中国共产党执政模式问题研究综述
2012-08-15谭鹏
谭 鹏
(中共湖南省委党校,长沙 410006)
·党建园地·
中国共产党执政模式问题研究综述
谭 鹏
(中共湖南省委党校,长沙 410006)
中国共产党的执政模式,是一个伴随时代发展不断演进的过程,随着对中国社会主义建设模式认识的不断深化,党的执政模式也愈来愈受到学界的关注和重视。学术界对于中国共产党执政模式思考的相关问题,主要从概念特征、历史经验、特点不足、发展途径四个方面进行了系统的总结。
中国共产党;执政模式;研究综述
改革开放30多年来,中国经济建设取得了举世瞩目的伟大成就,国内外在谈及这些成就时,往往将其定义为“中国模式”、“中国特色”、“北京共识”等具有时代特色和创新色彩的词汇。而在中国经济社会体制不断发展的同时,党的执政模式也在不断地走向成熟和完善,这也正是中国经济社会科学持续发展的深层次原因。在新的历史条件下,认真总结中国共产党在革命年代和建设时期执政的特点和模式,既是科学认识把握党的执政规律的现实需要,更是促进党的建设科学化,切实提高党治国理政的能力和水平的客观要求。
一、执政模式的内涵与类型
1.执政模式的内涵。对于执政模式的内涵,学界从不同角度进行了探索并取得了初步的成果。有学者从执政模式的运行特点来概括执政模式的科学内涵,认为,“所谓执政模式,简单地说,就是执政方式的固化。或者说,执政模式就是具有了一定稳定性和制度化特征的执政方式”[1]132。他是从执政模式的动态运行的角度,把执政模式看作特定历史条件下所有执政方式的有机复合体。有的学者从执政模式的形式角度着手思考执政模式的内涵,认为,“所谓执政模式,就是指政党控制公共权力的体制、机制、途径、手段和方法的相对稳定的形式的综合。执政模式是一种静态的分析框架,执政模式的形成和完善需要一个长期的过程”[2]。这就是说执政模式是执政党掌控公共权力的一系列体制、机制、途径、手段和方法的静态综合体。有的学者从内容的角度思考执政模式的内涵,认为,“执政模式主要指执政的行为方式和思维方式两大部分”[3]。有的学者从政党、国家与社会的相互关系入手考察执政模式,他们提出执政模式从相互关系看可以分为:“一是体制内运行模式,即执政党通过国家政权机关实施对执政生活的领导,包括国家代议机关制定宪法、法律,国家行政和司法机构对这些宪法、法律的贯彻执行,由执政党提出政策纲领,而由在政权机关中担任负责人的执政党党员去实施。二是体制外运行模式,即执政党决策,政府执行,国家政权机构成为执政党领导的机构。三是替代模式,即执政党本身作为一个政权化的组织,直接代表公共权力”[4]。还有学者通过对执政模式的词义分析,从整体认知的角度认为执政模式“主要是指执政党在执政过程中形成的具有参照意义的范本或可供借鉴的经验”[5]。也就是说执政模式就是一个政党执政过程中形成的关于执政价值观、执政体制、执政方式在内的具有参照作用的综合体。
2.执政模式的类型。执政模式的类型是执政模式的概念的引申和发展,考虑到执政模式本身具有国别的特点,国内学术界一般把执政模式的类型按照不同性质的国家特点来划分,把执政模式类型分为西方发达国家的执政模式、社会主义国家的执政模式和第三世界国家的执政模式[1]134。国外学术界一般都依据各国政治制度的不同,按照执政党掌控公共权力的控制力大小把执政模式分为:领导型的执政模式。在这种模式下,政党作为完整、系统、独立的执政组织,领导包括政府在内的一切社会组织及整个社会的全部事务。代表型的执政模式。即政党通过其代表人物进入政府执掌政权。过渡型的或非制度化的执政模式。这主要发生在一些民族主义国家,这些国家制度化水平低,政党支持面窄,政党体系脆弱,这种模式一般不太稳定[6]。当前由于对中国共产党执政模式研究的不断深化,学术界对执政模式类型有了新的思考。如有的学者认为执政模式从体制设计的角度可以分为体制外执政模式、体制内执政模式和替代型执政模式三种[7]。有的学者从执政党对公共权力运行方式的角度把执政模式分为统治型的执政模式、管理型的执政模式和服务型的执政模式三种[8]。还有学者从政党、政权、社会三者职能运行的角度把执政模式分为三种类型:党政职能分开型执政模式。这种模式下,执政党和政权在执政系统中流畅运行,职权配属科学有效。党政职能混合型执政模式在这种模式下执政党职权和国家政权部分混合,执政党部分的兼有国家职权的职能。党政职能合一型执政模式。即无视执政党和政权的差异性,执政党完全代替行使政权应有的职能,政党职权政权化的执政模式[9]。
二、中国共产党探索执政模式的历史经验
对于中国共产党探索执政模式的历史经验,学术界主要从两条途径展开探索,一是首先把中国共产党对于执政模式探索的历史时期分为若干阶段,再分别就不同阶段的特点进行研究;二是首先归纳执政模式建设的主要内容,再就内容的历史发展过程展开研究。
在第一种情况下,学者大都以中国共产党成为执政党作为研究的起点,参考执政模型的不同类型,结合建国后的历史分期来总结不同时期中国共产党探索执政模式的历史经验。如有学者认为我们党对执政模式的探索经历了三个时期。第一时期是1949-1956年的体制外执政模式时期,这种模式的主要特点是执政党拥有权力系统的性质但外在于国家权力系统,以政党的强力推进国家政权体系建设并制约权力运行。这一模式有利于党自身的发展壮大,在建国初期发挥了巨大功能,起到了稳固政权的作用,但是这一模式同时提供了集权的便利。第二时期是1957-1976年的替代型执政模式,这种模式下党全面代替执政体系,虽然保证了执政党对国家和社会的绝对控制,但由于目标的错误导致了灾难性的后果。第三时期是在1976年文化大革命结束以后我们党进入双重体制执政模式时期,这一模式体现了双重特征,既有体制外执政模式的烙印,也具有了体制内执政模式的雏形。这一模式有效地解决了党与执政体制的信息沟通问题,有利于党的组织和政权体系的同步发展,但这一体制难以解决机构重叠、政出多门的问题[7]。有的学者提出从新中国建立至1979年中国共产党十一届三中全会,实行了高度集中的计划经济体制和高度单一的社会结构,中国共产党的执政模式是领导型、管理型执政模式,是由革命党转变为领导党、建设党、管理党。党的十一届三中全会开始,邓小平在推进经济改革的同时,也开始着手推进政治体制改革,推动中国共产党由管理党向服务党转变,即从管理型执政模式向服务型执政模式转变。有的学者把党政关系运行作为执政模式探索的指标,提出中国共产党探索执政模式自1949年中华人民共和国建立起,到20世纪80年代以前,这种探索经历了“寓党于政”和“以党代政”两个时期。20世纪80年代,基于建国30年执政的经验教训,邓小平提出了“党政分开”的党政关系新模式并发展至今[10]。还有学者提出中国共产党探索执政模式是在民主革命时期,并且在从局部执政向全国执政转变历程中,经历了“平民政权”、“联合政府”、“人民民主专政”等执政模式思路的演变[11]。
在第二种情况下,有学者认为不同国家不同社会制度下,政党执政具有各自特定的模式。中国共产党创造的社会主义政党制度是在历史实践中形成和成熟起来的,其执政模式主要涉及国家政权的性质、政权的组织形式和政党之间的相互关系,并分别从人民民主专政的发展历程、政权组织形式的形成特点、以协商为特征的政党关系的形成过程三个角度进行了理论阐释[12]。
三、中国共产党当前执政模式的优势与不足
1.中国共产党执政模式的比较优势。对于中国共产党执政模式的比较优势,多数学者都从中国共产党当前执政的主要成绩和特点出发进行阐释。有学者认为,中国共产党以一党执政为主要特点的执政模式通过党领导中国实现了国家独立,取得了社会主义建设和改革开放事业的辉煌成就以获得人民的真心拥护。在执政过程中中国共产党的执政优势体现在以下几方面:一是具有广泛的代表性,和西方政党只代表一个特定的阶层、群体和利益集团并为其利益服务不同,中国共产党代表最广大人民群众的根本利益,没有自己特殊的利益。二是党际关系的协商一致原则,保证党出台的重大政策的准确性和民主性。三是通过形成坚强的领导核心,维护了政治秩序的稳定性,防止了派别斗争的影响和破坏。四是通过实现领导班子制度化交接,保障了政治制度的民主性和稳定性,使政治体制的运行充满活力而又平稳有序。
有学者把中国的政治制度放到全球、两岸政治比较的视野下,认为中国有效的一党制是中国经济成功的真正原因。在此基础上指出中国一党执政的执政模式具有以下优势:一是可以制订国家长远的发展规划和保持政策的稳定性,而不像西方国家那样由于立场不同、意识形态相异而影响政党政策的更替。二是拥有高效率的执政速度,对出现的挑战和机遇能够做出及时有效的反应,特别是在应对突发灾难事件时能保障有效地应对。三是中国的一党体制,有能力对腐败进行打击,保证在社会转型期这一特殊时期有效遏制腐败的泛滥。四是中国一党执政的执政模式克服了西方政党制度下普遍存在的政客短期的过客心态,保障中国政府是一个更负责任的政府。五是中国执政模式有效避免了政治精英闲置现象的发生,形成了科学有效的人才培养和选拔机制并避免了人才的浪费。六是中国共产党可以通过灵活的政策倾斜确保它可以真正的代表全民[14]。
也有学者从执政党自身特性出发分析党执政模式的比较优势,认为中国共产党的执政优势主要表现在以下几方面:有一个科学的理论作指导,使我们党能够紧跟世界潮流,与时俱进,大力推进建设中国特色社会主义事业;有一支由先进分子组成的队伍为中坚力量,保证了党的先进性和战斗力;有一个远大的目标作支撑,促使党能由小到大、由弱到强,敢于面对和克服前进中的一切风险和困难;有一个崇高的宗旨作为全部工作的出发点和落脚点,确保党始终和人民群众同呼吸共命运;有一套严密的组织原则为保障,实现了党的团结统一;有密切的党群关系为基础,保证了党的路线、方针、政策的贯彻实施,保持了党的生机活力[15]。
2.中国共产党执政模式不足。对于中国共产党执政模式存在的问题和不足,学术界大多从中国共产党执政危机或执政风险的角度来进行阐释,普遍性的观点认为执政模式存在的问题就是执政党建设的问题,当前党的建设面临的重要问题:一是面临长期执政的考验。长期执政容易在党内产生诸多问题,如容易产生脱离群众的倾向,容易出现权力失控的现象,容易滋生和出现既得利益集团,容易使党失去生机和活力。二是面临改革开放的考验。当前发展步入深水区,改革进入攻坚阶段,怎样通过政治体制改革推动经济持续发展,怎样在开放的环境中应对好各种冲击和矛盾,都给我们党提出了严峻挑战。三是市场经济的考验。市场经济一方面为国家经济发展注入了活力,同时其内在的等价原则、求利原则、竞争原则对党员干部的人生价值观造成了消极的影响。四是外部环境的考验。当前国际共产主义运动处于低潮,西方国家通过思想渗透、政治渗透和经济利诱等手段加强对我国的和平演变,世界经济全球化深入发展,科学技术手段日新月异,这些都为党的领导能力和政治体制提出了挑战。
一些学者从政党比较的角度分析中国共产党政治模式的缺陷,认为党的执政模式源于苏共,尽管在发展的过程中克服了苏共执政模式中存在的诸多问题,但矛盾依然存在。比如在党政关系上,党政不分、以党代政的现象依然广泛存在,各种官僚现象、腐败现象、特权现象仍然继续侵蚀着党的肌体;在党与民的关系上,党的各级组织和领导包办代替现象依然突出,公民民主参与仍然缺乏,造成了党与群众之间的严重对立和隔阂;在政党之间的关系上,中国共产党由于权力高度集中,党派之间的协商交流缺乏保障,中国共产党内部的各种问题无法有效解决。
还有学者着眼模式机制的特点对中国共产党执政模式的不足进行学理分析,提出当前党的执政模式是一种由体制外模式向体制内模式转轨的双重体制模式或准体制内执政模式,这一模式的缺点就来源于体制内和体制外两个方面,体制外的权力高度集中和体制内的低效拖拉随意这些缺点可能在这种模式中叠加出现;同时,由于双重体制下,党与政府是两条线,而同一级政府的职权与事务也必然会由两套班子来运作。政府有自己的办事部门,党委也有相对应的领导机构。这样,同一种职能实际上就由两个不同的系统来同时执行,同一件事务也就由两个不同的系统来运作完成。这一方面可能导致政府系统一定程度上的失效,另一方面也会带来政出多门的问题[7]。
四、中国共产党执政模式演进的主要途径
正视中国共产党执政模式存在的问题和不足之后,需要我们在分析原因的基础上,探求执政模式发展的路径选择。当前,学术界对这一问题开始了初步研究,并取得了一些理论成果,综合看来,对于中国共产党执政模式的发展演进有着以下几种认识。
1.执政党自身建设的途径。这种观点认为,党的执政模式的发展演进归根结底还是党的自身建设问题,加强执政党的建设,解决好党自身存在的突出问题,就是解决当前执政模式的问题。这一观点又可以分为全面论和重点论两个层面。持全面论的学者认为,执政党建设是一项系统工程,需要全面把握,通过改革创新推进党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设,以党自身的科学发展服务于党的政治路线,进而引领中国特色社会主义执政模式的发展创新。还有学者把党的建设置于政党、政权、人民当家做主的相互关系中进行整体思考,努力探索三者关系互动协调的执政模式,进而提出执政模式的改善就是要解决好三者关系不协调或者矛盾冲突的突出问题,处理好执政党、政权和人民当家做主的关系;充分认识执政党和政权之间的同质性和差异性,科学配置好执政党与政权的职权;保证执政党通过国家权力机关实现其对国家和社会的领导,规范执政党运行的内容和方式,推进执政方式运行的法治化。
持重点论的学者认为,以党的建设推进执政模式的改善,要求积极把握当前执政党建设的重点和难点问题,以这些问题的有效解决作为破解执政模式难题的突破口。总体来看,一些学者认为当前党执政的一元化模式下,党领导人民当家做主既是目前社会主义民主执政发展的基本路径,也是党的执政模式发展的主要途径,而这种发展路径可以有两种解读,一种是执政党民主发展路径,重要特点是中国共产党作为国家的执政党代表人民直接执掌国家政权,在共产党直接执政的框架内,通过制度化和法律化的途径,不断扩大公民的政治参与和公民自治,尊重和保障公民的政治权利,使党的执政行为和公民的参与行为实现制度化、规范化和程序化。这种政治关系的实质可以概括为“党代表人民依法当家做主”。另一种是领导党民主发展路径,主要特点是中国共产党虽然是国家的执政党,但不直接执掌国家政权,共产党的主要政治职责是领导人民,而领导人民的实质是为人民服务,就是帮助人民制定符合人民利益并能够真正实现社会公平和正义的法律制度,和科学的路线方针和政策,保持党的阶级性、先进性和群众性,通过实践证明党是正确行动的典范,从而赢得人民对党的衷心拥护,也就是实现党的领导权;另一方面,人民通过宪法赋予的政治权利和规范的政治制度,通过人民代表大会、基层自治等形式,直接行使国家权力,管理国家政治、经济、社会和文化事业。当前党的执政模式发展主要还是应当采用执政党民主发展模式[10]。有学者认为要把建立党政分开的执政体制作为党的执政模式发展的重点。关键是厘清党政边界,执政党通过任命国家政权中的重要领导干部,通过建议推动国家权力机关立法和行政机关决策来把握党对国家和社会重大事务的发展方向、发展任务、发展目标,保证党对国家和社会重大问题的控制力。还有学者把实现执政方式的转变作为党的执政模式发展的重点,提出执政方式的转变就是要实现民主执政、依法执政、科学执政,使党彻底实现由革命党向执政党的转变,依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式,民主执政具有特别重要的地位,也是实现科学执政和依法执政的前提和基础,它构成了中国共产党执政的大趋势和新趋向;科学执政是执政方式的本质要求,三者是一个辩证的统一体。
2.结构模式转轨的途径。一些学者在对执政模式发展问题研究上坚持从模式转型的角度来进行思考,其中具有代表性的有以下观点。有学者认为党的执政模式正在从管理型向服务型转变。这就要求我们必须按照服务型执政模式的特点和要求抓好各项工作,通过确立执政为民的执政理念,解决好为谁服务的问题;通过建立科学分权的执政体制,解决好靠谁服务的问题;通过实行科学有效的执政方式,解决好怎样服务的问题,以促进执政模式的顺利转型。有学者认为当前党的执政模式正在从党政职能混合型执政模式向党政职能分开型的执政模式转化。这就需要我们在执政系统中按照执政党和政权的功能属性合理配权,执政党的组织主要通过与人民群众和社会紧密联系,发挥好利益表达和社会整合功能,通过在制定纲领方针,对社会生活各个重要领域的发展方向做出具有根本性的决策。同时,坚持执政党的决定和意见不直接以指令的形式传输给政权,而以指导方针的形式发送于政权机关,通过执政党在政权机关的主导活动变为国家意志。有学者认为党的执政模式从内容上看正在从政策执政向依法执政转变。这就要求党必须尊重宪法和法律的权威,实现依法执政。还有学者认为党的执政模式正在从以党代政的模式向体制内的运行模式转变。可以通过改善政党介入国家权力的方法、途径,创新党在国家权力系统中的权力运作模式等手段理顺执政党与政权的关系、理顺党的组织和政权机关的关系、理顺党务与政务的关系,推进执政模式的科学转型。
3.执政法治化的途径。持这一观点的学者普遍认为,改革开放以来,中国经济取得了举世瞩目的成就;与此同时,中国社会也出现许多亟待解决的问题。这些问题从表面上看,它们似乎只是经济、道德或别的什么问题,但是在本质上,这些问题集中体现了党的执政模式的法治化不足,所以,对于转型期的中国而言,以制度建设为重点,努力推进依法治国进程,是发展中国特色社会主义,促进执政模式发展演变的必由之路。有学者从西方法治国家执政模式的特点剖析中国共产党执政模式的不足,提出法治型的执政模式的根本要求在于政治过程和法律过程的相互分离,即把政党的政策制定和政治任命等执政活动与政权的法律过程分离,一旦政策制定之后,国家的基本价值选择便已确定,剩下的问题是如何贯彻落实,政治过程转变成法律执行过程,而这些是行政官和法官的任务,政党不能干涉。同时,完整的法律过程是法治的底线,不容许任意的政治干预。不论国家的政治决策是如何形成的,只有保持一支高效、廉洁和中立的行政与司法队伍,才能维持国家稳定和可持续发展,这是法治国家建设的首要标准。政治过程和法律过程的分离要求设计分离的人事制度。法律的制定者最终向选民负责,因而必须由选举产生;法律的执行者和解释者则只向法律本身负责,一般不直接面临选民或社会团体的政治压力,也不受上级干预。执政党不能干预行政和司法过程,公务员和法官也不得积极参与政治活动或在政党内担任要职。这种模式下的政治制度有效保证了法律过程的独立性和中立性,而稳定的司法和行政保证了国家的法治和安定[16]。还有学者从党内党规党法环境的营造方面提出法治型执政模式建设问题,认为这一模式的关键就在于遵守和贯彻好党章,因为党章是由党的全国代表大会制定的党的根本大法,代表了全党的整体意志和价值追求,涵盖了党的性质、指导思想、奋斗目标、价值追求、组织原则等。因此,要以党章为统领加强制度建设,用完善、科学、有效的制度保障法治型执政模式的实现。在社会转型期,调节社会矛盾是执政党在转型期的一个根本任务,执政模式构建要求建立一个长效持久的社会冲突调适机制。面对转型期社会矛盾多发、多变的特点,执政党在加强社会冲突调适机制建设时,应该在坚持“最大限度地消除不和谐因素,最大限度地创造和谐因素”原则下,大力构建社会风险预警机制、社会安全阀机制和社会矛盾调节机制,以增强社会冲突调适的针对性、时效性和可操作性,以制度建设的成效推动法治型执政模式的发展[17]。
4.政治知识化的途径。持这种观点的学者从政治运行主体的角度思考执政模式构建的问题,认为执政体系的执政能力源于其探索执政规律的能力,而发现执政规律的能力又离不开政治知识的积累,所以政治知识化是政治体系探索执政规律,提升执政能力的基础。早发型国家与后发型国家政治发展的经验和得失都表明,实现执政方式的科学化,建立适合国家特点的执政模式,必须提高民族的政治知识化水平。
所谓政治知识化就是把政治本体建构的科学形态和运用已有的科学知识认识政治的统一。其核心理念是政治要告别神秘化、臆断化和经验化,走向规范化、科学化和知识化;其基本过程包括政治哲学化、政治科学化和政治社会化;其主要目标是科学地界定政治生活领域,确立政治生活的规范,探寻科学的政治行为方式,形成认知政治、参与政治和规范政治的知识平台,推动执政体系和参政体系良性互动的制度化和有序化,从而遵循政治科学的内在规律,减少执政失误。首先,基于我国目前的执政文化和执政环境的实际情况,建立科学的执政模式,其中关键的一步就是以建设社会主义和谐社会、推进科学执政为目标,强化政治知识化意识,不懈地探索执政规律,增强政治创新力。其次,要探索知识面与政治面和谐互动的关系机制,使科学执政走向可持续的轨道。使政治学术和实践相互联系,相互促进。政治学术从政治实践中发现问题,同时为政治实践提供政治智慧和规劝,为政治实践引导方向,这样就使科学执政获得学术面和政治面的双重保障。再次,建构社会主义“公民政治学”的知识体系,夯实科学执政模式建设的社会基础。运用执政知识积极为基层政府和民众输送开展政策咨询及听政等公众广泛关注的参政活动的技能,改善科学执政的外部环境。最后,培育社会主义职业政治知识阶层。社会主义职业政治知识阶层既不是封建社会的政治幕僚和仆从,也不是资本主义政治舞台上的政治评论家,而应成为社会主义执政规律的探索者、执政方式规谏者和执政危机的预警人,通过发挥提升社会主义职业政治知识阶层的作用提升民族的政治探索力、创新力和规范力[18]。
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A
1008-8520(2012)06-0064-06
2012-09-26
谭鹏(1979-),男,湖南常德人,党建教研部副教授,博士。
[责任编辑:梁桂芝]