新形势下影响党群关系的突出问题及深层次原因探究

王秀琴

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

·党建园地·

新形势下影响党群关系的突出问题及深层次原因探究

王秀琴

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

党群关系是关系着执政党的生存、巩固与发展的大问题，必须予以重视。当前影响党群关系的突出问题是:消极腐败现象，收入分配不公，改革政策不配套，利益表达渠道不畅，群众工作弱化五个方面。深层次原因是:“腐败问题”存在的文化因素未得到足够的重视，利益补偿机制缺失，政策不配套，公众民主参与的体系还不完善，干部授权体系与考核体系不完善等。

党群关系;突出问题;深层次原因

党群关系是关系着执政党的生存、巩固与发展的大问题。早在九十年前，列宁就提出:对于“共产党来说，最严重、最可怕危险之一，就是脱离群众”［1］这样的警示。他强调，一是执政党如果脱离群众就有失掉政权的危险，七十年后的前苏联和东欧的一些执政的共产党失掉政权的教训，验证了这一论断。二是执政党如果脱离群众党的任务将难以完成，因为“社会主义不是少数人，不是一个党所能实施的。只有千百万人学会亲自做这件事的时候，他们才能实施社会主义”［2］。如果执政党脱离自己所领导的人民群众，就不能组织广大人民来管理国家事务，推动伟大的社会主义事业。三是执政党如果脱离群众就会使党的性质发生变化，党执政后能否密切联系群众，是区分马克思主义政党与其他阶级政党不同性质的重要标志。得不到最广大人民群众的真心拥护，党的性质就会变质。

如今，国内外形势呈现新变化新特点，为促进社会和谐、实现“十二五”时期经济社会发展目标任务，需要我们党和各级政府对党群关系中存在的突出问题有一个清醒的认识，对群众工作中出现的新特点及各种新难题有一个正确的分析。要以高度的政治敏感性，社会责任感和强烈的忧患意识，来调查研究和思考“改革开放和长期执政条件下党群关系存在的突出问题及深层次原因”这一课题，意义重大而深远。

一、当前影响党群关系的突出问题

通常是把现实与理想的差距称为“问题”。就当前影响党群关系的突出问题，我在数百名来自不同单位的局级、处级和科级三个级别的公务员中进行了问卷调查，在北京和哈尔滨两地明察暗访了一些基层单位，现依据调查结果对存在的问题进行如下归纳:

(一)一些领域存在的消极腐败现象仍然是影响党群关系的首要问题

总体来讲，十六大以来我们党的惩治腐败工作人民是比较满意的。但是，从行进中的问题看，一些领域存在的消极腐败现象，依然存在。我们的问卷显示:对您认为当前影响党群关系的突出问题是什么?在“腐败问题、分配不公问题、社会保障问题、政府不作为问题、作风问题、形象工程问题、体制机制不完善问题和其他问题”的九个选项中。局级公务员(干部)中81%的人选择了“腐败问题”;处级公务员(干部)中91%的人选择了“腐败问题”;科级公务员(干部)中73%的人选择了“腐败问题”;三个群体的平均值达81.5%。对您认为当前做好哪几方面的工作可以密切党群关系?在严惩腐败问题、缩小贫富差距、完善社会保障体系、加强党的作风建设、提高政府工作效率、提高低收入群体的生活水平、提高决策的科学化水平等7个选项中:局级公务员(干部)中63%的人选择了“严惩腐败问题”;处级公务员(干部)中66%的人选择了“严惩腐败问题”;科级公务员(干部)中70%的人选择了“严惩腐败问题”;三个群体的平均值达66.3%。

一些领域存在的消极腐败现象仍然成为人民群众关注的焦点。原因在于目前反腐败的力度、反腐败的措施、反腐败的效果与人民群众的期望还有一定差距。

(二)改革行进中出现的收入分配不公和差距不合理拉大，是大多数群众产生不满的关键问题

笔者问卷调查所显示，在“您认为当前影响党群关系的突出问题是什么”的回答中，局级公务员(干部)和处级公务员(干部)中64%的人选择了“分配不公问题”;科级公务员(干部)中63%的人选择了“分配不公问题”;三个群体的平均值达63.5%。同时，在“您认为当前完善哪些政策有利于密切党群关系”的回答中，三个群体首选率最高的是“收入分配政策”;局级公务员(干部)和处级公务员(干部)中77%的人选择了“收入分配政策”;科级公务员(干部)中73%的人选择了“收入分配政策”;三个群体的平均值达75%。

现阶段我国收入差距过大的严峻现实摆在党和政府面前。改革开放前，我国实行的是平均主义的分配政策，整个社会收入差距很小，那时，虽然大家生活水平都不高，但是大部分人对分配问题没有太多的怨言。现在特别是处于弱势地位的低收入群众对国家的收入分配制度不满意，对收入差距拉大和社会上出现的贫富悬殊不满意，这种不满意逐渐演化成对执政党的不满。十七届五中全会审议通过了“十二五”规划建议，强调要“更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展……更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”。

现阶段收入差距过大主要表现在两个方面:一是基尼系数扩大。2010年，新华社两位研究员更判断我国的基尼系数实际上已超过了0.5。社科院最新发布的2011年《社会蓝皮书》指出，近年来收入分配改革举步维艰，基尼系数远超正常水平，中国要警惕进入“中等收入国家陷阱”。《社会蓝皮书》副主编、社会学研究所副所长陈光金表示，全社会总收入差距一直在扩大，基尼系数目前在0.5左右。二是分配制度不合理，人为地拉大了收入差距。如企业高管薪酬过高的问题。据《东方早报》报道，2009年，上海部分国有控股上市公司董事长和总裁平均薪酬是国企在岗职工年平均工资的14.38倍，是私营单位就业人员年平均工资的27.71倍。另据全国人大代表、广东省国资委党委书记刘富才认为，公务员和企业高管之间就存在分配不公。他说:“我是正厅级干部，每年工资、福利等加在一起有10万元;但同级别的国企老总，优秀的是80万元，最差的也有46万元，中间阶层60万元。”二是，企业退休高工的养老金过低的问题。具调查:国企(航天国防)工龄长达39年(工程师)，2006年退休经几年调高现为1 500元多一点，最多的达2 000元，40年以上工龄的老职工养老金2011年调高后，也不如政府机关退休工人的退休金多，而且相差达2倍之多。

(三)改革政策不配套，不完善，致使一部分身处底层的弱势群体利益受损而积怨较多

当前，党群关系中利益导向问题更加突出，解决问题难度也在加大。群众反映比较强烈的城镇房屋拆迁、农村土地征用、涉法涉诉、国企改制、部分复转军人安置、劳动和社会保障等问题，都是群众最关心、最直接、最现实的利益问题。一部分地方的党委政府、某些领域的党政干部对关系群众切身利益的一些重大问题制定政策不当，措施不当，一定程度上侵犯了群众的利益，引起群众的不满，这方面的上访案件增多。如独生子女家长的养老补贴政策就存在不公平。实施计划生育城市家庭“只许生一个”强调是国策;而落实养老补贴时，确区分“三六九等”，按家长所在单位及“身份”来决定，有工资加发5%的、有一次性发几千元的;还有什么都没有的。这显然有失公允，既然是国策，就应该实施统筹。制定实施一个合理公平的退休养老金政策，它有利于社会的繁荣与长治久安，更有利于密切党群关系。收入政策是否公平合理问题是一个重大的社会问题，在政府工作报告中温家宝说:“毋庸讳言，我们现在的社会还存在许多不公平的现象，收入分配不公、司法不公，这些都应该引起我们的重视。”

正在进行的人民网“2011年度优秀议政建议”评选推荐活动，在50个侯选建议推选中，截至2011年11月17日上午9:27分，得票率最高的是第8873号建议:《改善民生少些锦上添花 多些雪中送炭》(得3 839票)。作者建议，在民生工作中，锦上添花的帮富固然需要，但更要紧是雪中送炭的救穷。近几年来，各地政府注意到了农民、农民工这个社会底层的群体，制定并实施了一系列惠农政策和有利于进城的农民工的措施，农民和农民工的生活水平在逐步提升，令人欣慰。然而，各地政府却忽视了多年来处于社会底层中之底层的一个弱势群体，即在公有企业(含国有、集体)民营化改制中下岗失业的城镇居民，特别是其中数量众多、没有再就业能力的40、50人员。他们在经济收入来源完全断绝、且自己承担逐年上涨的社保金，日常必要开销由于物价上涨等因素而大增的情况下，陷入了赤贫泥潭，过着非常艰难的生活。这些在国家经济建设中作出了不可磨灭的贡献，在公有企业改制中付出了巨大牺牲的下岗失业人员，现在的生存状况非常不容乐观，他们过着远比农民和农民工还艰难的苦日子、穷日子，他们的实际生活水平不仅没有伴随着国家经济发展而提升，反而大大倒退了。在党和政府不断出台惠民政策的形势下，他们为什么分享不到惠民春风呢?主要原因是他们在公有企业改制中实际上是被裁员，事实是他们遭遇的“买断工龄”与《劳动法》规定的裁员待遇基本相同，所获“买断工龄”的补偿金一般只有几千元、上万元，也就是只够交纳社保金一两年，而限于年龄等条件，他们又不可能“重头再来”了，不可能实现再就业之梦，只有在贫穷的泥潭中苦苦挣扎。出现了“春风不度玉门关”的怪现象，党和政府的各种惠民春风，虽然常年劲吹，却总是绕开了这一大批在公有企业改制中陷入贫困泥潭的下岗失业人员。这是十分残酷的现实图景，也是千真万确的客观存在。建议党和政府在民生工作中，要特别关注在国有企业、集体企业民营化改制中下岗失业的弱势群体，有针对性地及时出台政策措施，救助这个在国家经济建设中做出了巨大贡献，在企业改制中付出了巨大牺牲的特殊群体。进而，减少由于不合理政策导致的数量较大的社会群体性事件。

(四)制度化的利益表达渠道不完善，导致了群众诉求难，影响了党群之间的有效沟通

在中国，制度化的利益表达渠道主要有两种:选举和信访。改革开放以来，尽管人民代表大会在国家政治生活中的地位有所提高，作用有所增强，但不可否认的是，人民代表大会制度还存在着不少缺陷，主要是现行人大代表选举程序不能确保代表与选民之间的利益代表关系，不能确保人大代表与政府工作人员之间的权力授受关系。信访机制也难以适应群众利益诉求不断增长的形势需要。一些地方对信访问题重视不够、解决不力，推诿扯皮不作为，遗留问题没人管，后届领导班子不想管、不愿管前届班子留下的难事。一些干部不认真听取群众的呼声，对待信访群众的疾苦置若罔闻，不能及时有效解决群众反映的合理诉求和切身利益问题，造成一些本来应该很快就能解决的问题久拖成事，矛盾越拖越复杂，群众不满情绪在心中累积。此外，信访工作机制也存在问题。信访责任制实施后，有关部门以信访量多少给各地信访工作排名，导致基层“防访于未然”的心态加重，出现了重视维护信访秩序、忽视保障诉求渠道畅通的情况。据有关调查显示:有超过半数以上(54.8%)的公民表示在表达意见、反映问题时感觉“不方便”，造成不方便的原因首先是“渠道少”;其次是“不知有何渠道”;再次是“渠道不畅通”;平均有80.19%的公众反映他们所遭遇到的问题“至今没有解决”，平均有10.6%的人认为“有关部门作了处理，但很不公正”，仅有9.05%的人表示“问题解决得比较公平”。

(五)群众观念淡化，群众工作弱化，主仆关系倒置，影响了现实中的党群关系

面对市场经济条件下群众利益需求的多元化和群众工作的复杂性、艰巨性，一些党员干部群众观念淡化，群众工作弱化，主仆关系倒置，做群众工作的思维方式、工作方法等都还不完全适应等问题日渐突出出来。一项问卷调查显示，有61.8%的认为“干部缺少与群众交流沟通、为民服务意识不强”。面对新的情况，还存在适应新平台的群众工作机制不够科学、有效;群众工作的系统性、持续性、预见性不强，在解决社会矛盾、研究发展问题、解决具体事务上，更多地体现出来的是“为民作主”和不善于“由民作主”;社会管理工作中，居高临下的“管”的行为多，为“官”意识强，官僚主义、形式主义等作风，时常在离间着现实生活中的党群关系。

二、对当前影响党群关系几个突出问题产生的原因探究

(一)“腐败问题”在一些领域严重存在的体制因素与文化因素未得到足够的重视

一些领域存在的消极腐败现象仍然成为人民群众关注的焦点。原因在于目前反腐败的力度、反腐败的措施、反腐败的效果与人民群众的期望还有一定差距。

当前影响党群关系的“腐败问题”表现是多方面的。其中，人类政治史上的怪胎——特权，是广大人民群众普遍不满意的“腐败问题”。“三公”问题，“官二代”问题，“代表谁”、“替谁说话”的问题，以权谋私的问题等等都与特权有关。

一是遏制“特权”的体制改革相对滞后，从严治腐的机制保证未建立起来，还不能遏止住特权、特殊化和以权谋私的滋生蔓延。邓小平在《党和国家领导制度的改革》中说:“有一些干部，不把自己看做是人民的公仆，而把自己看做是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化。我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。”［3］332在《高级干部要带头发扬党的优良传统》一文也曾谈道:“我们脱离群众，干部特殊化是一个重要的原因。干部搞特殊化必然脱离群众。”［3］218这种做法本身拉大了党员领导干部和一般群众之间的利益差距，普通群众明显感觉到自己与领导干部不是一个社会阶层，不在同一个层次上。这种利益差距，加大了群众与领导干部之间感情沟通的难度，增加了相互之间的隔阂。因此，党员领导干部与群众之间的利益差距在很大程度上疏远了党群关系。

二是消极腐败获得了一种文化上的支持，遏制腐败文化滋长蔓延的力度不够。从国际经验看，腐败在一些地方之所以泛滥，其中一个重要原因就在于腐败在社会中被视为了“正常”，已经成为了一种文化。腐败的滋生蔓延，除了体制层面的原因外，还因为它获得了一种文化上的支持。这就意味着，腐败容易成为一种社会风气和生活方式，渗透到一些人的日常行为模式之中。在现实中，许多人为了达到个人目的，请客、吃饭、送礼等支持消极腐败现象的举止被视为“正常”，且自觉自愿。实际上，一些地方出现的集团性腐败、体制内腐败以及人们的羡腐心理等等，都是腐败文化滋长蔓延的直接信号。

(二)利益补偿机制缺失，利益受损者得不到惠顾，挫败感较强，对党和政府的相关工作满意度整体降低

现阶段党群关系出现问题，不是因为我们党的基本理论、基本路线、基本纲领出了问题，也不是因为改革开放的大政方针出了问题，而往往是在一些涉及群众利益的具体问题上没有处理好，具体政策没有制定好，利益关系没有协调好，政策执行当中的“度”没有把握好。

应该看到，涉及各项政策的问题情况十分复杂，多种因素相互交织在一起，使解决问题的难度加大。一些问题有的是改革开放以来多年积累的问题，有的是最近几年才出现的新问题，在个别地方已经演变成激烈的矛盾和冲突，消极影响不可低估。社会变迁的宏观环境对党群关系的影响作用趋向直接，党群关系建设方式发生了重大转变。这种转变主要表现为:在改革开放和制定现代化战略方面，要逐步突出执政为民和以人为本的理念;在改革开放的方针政策的制定方面，要突出解决最广大的人民群众、特别是要十分关心那些历史有功和改革中作出牺牲，切身利益受损的弱势群体的问题;构建利益补偿机制，使利益受损群体得到应有的补偿，形成正确的利益导向和平衡机制。

改革开放以后，特别是20世纪90年代以来，随着市场经济的发展，收入差距拉大的速度非常快。中国社会在富翁阶层、中等收入阶层逐渐生成的同时，也存在着大量的下岗职工、停产或半停产企业职工、失业人员，因疾病、年老等原因领取最低生活保障者。贫富差距过大会破坏社会公平，从而引发贫困者强烈的仇富心理，以及对社会财富重新分配的冲动，甚至引发动乱，危及整个社会的安定和健康发展。在中国，庞大的弱势群体，把自己相对贫困的加剧归咎于改革开放政策，归咎于收入分配制度的变革，甚至归咎于共产党的领导。因收入差距过大造成的群众对执政党的不满，必须引起中国共产党的高度重视。

(三)宏观、中观与微观政策不配套，党和政府的政策体系和具体措施的衔接需加强

2010年国家大力改善民生，惠民举措接连出台，好政策暖人心，更多的财政蛋糕切给民生，更多的制度设计倾向民生，更多的应变之举立足民生。但是，党和国家的惠民政策走样执行的情况，可以说在许多基层程度不同地存在着。低保资金保障了个别关系户、合作医疗补助优惠了医院、家电下乡补助便宜了经销商等。保证别让那些歪嘴和尚将经念歪，如何杜绝在惠民政策执行上的漏洞，让宏观的惠民政策与中观、微观的具体措施整体配套，真正让党和政府的好政策施惠于民。

一是前后政策衔接不够，出现“中间断档”。现阶段，制定宏观政策，要关注如何“从帕累托改进转向帕累托最优”即帕累托改进是一项政策能够至少有利于一部分人，而不会对任何其他人造成损害的政策。帕累托最优(Pareto improvement)，是指一种变化，在没有使任何人境况变坏的情况下，使得至少一个人变得更好。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。制定中观与微观政策，要把握好前后的连续性，领导班子有交替，前后政策的原则宗旨不能反复又多变，要防止出现“共产党的政策像月亮，初一十五不一样”的问题。

二是上下政策连接不够，出现“空白地带”。导致一些干部滋长执行政策和处理民事的官僚主义作风，一些掌握各种权力的利益群体以党和政府的名义侵犯群众利益，或者代表既得利益集团与民争利。百姓曰:“上面的政策是好的，就是下面的歪嘴的和尚给念歪了。”这里有两个问题，一个是地方或基层的政策有悖于中央精神;再一个就是执行中央精神走了样。为此，各级领导要牢记，“政策和策略是党的生命，各级领导同志，务必充分主意，万万不可粗心大意”。

(四)对“网络问政”问题重视不够，公众的民主参与、民主监督体系还不完善

在信息化的时代背景下，网络的出现和发展给我们联系群众提供了一个非常好的平台、一个手段、一个工具。也可以说是为广大群众的政治参与、民主监督提供了有效的平等的条件，因为网络这种形式使得人人都可以参与，每个人都有权利参与。这样将打破传统的条件下，公众的参与权的种种限制，进而满足群众的民主要求、参与愿望和利益表达。

在网络互动平台上，什么问题都可以谈，什么要求都可以谈，什么愿望都可以谈。它打破了传统模式的限制，提高了反映反馈意见的及时性，强化了多层次群体意见的广泛性，使得所反映意见的有效性增强了。网络问政具有公开性，社会的底层能看得到，社会的高层也能看得到，透明度与监督力度更加强化了。网络问政具有互动性，使群众反映的意见能够及时得到反馈。网络给党和人民群众的联系提供了非常好的条件。网络问政实际上就成为了我们在新形势下加强党群关系的更好的平台，也成为可以进一步发掘的新的、更好的途径、方式和手段。

目前，“网络问政”体系建设还不完善，致使公众的民主参与、民主监督的力度还不够强，在全国发展的还不够平衡，各级领导干部对“网络问政”的重视程度差距还很大，实际发展还较为缓慢。“网络问政”体系建设需要予以足够的重视。

(五)干部授权体系与考核体系的不完善，使一些干部“权力是人民赋予的”观念难以确立

牢固树立群众观念，不仅是工作方法问题，更是立场问题、世界观问题。既然权力是人民赋予的，当干部的目的就只能是为人民掌好权，用好权，全心全意为人民服务，对人民负责，接受人民监督，当好人民公仆。为什么道理很明白，而在现实中，还存在着群众极为不满意的“只对上负责，不对下负责”，“只关注领导意图，而忽视百姓呼声”的问题呢?除了个人素质、品德、作风方面的问题外，从推进党的建设科学化来分析，就是要用“制度管人管事管权”。我们不仅要教育干部懂得手中的权力是人民赋予的，从思想观念上树立正确的权力观，还要完善相关体制、机制和制度，就要确保领导干部的权力确确实实是人民赋予的。

一是干部授权体系内的民主制度完善是密切党群关系的关键。党内重要文献多次强调:“党内民主是党的生命。”树立正确的权力观，必须与发展党内民主紧密结合起来。以保证党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。同时，坚持和完善社会主义民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。从某种意义上讲，公民有序的政治参与和民主选举、民主决策、民主管理和民主监督得以落实，得以从可操作层面上体现，选举结果得到最广大人民群众的认可，当选的干部知道慎重用权，如同郑筱萸的忏悔所言，“不要以为权力是什么好玩的东西，并不是权力越大越好”的时候，当干部授权体系的进一步完善之时，权力是人民赋予的观念将更深刻地印在干部的头脑中。

二是扩大干部考核体系中群众参与程度是密切党群关系的基础。中共中央政治局审议通过《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。应该说《意见》在技术层面上已经将干部考核的科学与合理性规定到了较高水平，然而是否能在操作中贯彻，“涉及整个体制的设计与改革”。在这个操作层面的“设计与改革”中，群众参与的范围选定，量的大小，与考核对象的关联度如何，了解程度如何等等问题都值得研究。如工商、税务、城管、公安、环保等与百姓关联度比较高的部门干部考核应扩大到服务对象，即单位体制外更宽的范围。现实中人们对一些有实权的部门和干部的“伤群行为”，是敢怒不敢言，敢想不敢告，如果告了就会“一把赢，把把输”，笔者深入到基层进行暗访时，也了解到此种情形，对于有“伤群行为”者，群众对其好坏、升降没有决定权利、评价权利，原因是人民群众没有制约权力的权利。

［1］列宁选集:第4卷［M］．北京:人民出版社，1995:626．

［2］列宁全集:第34卷［M］．北京:人民出版社，1985:49．

［3］邓小平文选:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994．

D261.3

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1008－8520(2012)02－0058－05

2012－01－04

全国党建研究会2011年度重点课题《改革开放和长期执政条件下密切党同人民群众联系问题研究》的子课题报告

王秀琴(1951－)，女，黑龙江哈尔滨人，党史党建教研部主任，教授。

［责任编辑:那青阳］