武陵山片区地方政府合作的基础、缘起和意义——兼论区域政府合作

陈 勇

(湖北民族学院南方少数民族研究中心，湖北恩施445000;华中师范大学公共管理学院，湖北武汉430079)

一、区域及区域政府合作

当前，区域政府合作及其相关问题已经成为行政管理学研究的热点和重点问题之一。而关于“区域政府合作”中的核心概念“区域”的探讨由来已久，“区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。”[1]在针对区域概念的辨析中，不同学科都会有着不同的理解，行政管理学科关于区域的界定借鉴了其他学科的研究成果，同时也有着自己的侧重和倾向。中山大学陈瑞莲教授认为“区域，是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”[2]，这一界定吸收了其他学科的研究成果，概念的要义在于阐明区域具备整体性和连续性，同时要充分考虑区域内各部分的特质和关系协调问题。因此，陈瑞莲教授继续认为，行政管理学研究途径中的区域，则“应该是一个基于行政区划又超脱于行政区划之上的综合性概念”[3]，无疑这是符合行政管理学科性质的，我们也充分认同这样的观点。按照这样的理解，“区域政府合作就应该是一定区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，实现区域资源的合理配置和利用，对区域内公共问题进行有效解决，对区域内公共事务进行综合治理，以期提供更加优质的公共服务，维护和保障区域的公共利益。”[4]可以发现，区域政府合作的主体是各级政府以及政府合作机构或组织，强调的是区域内政府关系的协调，而且这种主体间关系已经由不同行政区划的横向间政府二元关系日趋演化成区域政府合作主体的多元或网络关系，施行的是在协商和认同基础上合作的管理方式和手段，以求处理和应对区域的公共事务，维护和保障区域的公共利益，实现区域的整体协调发展。

从一般意义上看，合作表现的是一种关系，区域政府合作则表现的是区域(内)政府间的一种关系，尤其是一种区域内隶属于不同行政区划政府横向间的关系，当然也包括隶属于同一行政区划政府纵向间的关系等。因此，对区域政府合作的研究应该属于政府间关系的研究范畴。政府间关系研究兴起于欧美，美国学者安德森首次提出“政府间关系”这一概念。我国学者受西方学者研究的启发，根据政府间关系发展的现实，同样也取得了一系列研究成果。最有代表性的成果当属林尚立教授的专著《国内政府间关系》和谢庆奎教授的专题论文《中国政府的府际关系研究》。林尚立教授认为政府间关系是国内各级政府间和各地区间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。谢庆奎教授在阐述政府间关系时则进一步指出了改革开放前后，我国政府之间特别是地方政府之间的关系发生了很大的变化，由单一性走向多样性，由垂直联系为主发展为横向联系为主，由冷变热。因此，张紧跟博士在《浅论协调地方政府间横向关系》一文中单就政府间横向关系展开深入探讨，认为在地方政府间横向关系发展中，由于种种原因导致的摩擦与矛盾产生了诸多负面影响，必须采取措施对地方政府间横向关系加以协调，其中思路之一便是促进地方政府间合作，这里的地方政府间合作与区域政府合作具有本质上的相等性。

进入21世纪，“世界全面过渡到一个‘复杂性社会’(后工业社会、后现代社会、知识社会、信息社会、流动性社会等诸多称谓的统称)。在‘复杂性社会’格局下，各种纷繁芜杂的动因交织在一起，使民族国家或地区诸多的传统‘内部’社会公共问题和公共事务，变得越来越‘外溢化’和无界化，跨国或跨行政区划的‘区域公共问题’日益凸显和倍加起来”[5]，在这种背景下，能否有效解决逐渐增多的区域公共问题，成为促成区域政府合作的直接动因。当前，关键在于要立足区域政府合作的实际，更进一步地探讨区域政府合作的动力、机制和规律，提出加强区域政府合作的举措和办法，积极有效地处理和应对区域的公共问题和公共事务，真正维护和保障区域的公共利益，实现区域的整体协调发展。

二、武陵山片区及其地方政府合作的基础

关于“武陵山片区”的由来，则需从“武陵山少数民族地区”(以下简称“武陵民族地区”)谈起。针对武陵民族地区的界定，民族学界著名学者李绍明先生和青年学者黄柏权先生作出过较为全面的阐释，尤其是黄柏权先生在《构建武陵经济文化圈的必要性和可能性》一文中，对武陵民族地区的界定进行了历史溯源和研究综述。黄柏权先生认为，武陵民族地区既是一个自然实体概念，在历史上也是一个行政区划的概念。“作为自然实体概念，‘武陵’一词源于武陵山脉。武陵山是横亘于中国中部的一条重要山脉，是中国自然区划由第二级阶梯向第三级阶梯过渡地带，发脉于今贵州省东北部印江、江口、松桃三县交界的梵净山，从西南向东北行，穿过川东南，主脉成为湘鄂界山，武陵山脉北行过清江、长江，到长江北为荆山;南支经湘西北余脉延至洞庭西。作为历史上的行政区划概念，‘武陵’一词起始于汉代，《汉书·地理志》载：‘武陵郡，高帝置。’《中国古今地名大辞典》在解释‘武陵郡’时说：‘汉置，治义陵，在今湖南溆浦县南三里，后汉移至临沅，在今湖南常德县西。隋初废，寻复置移今常德县治。唐置郎州，寻仍曰武陵郡，后又为郎州。宋曰郎州武陵郡，寻废。’而作为自然实体的武陵民族地区同作为设置于汉代的‘武陵郡’这一历史行政区划所辖范围是大体一致的。”[6]黄柏权先生进一步认为，“如若从汉高帝改‘黔中郡’为‘武陵郡’算起，‘武陵’这一具有历史延续性的地理概念迄今已有2000多年的历史。但在宋以后，‘武陵’作为行政区划的名称再未出现于文献中。从元朝开始施行行省制度，历史上的‘武陵郡’划归于湘、鄂、川、黔四省管辖，‘武陵’被湘、鄂、川、黔边区所代替，并一直发展至今”[7]。基于对这种历史的溯源，我们可以认为，今天作为自然实体的武陵民族地区所辖各地已非同一行政区划，而是以武陵山脉为主线的湘西、鄂西、渝东南、黔东北三省一市接壤地区。在历史上，这一地区曾作为同一行政区划概念出现过，但时至今日，这一自然实体地区已隶属湖北、湖南、贵州和重庆三省一市。

改革开放以来特别是进入新世纪以来，武陵民族地区经济社会发展得到了党中央、国务院和湘鄂渝黔四省(市)各级党委、政府的高度重视。国务院国发〔2009〕3号文件首次明确提出要协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区发展，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快这一地区经济社会又好又快发展。2011年，党中央、国务院关于扶贫开发新的部署明确提出将武陵山区等14个集中连片特困地区作为新阶段扶贫攻坚主战场，颁布《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》并决定率先启动武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点，为全国其他连片特困地区提供示范。

基于这样的背景，“武陵山片区”被植入新的时代内涵成为“以武陵山脉为主线的湘西、鄂西、渝东南、黔东北三省一市接壤地区”新的地理称谓，同时该称谓也与“武陵民族地区”内在所蕴范畴在本质上呈现出一致性。在《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020年)》里，根据连片特困地区划分标准和经济协作历史严格划定，武陵山片区包括湖北、湖南、贵州和重庆三省一市的71个县(市、区)，其中湖北11个县(市)，湖南37个县(市、区)、重庆市7个县(区)、贵州16个县(市、区)。国土面积17．18万平方公里，总人口3645万，境内有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9个世居少数民族。武陵山片区集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是我国跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区，也是重要的经济协作区。

武陵山片区具备实现地方政府全面合作的基础。这种基础即在行政管理学研究途径中谓之行政环境。从另外一个角度看，探讨武陵山片区地方政府合作问题，必然要全面考察这一区域地方政府所植根与面对的行政环境，进而为实现区域内地方政府全面合作奠定坚实的基础。夏书章先生认为，行政环境是影响行政系统生存与发展要素的总和，根据各种因素性质上的差异，可以区分为自然环境和社会环境。在自然环境上，武陵山片区各地山同脉、水同源，地形、地势、地貌、气候、土壤等地理环境因素和土地、矿藏、生物等资源环境因素基本一致。考察武陵山片区社会环境，我们发现这一区域所辖各地历史文化背景相同，经济社会发展水平相近，尤其是共同面对着生产力发展水平滞后、社会发展程度较低、人口素质较低、生产条件较差、科技和文化知识普及不够以及思想观念落后等问题，与发达地区之间始终存在着较大差距。如此种种，类似或同质的自然环境和社会环境，既是武陵山片区区别于其他区域最为显著的特征，也为在武陵山片区内推进地方政府合作奠定了较强的现实基础。

三、武陵山片区地方政府合作的缘起及意义

李绍明先生指出，“自宋迄今，武陵民族地区分属不同的行政管辖，但由于历史积淀，地理相连，民族相同，其经济、文化乃至政治联系从未中断”[8]，换言之，在武陵山片区内部其实已经具有良好的合作基础。事实正是如此，秉承历史上优良的合作传统，新中国成立以来特别是改革开放以来，武陵山片区内部各种形式的合作此起彼伏，尤其是源自市场和民间在经济、文化等方面的合作从来就没有停止，但归结到政府合作上，其形式及程度远远滞后于市场和民间。从上个世纪80年代发展至今，武陵山片区地方政府层面的合作形式大致体现在学习考察、会议论坛、专题协议、项目合作、规划对接、建立机构等六个方面。其中，学习考察、会议论坛、专题协议为武陵山片区地方政府合作过去以来的常见形式，项目合作、规划对接是伴随经济社会不断发展逐渐兴起的新兴合作形式，建立机构是武陵山片区地方政府合作的一种特殊形式，因为在建立的机构中，既有政府主导间接建立的民间协作机构，也有政府直接牵头建立的政府之间协作机构。

一般认为，无论是广义的政府，还是狭义的政府，其本质就在于对公共利益的维护和保障，这也正是现代政府合法性的基础，而且这种本质是不会随着政府治理形式的变化而发生变化。因此，实现武陵山片区地方政府合作，有助于应对和解决区域内日益增长并且跨越行政区划的公共问题和公共事务，在本质上则体现为对武陵山片区整体公共利益的维护和保障。从另一个角度来看，武陵山片区因区域内政府之间的合作形成了对区域治理的“善治”，无疑对隶属于不同行政区划政府的内部治理是一种良好借鉴，或者说创造了内部治理的良好外部环境。

同时，实现武陵山片区地方政府合作，符合当前行政管理体制变革中对于行政职能转变的要求，而且有利于突破立足中央—地方二元格局之上形成的政府职能转变传统模式。在政府合作的背景之下，政府职能转变的“上下模式”可以拓展延伸到“内外模式”，也就是说，合作可以赋予政府转变职能新的内涵和内容，特别是可以帮助政府从维护地方利益的本位桎梏中抽离出来，逐步建构起地方利益与区域整体利益内在统一的宏观视野。反之，政府职能伴随政府间合作的不断转变，又能够促进这种合作日趋深化，从而体现出二者之间的一种相辅相成。

归根结底，基于政府在引领经济社会发展中的主导作用，我们认为，武陵山片区地方政府合作的真正落脚点还在于促进区域发展上。“解决区域发展差距问题，促进欠发达地区快速发展，政府具有无可替代的作用”[6]，当前与发达地区相比，“落后”无疑是对武陵山片区现实状况的最好描述，如何突破制约武陵山片区快速发展的瓶颈，关键仍然在于政府的着力方向和治理变革。可以肯定的是，突破行政区划的刚性约束，实现武陵山片区地方政府合作，既有利于消除内耗和矛盾，形成整体发展的合力，使得自身内在竞争力进一步提高，又有利于应对来自外部的挑战，进而实现区域的协调持续发展，逐步缩小与发达地区的发展差距。

[1] 郭风旗．我国区域公共管理理论分析[J]．行政论坛，2005(4)：15-17．

[2] 陈瑞莲．试论我国区域行政研究[J]．广州大学学报，2002(4)：1-10．

[3] 陈瑞莲．区域公共管理导论[M]．北京：中国社会科学出版社，2006：10-16．

[4] 黄柏权．构建武陵经济文化圈的必要性和可能性[J]．贵州民族研究，2006(3)：38-44．

[5] 李绍明．论武陵民族区与民族走廊研究[J]．湖北民族学院学报，2007(3)：1-3．

[6] 李娜．我国区域发展差异及其协调发展对策[J]．四川理工学院学报：社会科学版，2008(1)：75-78．