过教育，有利于提升未成年人的健康和健康权的意识，促进他们开展保健活动，参与关于健康立法和政策制定，及实施健康法律政策实施的监督。国家履行保障未成年人健康权的义务，还应确保健康促进。健康促进是指促进人们维护和提高他们自身健康的过程，是协调人类与环境之间的战略，规定人与社会各自所负的责任。国家履行保障未成年人健康权的义务，还要采取相应措施防止他人对健康权的危害，并对危害健康权的行为依法惩治。之所以强调他人，是因为个人本身的不良嗜好和生活习惯也会危害健康，国家有义务通过宣传教育加以防止，国家义务的重点应是防止他人的行为对健康权的危害。这种行为常常对己、对人和对社会均造成直接或间接的、明显或潜在的危害［3］。吸烟及被动吸烟提高了心脑血管、呼吸系统等疾病的发病率。医学研究表明，未成年人正处在生长发育时期，器官系统都尚未成熟，对外界环境有害因素的抵抗力较成人弱，对毒物危害敏感，身体的正常生长发育容易受到损害。因此，吸烟与被动吸烟对青少年健康存在重大的危害性，需要采取综合措施，确保未成年人免受烟害。因烟草而致疾病死亡者大多数为成年人，但是吸烟嗜好通常开始于青少年时期［4］。尼古丁具有极强的成瘾性，一旦吸烟成瘾，很难摆脱。多国研究表明，未成年期间是形成吸烟习惯最关键的阶段，经常接触烟草的未成年人在成年后成为吸烟者的可能更高，同时开始吸烟的年龄越早，成为常吸者的可能性越大，成年后的吸烟量越大，受烟草的危害也越大，戒烟的可能性越小。

广义的人身权利是指，除了政治、宗教和社会经济权利之外，和个人直接相关的其他权利，包括生命权、人身活动自由权、迁徙自由、隐私权、名誉权、住宅权、信息自决权、刑事正当程序等权利［5］。吸烟自由属于人身权利的类型之一，同时也属于个人自决权利的一部分，但是这种自由应受到其他公民身体健康权的制约。未成年人由于不具备完全行使权利的能力，其身体健康权既是作为公民的个人人权，又是社会延续发展的需要，属于社会公共利益的重要组成部分，未成年人健康权益的保障有赖于国家、社会和家庭力量的介入，未成年人权利的保护较之于一般公民权利保护具有相对的特殊性和优先性，较之吸烟自由，当然具有权利行使的优先地位。

我国宪法没有关于健康权的独立条文，只规定相关的保障措施，健康权只是一种隐含权利，是从其他条文中推导出来的权利，但是这不代表在事实上健康权不是公民的一项基本权利。将健康权载入宪法，首先符合健康权内涵的本质要求，其应是一种可以主张实践的公法权利，具有直接的、强行的效力;其次，是道德权利到宪法权利再到实有权利的保障;再次，是人权保障宪法原则的体现，为未成年人烟害防制立法提供宪法依据。

二、向未成年人销售烟草的禁限措施

《公约》第16条对向未成年人销售烟草和由未成年人销售烟草予以较为具体的规定，“每一缔约方应在适当的政府级别采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施禁止向低于国内法律、国家法律规定的年龄或18岁以下者出售烟草制品。这些措施可包括:一是要求所有烟草制品销售者在其销售点内设置关于禁止向未成年人出售烟草的清晰醒目告示，并且当有怀疑时，要求每一购买烟草者提供适当证据证明已达到法定年龄;二是禁止以可直接选取烟草制品的任何方式，例如售货架等出售此类产品;三是禁止生产和销售对未成年人具有吸引力的烟草制品形状的糖果、点心、玩具或任何其他实物;四是确保其管辖范围内的自动售烟机不能被未成年人所使用，且不向未成年人促销烟草制品。1.每一缔约方应禁止或促使禁止向公众尤其是未成年人免费分发烟草制品。2.每一缔约方应努力禁止分支或小包装销售卷烟，因这种销售会提高未成年人对此类制品的购买能力。3.各缔约方认识到，防止向未成年人销售烟草制品的措施宜酌情与本公约中所包含的其他规定一并实施，以提高其有效性。4.当签署、批准、接受、核准或加入本公约时，或在其后的任何时候，缔约方可通过有约束力的书面声明表明承诺在其管辖范围内禁止使用自动售烟机，或在适宜时完全禁止自动售烟机。依据本条所作的声明应由保存人周知本公约所有缔约方。5.每一缔约方应采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，包括对销售商和批发商实行处罚，以确保遵守本条第1～5款中包含的义务。6.每一缔约方宜酌情采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，禁止由低于国内法律、国家法律规定的年龄或18岁以下者销售烟草制品。”在爱尔兰，未成年人是政府禁烟运动方面的首要“靶子”，购买香烟的法定年龄在2001年从16岁提高到18岁。

在我国，2006年修正《未成年人保护法》第三十七条第一款规定，“禁止向未成年人出售烟酒，经营者应当在显著位置设置不向未成年人出售烟酒的标志;对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件”，同时第六十七条规定，“向未成年人出售烟酒，或者没有在显著位置设置不向未成年人出售烟酒标志的，由主管部门责令改正，依法给予行政处罚。”1999年《预防未成年人犯罪法》第十五条规定，“任何经营场所不得向未成年人出售烟酒。”上述立法虽然设定向未成年人销售烟草的禁限规定，并设定罚则，但是较为笼统，缺乏可执行性。2001年烟草专卖局下发《关于自动售烟机有关问题的通知》(国烟法［2001］431号)，禁止各级烟草公司设置自动售烟机，要求各级烟草专卖管理部门加强对卷烟零售商户的监督管理，采取切实措施防止未成年人，尤其是中小学生购买卷烟、雪茄烟。2003年国家烟草专卖局专卖司《关于稳妥进行卷烟零售市场合理化布局的通知》规定，中小学校周边100米范围内不予办理卷烟零售许可证。卷烟零售客户应在柜台的醒目位置摆放“禁止中小学生吸烟、不向未成年人售烟”的警示牌，并自觉做到不向未成年人出售卷烟。上述规定虽然较为具体，但是作为部门规章或规范性文件，位阶较低，并且我国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专营专卖的管理体制，由国家烟草专卖局负责控烟执法，难以保障效果。我们建议，应当提升有关规定的法律位阶，并借鉴《公约》及其他国家、地区立法经验对烟草销售行为予以更为严格的规范。

三、未成年人活动场所的禁烟规范

《公约》第8条第2款关于防止接触烟草烟雾的规定，要求每一缔约方应在管辖范围内积极地促进采取和实行有效的立法、行政和其他措施，防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时包括其他公共场所，接触烟草烟雾。各国关于公共场所的禁烟规定，基本上将未成年人活动的主要场所列为首要。芬兰则禁止任何人在幼儿园、中小学和大学校园内吸烟，青少年活动和聚会的场所也被列入禁烟范围。2011年我国卫生部颁布的《公共场所卫生管理条例实施细则》第十八条虽然规定:“公共场所禁止吸烟”，但是关于公共场所的界定，依据该细则的上位法1987年《公共场所卫生管理条例》不包括学校等未成年活动的场所。一些地方性控烟立法则将学校纳入，例如2011年《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》第七条第一款第一项就列明，“学前教育机构、中小学和其他未成年人集中的室内外场所”，禁止吸烟或者携带点燃的卷烟、雪茄、烟斗。目前许多学校已被命名为“无烟学校”，学校的校规校纪中基本上均有关于禁止未成年学生吸烟的规定，学校的控烟教育也成为多数学校教育的内容之一。我们认为，为确保未成年人在学校彻底远离烟草危害，我国控烟立法将中小学校、幼儿园等未成年人集中活动的场所设置为无烟场所为必要而有效的措施。

除学校等公共场所外，家庭也是未成年人的主要活动场所。维护家庭和谐对于家庭成员来说既是权利又是义务，吸烟是影响家庭和谐的因素之一。家庭成员之间应当守望相助、相互包容，矛盾的处理较大程度依赖于家庭自治，在家庭内部的吸烟仅涉及成年家庭成员，我们认为无必要进行立法干预。但是，若是涉及未成年人在场，具有社会公共利益的未成年人健康权优先性则超越家庭自治的范畴，由此产生国家干预家庭自治的必要，即以立法手段对有未成年子女的家庭内吸烟予以限制。

四、未成年人吸烟的自己及其父母责任

《公约》直接约束各缔约方，对于吸烟的未成年人及其父母责任因此未加规范，但是第4条关于指导原则的规定，要求各缔约方为实现本公约及其议定书的目标和实施其各项规定，需采取措施防止初吸。俄罗斯立法禁止少年吸烟，一些地方立法对父母教育子女方面的责任予以强化，规定若发现未成年人携带卷烟，其父母将被罚款500卢布。

2004年教育部下发的《中学生日常行为规范(修订)》第三十七条规定，“珍爱生命，不吸烟，不喝酒，不滥用药物，拒绝毒品。不参加各种名目的非法组织，不参加非法活动”，《小学生日常行为规范(修订)》第二十条规定，“不吸烟、不喝酒、不赌博，远离毒品，不参加封建迷信活动，不进入网吧等未成年人不宜入内的场所。敢于斗争，遇到坏人坏事主动报告。”1991年《烟草专卖法》第五条规定，“国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟，劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟。”两个行为守则不属于法律规范，不具有法律效力，《烟草专卖法》虽然为法律，但是缺乏配套的罚则规范，上述规定仅为倡导性规范。况且未成年人不具有行为能力，也不适宜成为责任主体。《未成年人保护法》第十一条规定，“父母或者其他监护人应当关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯，以健康的思想、良好的品行和适当的方法教育和影响未成年人，引导未成年人进行有益身心健康的活动，预防和制止未成年人吸烟、酗酒、流浪、沉迷网络以及赌博、吸毒、卖淫等行为。”《预防未成年人犯罪法》第十五条也规定，“未成年人的父母或者其他监护人和学校应当教育未成年人不得吸烟、酗酒。”上述规定虽然要求父母承担教育、预防、制止未成年人吸烟的义务，但是缺乏必要的追责机制，难免流于形式。因此，我们认为，应当设定差别罚则，即区分情形分别设置劝诫、行政罚款等手段。具体而言，立法可以在社区设置训诫机构，无故不接受劝诫或者劝诫多次未果的情形下，由相关行政部门予以行政罚款。

五、结语

我国吸烟人数居世界第一，烟草的供应量和消费量也居世界第一。只有吸烟人数递减，烟草消费才能逐步降低，而减少吸烟人数的办法无外乎两个:一是使已经吸烟的人戒除烟草;二是使青少年远离烟草，后者更为重要。

健康权是未成年人的一项基本人权，如果缺乏相应的法律规范，仅是一种“裸体”的权利，徒具宣言式效果，无法发挥人权保障的功能。为全面履行我国对《公约》的承诺，应当加快我国烟害防制立法，可以考虑对未成年的烟害防制予以专章规定，就向未成年人销售烟草、未成年人活动场所禁烟及未成年人吸烟的责任机制予以规范。此外，正如《公约》第6条指出的，价格和税收措施也是减少各阶层人群特别是青少年烟草消费的有效和重要手段。未成年人烟害防制任重道远，还需要社会的广泛宣传与支持，以及社区和家庭的努力配合，共同创建保护未成年人健康权的无烟环境。

［1］黄敬亭.健康教育学［M］.上海:上海医科大学出版社，1991:143.

［2］杨松才，泰莉，龚向和等.《经济、社会和文化权利国际公约》若干问题研究［M］.长沙:湖南人民出版社，2009:213.

［3］刘海年.维护健康权:政府的义务［A］.网络指导委员会.中国人权年刊(第三卷2005)［C］.北京:社会科学文献出版社，2007:3～8.

［4］赵山明.公民健康素质研究［M］.郑州:郑州大学出版社，2005:137.

［5］张千帆.宪法学导论［M］.北京:法律出版社，2008:629.

Study on Legislation of Tobacco Hazard Prevention for Minors in China

YAN Hai，SHEN Yang
(Liaoning University，Shenyang China 110136)

As one of the basic human rights，the right of health applies to everyone.Because the right of health for minors overweighs the freedom of smoking，governments have the obligation to strengthen the minor’s tobacco hazard prevention by legislation.The restrictions on the sale of tobacco to minors in China are relatively low，so reference might be taken from other nations or regions as far as the reform on legislations is concerned.In addition to schools and other public laces，homes of minor’s family should also be included into non － smoking areas.Parents should take the responsibility to refrain their children from obtaining the habit of smoking，and if failed，should be admonished or punished.

Principle of priority;Right of health;Tobacco prevention

D926

A

1008－2433(2012)03－0099－04

2012－03－18

沈阳市社科联项目“沈阳市烟害防治的主要问题与立法建议”(sysk2012－07－0712)的阶段性研究成果。

闫 海(1976— )，男，辽宁本溪人，辽宁大学法学院副教授，法学博士，主要研究方向为经济法学;沈 阳(1987— )，女，辽宁本溪人，辽宁大学法学院2010级经济法专业硕士研究生。