创新社会管理中我国危机警务的社会协同治理

钱 洁

(江苏警官学院，江苏 南京 210012)

随着世界范围内风险社会的到来和公共危机不确定性的加剧，应对社会风险成为我国社会管理的基本任务之一。我国社会转型时期由于各种社会问题引发了社会局部的失衡与混乱，导致危机事件频繁发生，需要公安机关直接应对。危机警务的预防和处置要以党委领导下的政府及公安机关的力量为核心，通过机制创新，实现多方社会参与和协同治理的公共安全供给网络。

一、创新社会管理中危机警务的核心

现代社会危机管理已不是危机情境下管理主体单纯的应对和处置，而是以政府为主体的整个社会范围内预防、处置和消解危机的动态过程。在社会管理创新视角下，应对社会危机的警务管理应着眼于风险社会中的全球治理。危机警务的实质是在风险社会背景下，由公安机关主导应对社会风险与危机的全过程，并努力促成社会各方力量的协同参与，实现全社会对社会风险的动态管理。鉴于危机警务多涉及由社会利益失衡、权力异化、意识冲突等原因引发的社会冲突，创新社会管理中的危机警务的核心是突破完全局限于公安机关的管理视野，建立健全以公安机关为核心的危机警务社会协同治理机制。

按照系统论的观点，物理学中的“熵”(entropy)指不能再被有效利用和转化的能量总和。“熵”增即是由于这些能量累积造成的系统无序、紊乱和不确定性的增加。用“熵”增效应分析社会风险的积聚，则社会危机是“熵”增累积到一定程度而由突发事件引发的结果。协同学理论于20 世纪70 年代由德国物理学教授赫尔曼·哈肯(H．Haken)提出。其研究主要涉及开放系统中存在的由具有共同本质特征的子系统相互作用所产生的某种整体合作效应。将协同学应用于公共管理，就是强调在公共事务管理中社会多元主体和多个子系统的协商合作所产生的系统性力量增值与整体功效。通过系统性力量的增值应对“熵”增不失为治理的良策。现代公共管理实践是从单一的自上而下的统治型管理模式向多元参与的网络化合作共治模式嬗变的过程。诚然，基于我国单一制传统与警务工作的特殊性，多中心治理理念并不适用于当前的危机警务，但这并不意味着危机警务排斥全社会力量的参与。在提高社会管理科学化水平的进程中，公安机关要提高应对社会风险的能力和公共安全供给的效力，必须依赖于建立在信任与互利基础上的社会危机协调网络，并注重和引导社会参与和协同治理，这主要基于以下理论基础:

第一，源自社会资本理论的危机合作共治。

法国社会学家皮埃尔·布迪厄首先提出社会资本的概念。总的来说，社会资本是指随着全球化与信息化发展，对组织和社会影响日益突出的规范、信任、关系网络、非正式制度等资源要素。社会资本存量是以政府为代表的公共组织及其主导的规章制度在社会中得到认可、接受、信任的程度，社会中不同社会组织间的互信程度、不同社会成员间有效互动的程度及社会中被公众真正认可和接受的规范、制度的拥有量。当社会资本存量不足时，整个社会中公共组织与社会群体间、社会不同组织和成员间的信任度和认可度降低，这种社会资本的匮乏可能成为引发社会危机的深层次原因，也会成为社会危机治理的巨大障碍。危机警务的社会协同治理，可在危机前加强社会各方与警方的沟通与联系，通过增加彼此信任，有效缓解社会矛盾和冲突，减少不稳定因素的积聚，实现危机的有效预防;在危机中适当的社会力量的参与，有利于搭建警方与危机主体之间的桥梁，提高警务危机决策和指挥的公信力，防止和弱化对警方危机处置的“信任危机”;在危机后通过社会动员，实现社会群体的互助自救，发掘社会的潜在资源，社会自组织网络以其广泛的社会渗透性弥补政府和警方暂时性公共资源供给不足，有利于实现危机警务向常态警务的平稳过渡。

第二，源自公共安全供给理论的警务社会化。

当代西方对警务的界定中，已不再将犯罪控制作为警察的唯一职能。警务工作被界定为犯罪管理、秩序管理和安全管理三种主要角色［1］。从社会公共安全供给出发，警务可被视为一种为全社会提供社会安全与秩序的公共产品和服务。在治理网络中，警察是社会治安供给的主导力量和核心供给者，但这并不意味着警察是社会治安产品的唯一生产者，社会公众在公共安全供给中也有义不容辞的责任。只有从全社会角度进行公共安全供给模式分析，才能从根本意义上实现公共安全的有效供给。警务社会化被西方学者认为是第五次警务革命的重要理念，其核心要义是借助社会力量参与和监督警务管理，以协同合作的方式提高警务管理的质量和效能。我国作为大陆法系国家，由于传统国情、政治文化和政治体制的不同，在实践中不能照搬西方如私人警务、警务外包等公共安全供给模式，但在近年来的警务实践中，在社会治安综合治理方针指导下，社区警务建设、警察公共关系建设、保安服务业市场化改革等均表明，基于公共安全供给主体的多元化发展与广泛的社会动员与社会参与，是贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨，提高警务服务质量和警务工作效能的必由之路。

二、我国危机警务的社会协同主体的多元化

公安机关无疑在危机警务中处于主导和核心地位，但随着我国危机警务涉及的危机源日益复杂、领域日益广泛、危害程度日益加剧，公安机关在危机警务中日益面临巨大挑战。在这种情境下，警力不足、非警务活动的困扰、多警种联动障碍等日常警务管理中的困境在危机警务中易被放大，进而对危机警务处置的效果产生影响，严重时甚至导致危机警务处置的失败。风险社会中的危机警务管理只有在党和政府及公安机关的领导下，充分重视社会多元主体的力量，才能从根本上从容应对社会危机，实现社会管理创新。目前我国危机警务协同治理的主体主要包括以下几类:

(一)“辅警”力量

“辅警”指警察的辅助力量。目前我国在流动人口管理、道路协管、机关文职、治安联防等多领域拥有庞大的辅助警察队伍。“辅警”队伍为打击违法犯罪、维护社会稳定、保障经济社会协调发展、促进社会全面和谐奠定了坚实的基础。在警务危机频发和警力不足状态下，“辅警”是重要的警力后援力量和社会沟通力量，是公安机关可以直接指挥和使用的辅助力量，其作用的发挥直接影响警务危机处置的力度和效果。然而，目前我国“辅警”队伍管理的核心问题是法治化和规范化的缺失，通过法规和政策明确“辅警”的角色定位成为当务之急。在一些地区，如江苏省苏州市已开始尝试对“辅警”管理出台相应的规范性文件，期待逐步通过地方立法的形式规范对辅助警力的管理。只有使这支队伍走上职业化发展道路，才能为危机警务提供强大的辅助力量。

(二)公民社会组织

全球范围内非政府组织(NGO)呈现蓬勃发展之势，以志愿者组织、社会公益组织、基层自治组织等为代表的公民社会组织是弥补市场失灵和政府失灵的有效力量。这类组织以其贴近公众、行动灵活、敢于创新、专业性强的特征，在危机警务中日益发挥重要的协同作用。如具有较强专业知识和技术背景的学术研究和决策咨询机构，可为危机警务提供重要信息研判、资源共享和技术支持;社会公益组织可针对危机警务处置进行及时而有效的政策宣传、信息沟通;基层自治和群防群治组织可在社会风险预警和危机消解后的互助自救中发挥重要作用等。目前，我国的公民社会组织参与危机治理存在合法性地位有待明确、法律体系尚待规范、组织基础薄弱等困境［2］。此外，公安机关对于社会组织参与危机警务的具体路径、行为规范、限制条件、操作程序等方面也有待进一步明确。

(三)市场化保安组织

随着我国保安组织的规范化和市场化改革的推进，保安组织成为以提供保安服务为主要形式的市场主体。市场竞争机制有利于满足保安服务的多样化需求，提高保安服务的整体质量。职业化、规范化的保安队伍对于危机警务的协同作用主要体现在社会危机预警体系的完善上。保安组织有效地履行职责，有助于社会问题的及时发现和矛盾冲突的适当缓解，防止或减缓其向社会危机发展。我国《保安服务管理条例》于2010 年1 月1 日起施行，其有助于保安服务管理的规范化。但目前我国保安队伍中人员素质参差不齐，有待于进行规范化的培训。此外，保安队伍与公安机关应建立更广泛的常态化信息沟通机制，以便充分发挥两者的社会风险信息沟通和监测作用。

(四)社会公众

现代民主制度和“服务型”政府发展的重要前提是普通公民在公民社会中充满活力，这种活力表现为公民在公共生活中更积极的角色和更广泛的参与。以社区警务为起点的警民互动模式为社会公众参与危机警务提供了契机。由于公众在社会阶层、区域分布、行业领域等方面的广泛性，其在危机预警中无疑具有高度的敏感性和灵活性，可以在第一时间提供预警信息。在危机处置中，与危机源相关的公众则有着天然的辅助沟通优势，有助于及时、有效地化解危机。在危机消解后，社会公众能通过自我救助、邻里互助等形式，尽可能地缓解和消除危机对社会体系的损伤和对社会心理的不良影响。公安机关要适时选择和动员有责任感和公益精神的公众，适当组织和引导其在危机警务的各阶段发挥良好的协同作用。

三、构建和完善危机警务的网络化社会协同机制

在现代公共管理政府—市场—社会三元互动模式下，市场失灵、政府失灵与志愿失灵共存的事实使社会管理中必须建立多元互补的管理机制。党和政府及公安机关应在危机警务中发挥核心和主导作用，通过制度、法规、政策提供规范化风险管理机制，在危机处置中发挥重要的警务决策和指挥职能，及时、有效、妥善地应对危机。与此同时，还应通过明晰权责、政策激励、多渠道的信息沟通、广泛的社会动员、技术交流与人才储备等多种路径积极创造条件，引导和规范多种社会力量发挥社会救助与服务等协同作用，实现覆盖全社会的危机治理网络。

(一)网络化风险预警与信息沟通机制

从社会协同治理的视角看危机警务，更应注重危机产生前的社会风险预警。风险是危机的前兆，若不加预防就将演变成危机。在社会风险累积量变的过程中进行风险预警，并积极消解社会风险，是从源头上防范危机之策。由于在社会危机或恶性群体性事件的预警中，可能存在信息失灵的情况，公安机关无法独立承担社会风险预警，因此需要全社会多元主体的协同参与。

宏观层面，警务信息化与情报主导警务模式的发展大大提高了社会风险的信息采集和研判效能，也为社会主体及时通过现代化的信息工具进行风险预警提供了较好的平台。在风险预警过程中，公安机关要通过广泛的宣传、畅通的渠道和制度创新引导社会多元主体的信息采集，鼓励多元主体为社会风险预警提供信息研判的多维视角和技术支持，实现由“被动反应警务”向“主动精确警务”的转变。

微观层面，不同警种、不同层级的警务机构都应尽可能地将信息警务延伸到社会层面，在观念和行动上注重风险预警的社会体系建设。以社区警务为例，公安派出所及其下属的社区警务室要与街道办事处下属的综合治理委员会(综治办)、相关信访和安全监察办公室、人民调解委员会、社区(村)居民委员会及治安辅助单位等建立长期协调伙伴关系，通过“公调对接”等方式建立常态化的社会矛盾联合化解、社会风险信息沟通、危机行动协调机制，定期就本区域内的治安突出问题、矛盾纠纷、安全隐患等进行分析协商，进而共同推进社会风险预警指标体系建设，完善风险分级响应联动机制，以积极应对可能出现的危机。

(二)网络化社会动员与资源整合机制

警务危机处置的社会资源动员是在危机发生时进行的积极应对。除此之外，我们还应做好平时的社会动员和资源储备与整合工作，使其常态化。公安机关应主动在社会资源的吸纳、整合和分配中发挥主导作用，通过宣传、激励、示范等方式提高社会公众的风险意识和社会责任担当能力。重点培养社会公众的互信、合作意识和密切配合能力。社会动员与资源整合机制的完善应从两方面入手:一是以社区警务为核心，形成网络化的社区警务结构，建立群众危机协作组织的日常协作交流制度。在明确多元化社会参与主体即网络行动主体的基础上，要通过建立辅助警察力量、治安志愿者组织、社区管理委员会、物业管理组织等定期交流制度，分析一个阶段的社会治安防控形势，并就危机预案、危机处置中的联合行动方式、危机物质保障和人员配备等问题进行协商和模拟。在各方沟通中不断深化对危机处置目标的认同感，并形成警务机构在相关危机处置中的核心地位和动员社会力量进行危机处置的能力。二是在社会管理创新背景下，完善应急指挥联动协同机制。对警务危机进行科学化的分级管理，根据不同级别确定相应的联动和响应范围，明确不同社会参与主体的协同责任和参与治理力度。根据警务危机分级，当危机处于较高级别时，公安机关要联合辅助警力、社会组织、志愿者、私人保安组织等力量共同应对，尽可能地降低危机的危害程度和公众的恐慌程度，甚至联合其他政府部门、请示上级组织与国际组织共同协作处置。

(三)网络化危机治理责任与监督机制

正如美国政治学家塞缪尔·P·亨廷顿所言:“一个处于社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”［3］在我国社会转型时期，各种社会矛盾、冲突与风险加剧，公安机关通常处于处置各种社会危机的最前沿，但又无力单独应对。危机警务的网络化社会协同机制，要求党和政府及公安机关在危机警务中重视对社会多元主体协同作用的发挥，并注重对其行为的引导。要明确对危机警务中社会多元主体的角色定位，通过完善法律体系和制度，明确多元主体的权责和义务，规范其协同方式和途径，使多元主体协同处置走向制度化和规范化。公安机关在危机警务实践中要加强与社会多元主体的沟通，对其具体行为在实施领域、方法程序等方面进行引导和监督。与此同时，在危机警务中，公安机关在不涉密前提下开诚布公的姿态，有利于缓解危机各方的紧张情绪，获得更多社会协同力量和公众的支持。

在责任与监督制度建设的基础上，倡导全社会的责任意识和公益精神，提升社会资本存量显得更为重要。但现代社会转型带来的社会交往方式的多样化、社会安全防卫空间的重构和社会秩序的脆弱性，使社会资本存量的提升必须依赖社会多元主体的紧密合作，以形成以公安机关为核心的更为宽泛的“警务”概念，即在不依靠强制力的背景下，通过技巧化解社会矛盾，形成网络化的危机治理的刚柔并济的责任体系。一方面，政府和公安机关通过有条件地创建并适时开启社会主体参与警务危机治理的渠道，使其能凭借自身具有的社会信任资源优势参与危机治理，从而获得社会心理认同，得到更多的社会支持，形成良性循环。另一方面，加强政府及公安机关的责任意识和公共精神，完善警务危机管理中的问责机制，通过常态化的互动和沟通培育警民之间的长期信任与友好关系，共同构筑打防管控一体化的社会网络，从而更好地实现创新社会管理中危机警务的社会协同治理。

［1］(英)马丁·因尼斯．解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序［M］．陈天本译．北京:中国人民公安大学出版社，2009:81 ～82．

［2］张勤，钱洁．促进社会组织参与公共危机治理的路径探析［J］．中国行政管理，2010，(6)．

［3］(美)塞缪尔·P·亨廷顿．变革社会中的政治秩序［M］．王冠华等译．北京:三联书店，1988:41．