论我国环境影响评价制度的效用及完善

龚文杰

(东北林业大学，哈尔滨 150040)

论我国环境影响评价制度的效用及完善

龚文杰

(东北林业大学，哈尔滨 150040)

环境影响评价(Environmental Impact Assessment，英文缩写为EIA)是实现可持续发展的重要工具，多数国家都要求对建设项目进行环境影响评价。我国法律要求对国家的政策、计划和规划项目进行的环境影响进行评价，目的是通过该制度把环境保护目标和措施纳入经济和社会发展的规划中，使环境因素与经济、社会因素一起，在规划形成的早期阶段得到重视。鉴于环评制度的重要意义，从环境影响评价的基本问题出发，分析环境影响评价效用以及存在的现实问题，最终提出环境影响评价制度的完善措施。

环境保护;环境影响评价;效用

一、环境影响评价概述

环境影响评价(Environmental Impact Assessment，英文缩写为EIA)，是指对规划和建设项目实施和可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，经主管当局批准才能进行分析［1］。环境影响评价制度，是实现经济建设、城乡建设和环境建设同步发展的主要法律手段。建设项目不但要进行经济评价，同时要进行环境影响评价，科学地分析开发建设活动可能产生的环境问题，并提出防治措施。通过环境影响评价，可以为建设项目合理选址提供依据，防止由于布局不合理给环境带来难以消除的损害;可以通过对周围环境的现状的清楚调查，来预测建设项目对环境影响的范围、程度和趋势，从而提出有针对性的环境保护措施;另外，环境影响评价还可以为建设项目的环境管理提供科学依据。

我国在1979年《环境保护法(试行)》中，规定实行环境影响评价报告书制度。1986年颁布《建设项目环境保护管理办法》，1988年颁布了《建设项目环境保护管理条例》，针对评价制度实行多年的情况对评价范围、内容、程序、法律责任等做了修改、补充和相关具体规定，从而确立了完整的环境影响评价制度。同时，为了更进一步落实可持续发展战略，促进社会、经济和环境的协调发展，我国于2002年专门颁布了《环境影响评价法》。

环境影响评价的范围，一般是限于对环境质量有较大影响的各种规划、开发计划、建设工程等。美国加利福尼亚州《1979年环境质量法》规定，所有建设项目都要事先做环境影响评价。在法国，除城市规划必须作环境影响评价外，其他项目根据规模和性质的不同分为三类:必须作正式影响评价的大型项目，须作简单影响说明的中型项目，可以免除影响评价的项目［2］。有些国家或地方政府对适用环境影响评价的范围规定得较为广泛。瑞典的《环境保护法》规定，凡是产生污染的任何项目都须事先得到批准，对其中使用较大不动产(土地、建筑物和设备)的项目，则要进行环境影响评价。我国环境影响评价法把环境影响评价的范围分为划归和建设项目两大类。划归又分综合利用划归和装箱划归两大类。根据《建设项目环境保护管理条例》和《环境影响评价法》的规定，对建设项目要根据其对环境的影响程度，试行分类管理［3］。

二、环境影响评价的效果及作用

(一)环境影响评价的效果

环境影响评价制度和“三同时”制度，是我国贯彻“预防为主，防治结合”的方针，控制新污染的两项主要制度。环境影响评价制度特别在保证建设项目选址的合理性上起了突出作用。因为，评价结果证明虽然投资效果好，但由于布局不合理，严重污染环境，破坏生态平衡，而影响长远发展的项目，就不能同意建设，必须另选地址［4］。环境影响评价制度还可以对开发建设项目提出防治污染的措施，控制新污染。

进行环境影响评价可以调动社会各方面保护环境的积极性，集思广益，群策群力，为更广泛的公众参与环保提供可能。如，科研院所和高等院校，由于具备较齐全的实验测试条件，容易保证评价的科学性;工程设计单位由于熟悉国内外该类工程项目的发展水平和发展趋势，能有针对性地提出综合治理对策，做到技术、经济上的可行、合理;管理单位则熟悉各种法规，便于组织协调和监督。

(二)环境影响评价的作用

1．环境影响评价制度是对传统的经济发展方式的重大改革。在传统的经济发展中，往往考虑直接的、眼前的经济效益，没有或很少考虑环境效益，有时甚至为获取局部的暂时的效益，以牺牲资源和环境为代价。结果就不可避免地造成环境污染和破坏，导致经济发展与环境保护的尖锐对立。实行环境影响评价制度，能有效地改变这种状况。进行环境影响评价的过程，是认识生态环境与人类经济活动相互依赖和相互制约关系的过程，认识的提高和深化有助于经济效益与环境效益的统一，实现经济与环境协调发展。

2．环境影响评价为制定区域经济发展规划提供科学依据。在传统的发展中，一个地区，一个城市由于缺乏社会的、经济的、特别是环境的综合分析评价，往往造成畸形发展，出现资源和环境的严重破坏和污染。通过环境影响评价，掌握区域的环境特征和环境容量，在此基础上制定的社会经济发展规划才能符合客观规律并切实可行。

3．环境影响评价是为建设项目制定可行的环境保护对策、实行科学管理的依据。通过环境影响评价，可以获得应将建设项目的污染和破坏限制在什么范围和程度才能符合环境标准要求的信息和资料，据此，提出既符合环境效益又符合经济效益的环境保护对策，并在项目设计中体现［5］。使建设项目的环保措施和设施建立在较科学可靠的基础上，同时也为环境管理提供了依据。

三、我国环境影响评价制度存在的问题

(一)公众参与制度不够完善

公众的参与是环境影响评价程序的重要组成部分。我国在重大项目的环境影响评价中虽表现出了公众参与的环节，但就其广度和深度来讲，并没有起到这一制度构建时的预期作用;公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制这一阶段中有所体现，而在环境影响的论证阶段和政府审批决策时，很少组织听证会等形式让更多的公众参与到环境影响评价中［6］。《环境影响评价法》对公众参与的规定较之以前有了实质性进展，但该法对法律实践中必须明确的一些内容，如公众如何参与、通过什么方式参与以及在哪些阶段参与、公众参与的范围、如何保障公众参权、公众参与权得不到行使时的救济制度欠缺具体规定。

(二)管理程序和影响评价程序不能按时结合

过去我国的经济建设，各种大型项目都要按基建管理程序进行，这就发生了基本建设管理程序和环境影响评价程序如何结合的问题，按照法律规定，环境影响评价报告书的编制和审批，要在项目的可行性研究阶段完成，而可行性研究阶段只解决拟建项目的可行性问题，还不能为环境影响评价提供必要的、详细的基础资料，如拟建项目的确切规模、设备、工艺流程、“三废”排放资料等。这些资料往往要在总体设计方案或规划设计方案提出后才能提供，因此影响到评价工作的正常进行和评价的可靠性。

(三)环保监管体制不健全

该现象的突出表现是权力分散，我国地方各级环保部门受国家环保总局与地方政府的双重领导，中央政府和地方政府设立了专职环保机构，但其他职能部门也承担了本部门内某一类专项环境保护工作的管理，政府的环境保护职能分散在环保、水利、交通、国土、农业管理、公安交通管理部门。环保部门与这些机构之间存在职权重叠，重复监管，导致各机构之间互相推诿，争抢管辖权。另外，对于一些重大建设项目，因为体制的缺陷环保部门不能在立项、审批、开工之前，就积极介入，做到全程跟踪，所以一旦在中途发现问题强迫停工，不仅容易造成重大损失，更凸显出了环保行为在经济考量时的不足。

(四)环境保护执法部门执法力度弱

我国的环保部门一直没有独立的执法地位，环境执法者并没有被赋予监管环境的权利，导致其在执法过程中处境尴尬，经常碰壁，无功而返。由于经济增长与环境保护的特殊关系，以及地方环保机构，人员和经费都由地方政府确定的这种特殊现象，使环保部门无力抗衡地方政府的投资措施，很难对地方首长支持的项目进行严格的监管。我国《环境保护法》规定，“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”［7］。慑于法律的压力，一些地方环境执法部门对上级环保部门弄虚作假，而地方政府则纵容违法企业未过“环评”即开工。总之，环境保护部门执法力度弱的现象相当普遍，这严重干扰环境影响评价的效果。

(五)环评执行率高、效果差

《环境影响评价法》第4条规定:“环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。”并且该法第7条还赋予了环境影响评价在项目审批上的“一票否决权”，即没有通过环境影响评价审批的项目，“审批机关不予审批”。可见，环境影响评价制度的有效实施，必将对实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展发挥重大的作用。

2005年“环评风暴”叫停的30个项目中，有26个是电力项目，都是没有经过环境影响评价而提前上马或不应该上马的工程，环境影响评价制度在实践中困难重重，陷入了高执行率与大量环境影响评价违规项目并存的尴尬困境，具体运行不顺利，难以充分发挥其在落实环境保护基本国策中的应有作用，不能真正为科学发展观的贯彻实施提供有力的制度支撑［8］。

四、我国环境影响评价制度的完善

(一)加快完善公众参与制度

增加操作性强的具体化规定，《环境影响评价法》第5条规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，这一条文的规定太具有原则性缺少具体的细化的支撑。建议在具体实施细则、行政法规或部门规章中规定具体的操作规范、操作流程。完善公众参与制度的具体程序，应当明确环境影响评价中的公众参与应由无任何利害关系的第三方来具体负责组织，以利于整个参与程序公正性的实现;同时对环境影响评价中的听证会程序做出具体规定，建立、健全我国公众参与环境影响评价的听证会制度。

(二)将环境影响评价程序前置

基本建设管理程序开始时，环境影响评价程序同时启动，拟建项目的主管部门尽可能为环境影响评价提供必要的基础资料。并把环境影响评价的启动时间作为拟建项目能否通过主管部门的审批认证的重要考虑因素［9］。另外，在基建管理程序启动时，将环境影响评价与项目规模、工艺流程等必要设计方案一同作为拟建项目申请审批的依据。

(三)明确环保执法部门的各自权责

我国应明确界定各级政府和各环保相关部门的责任;把由于部门分割造成的分散的环境监督管理权集中起来，强化环保部门的行政管理权、监督权;确立环保部门的独立执法地位、实现环保执法垂直管理;加大对环保部门的垂直财政投入，减小环保部门对地方财政的依赖;建立强有力的司法体系，使环保部门可以通过诉讼强制执行环保法律。

(四)整顿环评行业秩序、建立综合评价体系

由于环评单位的公司制运行模式，导致我国一些环评单位为利益而放弃原则，国家环保总局出台了整顿环评行业秩序的具体措施，内容包括:加大对环评持证单位的日常监管力度;参照环境管理标准体系，制定规范化、可操作性强的环评工作质量管理程序和要求;加大对环评中违规行为的处罚力度;严格环评单位资质准入条件，强化环评责任追究;严格环评队伍监管，推行环评工程师职业资格制度［10］。此外，应通过引进境外环评机构参与国内环评市场、完善竞争机制，来促进我国环境影响评价质量与效率的提高，积极稳妥地推进环评市场化改革。同时，仿照监理终身制，建立环评师终身制。

在实际操作中，只给单个项目进行环境影响评价，很难达到降低单个项目附加开发所引起的累积影响的预期效果。所以，建立全国、区域、单项三结合的评价体系很有必要。依照我国《建设项目环境保护管理条例》第31条规定流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。但在实际操作中更应该加紧制定相关的具体办法，从而能够让它尽快的公布和实施。除此之外，对政府部门制定的政策、规划也要进行综合评价，才能更好地协调全国、区域、单项这三方面评价之间的关系。

(五)建立环境公益诉讼制度

结合我国的国情，我国则应该构建一个多层次的立体型环境公益诉讼体制，建立环境行政公益诉讼，就是当行政主体的违法行政行为导致公共利益受到侵害时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼;建立环境公诉制度，也就是特定的国家机关在法定情况下，为了维护环境公共利益，以国家的名义将此类案件提交人民法院审判。具体而言，应该在我国民事诉讼法和行政诉讼法中明确地赋予检察机关在环境侵害这一类特定案件中，有提起民事公诉和行政公诉的权利，而且应该规定公民对于损害环境公益事件向检察院举报控告的权利，若在举报后一定期限内检察机关不立案或立案后不起诉，则公民可以直接向法院提起环境公益诉讼［11］。

［1］金瑞林．环境法学［M］．北京:北京大学出版社，2007．

［2］王曦．美国环境法概论［M］．武汉:武汉大学出版社，2008．

［3］全国人大环境与资源保护委员会法案室．中华人民共和国环境影响评价法释义［M］．北京:中国法制出版社，2009．

［4］徐正祥．环境影响评价法的变革和创新［C］//王曦．国际环境法与比较环境法评论(第2卷)．北京:法律出版社，2007．

［5］叶俊荣．环境政策与法律［M］．北京:中国政法大学出版社，2008．

［6］李艳芳．公众参与环境影响评价制度研究［M］．北京:中国人民大学出版社，2009．

［7］王曦，易鸿祥．关于环境影响评价制度立法的战略思考［J］．法学评论，2002，(2)．

［8］权斌．资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究［C］//2006年全国环境资源法学研讨会．2006．

［9］李剑文．试论我国环境影响评价制度的完善［J］．经济问题探索，2008，(11)．

［10］咸志涛．论我国环境影响评价制度的完善［J］．企业导报，2010，(7)．

［11］“检察机关参与公益诉讼研究”课题组．检察机关提起公益诉讼的法律地位和方式比较研究［J］．政治与法律，2002，(2)．

On the Effectiveness of Environmental Impact Assessment System and the Improvement

GONG Wen-jie

Environmental impact assessment(English abbreviation for the EIA)is an important tool for achieving sustainable development，most countries require the construction project environmental impact assessment．China’s legal requirements for national policies，plans and planning projects for environmental impact assessment，the intention is that the system of environmental protection objectives and measures into the economic and social development plan，so that environmental factors and economic and social factors together，in the early stages of planning the formation of the attention．Given the importance of the EIA system，the author from the basic problems of environmental impact assessment，analyzes the effectiveness of environmental impact assessment and the reality of existence，the final environmental impact assessment system proposed improvement measures．

Environmental Protection;Environmental impact assessment;Effectiveness

DF468

A

1008－7966(2012)01－0125－03

2011－11－11

龚文杰(1984－)，男，内蒙古扎兰屯人，2010级环境与资源保护法学专业硕士研究生。

［责任编辑:王兰娟］