专职化视阈下的人大制度改革探析

刘 涛，闰彩霞，贺 灵

(兴义民族师范学院公共事业管理系，贵州兴义 562400）

·科社新探·

专职化视阈下的人大制度改革探析

刘 涛，闰彩霞，贺 灵

(兴义民族师范学院公共事业管理系，贵州兴义 562400）

在社会转型期，人大代表兼职制呈现出一些不利于树立和强化代表意识，不利于提高代表素质，不利于建立良好的监督机制，不利于代表职能广泛履行和作用充分发挥的弊端。推行人大代表专职制能克服人大代表兼职制的弊端，健全和完善人大的职能作用，所以，必须推行人大代表专职化。通过明确专职人大代表的法律地位和职权，建立民主的专职人大代表选举机制、竞争机制，减少代表人数与优化代表结构配置，建立健全人大代表监督机制来完善人大制度。

人大制度;人大代表;专职化

《中华人民共和国宪法》第57条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”［1］12人民代表大会制度是中国社会发展的必然选择，是中国人民的历史性选择，是中国共产党把马克思主义基本原理同中国的具体实际相结合的伟大创造。但是，在利益关系复杂多样化、利益分化严重和利益冲突不断显现和加剧的社会转型期，人民强烈呼吁人大制度功能的健全完善和作用的充分发挥。而兼职人大代表在履行代表职责时往往不能充分发挥人大代表作用，不能充分代表人民的意志和意愿。这直接影响了我国人大制度和社会主义民主政治的建设。

一、人大代表兼职制弊端分析

目前，我国实行的是人大代表兼职制，人大代表构成中既有相当一部分政府官员代表，也有相当一部分各行各界取得突出成就的代表;既有相当一部分党员代表，也有相当一部分因广泛性因素而被推荐的代表。然而，他们更多感到的是一种荣誉，甚至是一种政治资本，对人大代表的代表意识、职权意识和责任意识缺乏科学、正确、合理的认识。这主要表现在以下几方面:

1．兼职制不利于树立和强化代表意识。代表意识的强与弱是充分发挥人大代表作用和把国家权力机关建设成人民的权利机关的关键所在。然而，我国人大代表大都是兼职代表，除了代表职务外，各自都有自己的本职工作。这就会在一定程度上造成代表职务与本职职务相冲突。一旦发生冲突，他们在角色定位上就可能倾向于本职职务，而不是代表职务。这样不利于培养人大代表的责任心和提高其参与积极性，导致活动参与率不高，提出议案质量不高。例如，在人代会期间，许多人大代表摆脱不了本职角色的影响，在他们的潜意识里，本职工作可能比人大会议更为重要。所以，审议议案也常常成了工作汇报，开会期间还要完成大量本职工作任务。有的甚至不安心参政议政，借召开人大会议的机会跑资金、跑项目、跑领导，搞公关活动。可见，虽然他们的敬业精神无可厚非，但也暴露出人大代表角色地位弱化和人大代表意识薄弱的突出问题，不利于充分发挥人大代表的参政议政作用。

2．兼职制不利于提高代表素质，强化人大职权。

人民代表大会是我国的权力机关，人大代表是国家权力机关的组成人员，受人民的委托行使国家权力。代表素质的高低，不但影响着代表作用的发挥，而且影响着人民代表大会的审议和决策水平。所以，人大代表不仅要有较高的思想、政治觉悟，而且要有较高的文化、业务素质和能力。而人大代表兼职制在一定程度上不利于代表参政议政能力的提高:一方面，兼职代表缺少充足的时间和精力提高自己各方面能力;另一方面，兼职代表由于业务缠身往往不能够专心思考问题，不能认真提议和审议法律政策等文件，而把参政议政当做一种形式以致不能充分行使人大代表职权;再一方面，兼职代表身兼二职不利于培养代表的责任感、使命感以及压力感，不能够真正成为人民利益的代表者、表达者和执行者。

3．兼职制不利于建立公正有效的监督机制。我国人民代表大会具有广泛的监督权，监督权是人民代表大会的一项重要职权。人大的监督对象是指那些由人大及其常委会产生的，并向人大及其常委会负责的国家机关及国家机关工作人员。人大及其常委会作为国家权力机关，代表人民的意志，从维护人民的根本利益出发，对行政、司法机关及其工作人员进行监督，是由我国的国体和政体决定的。但是，从我国目前人大代表的分布状况看，人大代表不仅来自各行各业，而且来自国家行政和司法机关。这种兼职现象在我国十分普遍，部长、省长、市长、法院院长、检察院检察长几乎全都是人大代表。如果让他们来参与监督国家行政和司法机关，就成为自己监督自己了。孟德斯鸠早就指出:“一切权力都可以被滥用，这是一条万古不变的经验。”［2］然而，权力监督的主体与客体不能同为一体，这是监督的法理性所在。试想，在实践中当人大会议讨论某一部门或某一地方国家机关的违法行为时，作为该部门或者地方国家机关工作人员尤其是其领导如果自身是人大代表时，这对解决问题是极为不利的。在全面推进社会主义民主政治建设的今天，人大代表兼职制不利于人大监督机制的健全与完善，也不利于社会主义民主政治的建设。

4．兼职制不利于人大代表职能的广泛履行和作用的充分发挥。人大代表作为广大人民群众以公平、公开、公正的方式选举出来的能够代表人民利益的代表者，必须以全心全意为人民服务为宗旨，并能够多方面地体察民情、洞察民意，真正发挥人大代表的职能和作用。体察民情、洞察民意是做好人大代表工作最基本、最基础的职责。但是，我国大部分人大代表实行兼职制，他们不仅要忙于本职工作，而且还要抽空履行人大代表职责，导致相当一部分代表没有足够的精力和时间与选民交流和沟通，更没有精力和时间做调查研究，故被称为“荣誉代表”、“挂职代表”。此外，兼职代表对人大所要通过的法律法规，对所要审议的工作报告也缺乏学习和了解，往往在没有深入理解和掌握的情况下就草草参与表决。在需要他们发表真知灼见的时候又难以提出有建设性和创造性的意见，或者在人民代表大会上保持沉默，根本不履行参政议政的职责，故被称为“哑巴代表”。所以，兼职人大代表既不利于人大代表职能的履行，也不利于社会主义民主政治的建设。

二、专职化对人大制度改革与创新的重要意义

我国正在推进新一轮政治体制改革，政治体制改革的内涵极其丰富，不仅包括行政体制改革，而且包括立法体制和司法体制改革。人大制度是我国的根本政治制度，人大制度的健全与否是社会主义民主政治健全与否的关键所在，所以人大制度改革是政治体制改革的核心内容。而人大代表兼职制既不利于人大职能的充分发挥，也不利于代表广大人民群众的意愿，人民当家作主的权利和地位就不能真正实现。所以，必须加大人大代表专职化的力度，人大代表专职化有助于健全和完善我国的人民代表大会制度。

1．专职化能完善人大组织自身的建设。一个组织的健全与否对该组织功能和效率的提高具有重大作用。人大代表专职化可以健全和完善人大组织、人大会议，使人民代表大会更高效、更灵活的运行以提高人大的工作效率。一方面，人大代表专职化可以减少人大代表人数，防止人大代表队伍过于庞大。就全国人大代表而言，每届都近乎3 000人。代表过多会给会议组织工作带来一系列难题，例如，无法通过全体会议来讨论议案，只有采取代表团和小组会议的形式来审议议案。虽然采用代表团和小组会议的形式能解决代表有充分的时间发言的问题，但不利于代表广泛、直接地交流，而只能按地区划分小组进行小范围内讨论。另一方面，人大代表专职化可以优化代表结构，广泛代表人民的意志。目前，我国人大代表结构主要有工人、农民、知识分子、人民解放军和国家干部，而其中党政干部占有相当比重。实行人大代表专职化在一定程度上不仅能够克服比例代表的弊端，而且能够广泛代表人民的意愿，调查民情，体恤民意。

2．专职化能充分发挥人大代表的作用。人大是国家的权力机关，人大代表是权力机关的组成人员，人大的职能要通过人大代表来履行。推行人大代表专职化，代表职务就成了人大代表的唯一职责，这样有利于充分发挥人大代表的作用。一是不仅能使人大代表全身心投入到参政议政的工作中，而且能使人大会议的形式有所改进、创新，人大会议的期限有所延长;二是能够吸收和培养一批职业的政治管理家和政治活动家参与人大会议和工作，提高人大的决策审议和整合能力;三是人大代表能够深入基层了解民情，把握民意，想民之所想，行民之所思，真正发挥人民群众和政府的桥梁纽带作用，实现人大作为广大人民群众的代议功能。

3．专职化能健全和完善人大对其他国家机关及其工作人员的监督职能。我国实行与西方“三权分立”不同的“议行合一”的宪政体制。在这种宪政体制下，“一府两院”由人大产生，人大与“一府两院”之间就形成一种监督与被监督的关系。而人大代表专职化，一方面，不仅能克服“一府两院”工作人员既是人大监督者又是人大被监督者的弊端，还在一定程度上强化了人大的监督权威;另一方面，人大代表也处于相对独立的地位，能摆脱“官本位”的思想束缚，将履行代表职权作为自己的唯一职责，广泛而全面地监督“一府两院”及其工作人员而毫不畏忌。总之，人大代表专职化能够完善人大监督职能，在人大监督的力度、广度和深度上大幅度提高。

4．专职化能加强和完善党的建设与领导。我国正处于社会主义现代化建设的起步阶段，而且我国的现代化是后发外生型现代化。“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料的高水平政治安定的发展中国家，莫不是拥有一个强大的政党。”［3］实行人大代表专职化，一方面，代表有充裕的时间和精力开展调查研究，能更广泛地建言献策，为党和政府提出科学、正确的路线、方针、政策提供坚实的民意基础，进一步提高党的领导能力;另一方面，更有利于代表加强对党在宪法和法律范围内活动的监督力度，保持党的先进性，预防腐败，从而提高党的执政能力建设。

三、专职化启示下的人大制度改革路径

目前，我国正处于社会转型时期，政治体制改革也存在一些缺失和漏洞，而人大制度改革是政治体制改革的重中之重，探索人大代表专职化对人大制度改革既是一种机遇也是一种挑战。这就需要通过人大相关制度机制的配套改革来保证人大代表专职化的实现。

1．进一步明确专职人大代表的法律地位和职权。人大代表专职化，就是要把人大代表作为一种专门的职务，并且需要有一种相应的制度化的体系去规范和保障这种职务。人大代表专职化不仅是个重大的社会问题，而且是个涉及国家政治制度及政治民主化建设的重大政治问题。因此，对专职人大代表的设定必须具有法律依据，依法而选，依法而定，对专职人大代表履行代表职务必须有法律作保障，保证其顺利进行。目前，我国代表法是以代表兼职为立法基础，在当时是符合我国国情和社会主义民主发展要求的。但随着社会主义现代化建设的不断推进和社会主义民主法制建设的不断完善，人大代表实现广大人民意志的形式和手段也需要进一步健全完善，以适应社会发展对人大代表这一职务的要求。这就要求对我国现行的代表法、选举法乃至宪法做出相应的修改和完善，为人大代表专职化提供法律保障。从法律角度把专职人大代表作为一种政治职务来进行规范，明确专职人大代表的产生办法、职务履行的程序等，确定专职人大代表在社会生活、政治生活中的性质、地位和权威性。

2．引入竞争机制，建立民主的专职人大代表选举机制。实行专职人大代表制度就意味着代表是一种正式的、全职的职业。推行人大代表的专职化，就必须健全和完善选举制度与选举机制，推进选举过程行为的公平性、公正性和民主性，使选举这一基础性民主制度载体做到真正的民主。目前，竞选是资本主义国家常用的一种选举形式和机制，具有重大的意义和作用。但竞选并不是资本主义国家的专利品，社会主义国家可以借鉴它、改造它并利用它为社会主义建设服务。将竞争机制引入选举过程不仅能提高民主选举的参与性，而且能保障民主选举的有序性、有效性，从而保证专职人大代表的素质和能力。一方面，要将竞争机制引入代表候选人的提名、酝酿和确立过程中。科学合理地解决政党提名、团体提名以及个人提名的比例问题，甚至还可以建立适当的代表候选人自我推荐机制和预选机制。另一方面，要将竞争机制引入代表候选人的宣传、介绍过程中。建立一种由选举委员会介绍、推荐候选人的政党、团体和选民介绍、候选人自我介绍“三结合”的宣传、介绍候选人的方式。这既能提高选举活动的公开性和民主性，也能增强代表的责任感和使命感，提高人大代表的整体素质和能力，使其认真履行代表职责，真正代表人民的意志和愿望。

3．减少人大代表人数，优化代表结构配置。人大代表人数过多不仅不利于人代会的召开和会期的延长，也不利于人大代表参政议政，直接面对面的讨论。实行人大代表专职化不仅要减少代表人数，而且要加强专职人大代表的相对独立性，让人大代表全力以赴履行代表职责而没有后顾之忧。首先，减少政府官员担任人大代表的比例。在我国，政府官员担任人大代表还占相当比例，省长，市长，法院院长，检察院检察长几乎都是人大代表。这会导致人大会议成为干部会议或工作汇报，尤其在全国人大分组讨论会上更明显。此外，政府官员担任人大代表也不利于对政府工作的监督。其次，增加非政府官员担任人大代表的人数，扩大代表广泛性和覆盖面。作为国家权力机关的人民代表大会不仅是人民当家作主的主人翁地位的体现，而且是代表广大人民意志、履行代表义务的实质性工作机关。再次，优化代表结构配置也有利于人代会召开全体会议讨论议题和议案，提高人代会的效率、质量和解决问题的时效性和应急性，真正代表人民的意志和愿望。

4．建立健全的人大代表监督机制。建立健全的人大代表监督机制不仅是建立对国家机关监督的监督机制，而且是建立对专职代表监督的监督机制。开展监督和审议工作，制度和运行机制是关键。所以，实施人大代表专职化，就必须建立对专职人大代表工作进行广泛监督的制度和机制。一是制定有关专职人大代表的监督法。监督工作只有以相应的法律为依据和保障，才能增强监督的权威性和约束力，提高监督的成效和质量。二是建立对专职人大代表的责任追究和惩罚机制。进一步完善我国代表法中关于人大代表责任追究和惩罚的方式和措施，并将其法定化和制度化。三是建立有关专职人大代表的辞职和辞退制度规范。专职人大代表的辞职和辞退制度对建立专业化和高质化的专职人大代表队伍具有重要作用。对于一些不能胜任的、无为的和不为的专职人大代表可以允许其辞职和将其辞退。最后，建立广泛而有效的社会监督制约机制。这主要是以人民群众满意与否为标准，将对专职人大代表的监督纳入广大人民群众的监督轨道，提高专职人大代表工作的公开性和透明度。这不仅能促使专职代表提高代表意识和责任意识，密切代表和人民群众的联系，而且能促使专职人大代表更好地代表人民参政议政。

人大代表专职化的推行对我国政治体制改革具有重要意义，尤其对我国人民代表大会制度改革具有重要作用。然而，我国还处于社会主义初级阶段，尤其是社会主义现代化建设的初级阶段，实行人大代表专职化的一些具体条件还有待成熟和完善，不能急于求成。但是，从长远意义看，人大代表专职化建设是我国人大制度改革的一大趋势和方向，必然会健全我国的人民代表大会制度，推进社会主义政治民主化建设的进程。

［1］中华人民共和国宪法［S］．北京:中国法制出版社，2004:12．

［2］［法］孟德斯鸠．论法的精神［M］．北京:商务印书馆，2004:184．

［3］亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．北京:北京三联书店出版社，1996:127．

D621

A

1008－8520(2012)02－0054－04

2012－01－10

兴义民族师范学院院级课题(11XYYR07)

刘涛(1984－)，男，江西吉安人，教师，团总支书记，硕士研究生。

［责任编辑:梁桂芝］