乡村治理与司法回应——从基层人民法庭参与新农村建设切入

刘泽军，崔俊杰

(1.北方工业大学，中国北京100144;2.北京市怀柔区人民法院，中国北京 101400)

乡村治理与司法回应
——从基层人民法庭参与新农村建设切入

刘泽军1，崔俊杰2

(1.北方工业大学，中国北京100144;2.北京市怀柔区人民法院，中国北京 101400)

司法权力能动参与乡村社会治理是一个动态的过程，其理念是对转型时期农村司法需求的回应，具有承担和延伸审判职能、弥合民众与司法之间的情感裂痕、达致农村“善治”的功能。司法参与乡村治理要满足正当性、责任性、合法性、回应性、有效性、稳定性和程序性七个方面的要求，其边界可从善治目标、个案处理和制度收益三个层面予以界定。

乡村;治理;司法;社会管理

一、问题的提出

当下，“社会管理创新”越来越频繁地出现在政治宣传、司法实践和学术研究的领域之中，影响着学术思辨、制度构建和司法行为方式的选择。中国共产党第十六届四中全会决定指出，要建立健全一种“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”［1］。其明确了党委领导的核心地位、政府社会管理的基本职能、社会组织协同的强大功能和公众广泛参与的民主方式，标志着我们的社会建设正几经探索，努力适应科学发展的需要、制度变革的需要、民主与法治发展的需要和构建社会主义和谐社会的需要。但由于种种原因，制度实践和学术理论对于“社会管理创新”，特别是“司法权如何参与社会管理创新”，这个兼具司法实践性和学理思辨性的重大法学课题的研究往往各执一端，还远没有得到整合、达成共识，从而制约这一课题源自于实践、进阶于理论、进而成果转化于实践的发展。

笔者选取“乡村治理”的切面，意图管窥创新社会管理的图景。从涉及新农村建设的三个案例引入，以基层人民法庭参与新农村建设的独特视角，全方位解读司法权力能动参与乡村社会治理的动态过程，继而进行学术层面的研讨。

【案例1】2009年，第一被告甲镇人民政府招标硬化原告于某所居住村庄的路面。第二被告乙村民委员会负责组织施工和监督管理。在路面修至原告房屋的后墙部位时，原告认为被告违反规定将路面水泥打在原告房屋的墙面上，导致房屋后墙因雨水沉积而受损。原告认为第一被告作为工程的招标方，建设方，第二被告作为工程的施工管理方，没有履行相应的义务，致使原告的财产受损，故诉至法院要求为原告恢复原状，并赔偿损失。

【案例2】原告某建筑工程总公司与被告张某于2008年5月签订《施工合同》约定:由原告为被告建造新农村住宅，被告的建房费用为75000元，工期为80天，被告应按照工程进度支付原告工程款。工程完工后，原告向被告催要其拖欠的工程款项总计3万余元。被告则认为原告为其建造的房屋存在质量瑕疵，故拒绝付款。原告起诉至法院，要求被告支付拖欠的工程款项及同期贷款利息。

【案例3】原告池某满与被告池某章同住一个行政村，并为亲兄弟关系，曾经左右为邻。由于新农村建设需要，被告将房屋搬迁至别处，并将老房拆除。原告在老房原址另建新房并经营农家乐服务。但被告仍然认为老房处的地基为自己所有，遂将大木头横在原告住宅必经的出路上，致使车辆无法通行，以阻挠农家乐经营。原告经多次与被告协商无果，诉至法院，要求排除妨害，以利必要通行。

案例1中，村民因新农村建设与所在的村民委员会和乡镇人民政府产生矛盾;案例2中，村民因新农村建设与为其建造住宅的建筑公司发生矛盾;案例3中，村民因新农村建设与其他村民引发矛盾，并都因解决不善而形成诉讼。新农村建设本是一件于公于私都有利益的好事，但在实践中这样的冲突却屡见不鲜。甚至每个涉及新农村建设的村庄都有大量民事案件积压，进而引发负面影响，致使很多村的两委班子不愿意在自己任上启动新农村建设。

不难发现，通过司法参与以有效解决冲突，达到乡村“善治”，对乡村的和谐和睦、稳定与发展都具有相当重要的现实意义。从现实中存在的特定的、具体的问题出发，展示农村社会管理，特别是司法参与乡村治理的常规方式和创新举措，并进行学术上的梳理与探讨，是本文研究的进路。

二、乡村治理的范畴

(一)公域之治的共识

本文所称“乡村治理”是“公共治理”的子范畴，是普遍意义上“社会治理”的一个切面。

“公共治理”是近年来政治学、经济学、管理学和法学领域的热门词汇。关于“治理”的概念，本身即具多种解释。网罗学者们关于“治理”概念的多种用法，至少有五种用法从不同侧面概括了我们所指“公共治理”的广阔内涵:一是作为最小化的国家管制活动的治理，它主张国家削减公共开支，以最小的治理成本成就最大的治理效益。二是作为新公共管理模式的治理，强调将市场的激励机制和非公有部门的管理方式，特别是经济上的制约和激励机制引入公有部门的公共管理和公共服务之中。三是作为社会控制体系的治理，主张政府与非政府、公共部门与私人部门在社会管理领域的相互合作与相互制约。四是作为社会组织网络的治理，主张各社会管理的多元主体之间建立在互信互利基础之上的社会协调网络。五是作为善治的治理，指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。①由于本文的主旨在于对司法权力参与农村社会管理的状况进行分析，因此普遍意义上关于“治理”概念的纯粹学理思辨不是本文深入探讨的重点。关于“治理”概念的详细界说和分类，可参见［英］罗伯特·罗茨著《新的治理》，载俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版第87～96页。这种公共治理模式的兴起使得我们在社会管理理念、社会管理主体、社会管理导向和社会管理方式等诸多方面都发生显著变化。

综合各家之言，笔者认为，本文所指的“乡村治理”，是各种国家权力机构、社会自治组织和村民个体参与其中，各自依照分散而多元的逻辑、程序、知识或者权威，共同参与乡村社会秩序的生成、维持和更新，广泛管理其共同关心的村务的诸多方式的综合，它是使农村社会相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。按照权威定义，现阶段我国的乡村治理应该包含“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等五个方面的内涵［2］。

具体而言，在乡村治理中，各政府和非政府的治理主体应各展其长，各得其所，形成多元治理格局;在价值取向上，主张通过维护村内社会秩序以保障村民权利，并在实现社会公平的基础之上追求效率的最大化;在治理方式上，便是要在各种不同的制度关系中引导、控制和规范村民的各种活动，追求农村社会整体利益的最大化。

实质上，我们研究“基层法庭参与新农村建设”，便是要研究司法权能否作为乡村治理的主体，以及如何通过司法权的介入，参与乡村治理，将乡镇政府、村两委和集体经济组织、村民以及新农村工程的建设施工单位等新农村建设中不同利益主体的偏好意愿转化为有效促进乡村和谐的方法和手段，以及将多元社会利益转化为统一行动，并实现不同利益主体之间的动态平衡，②“动态平衡”是一个经济学概念，是将经济学的分析方法纳入法理学研究的结论。经济学是研究配置资源的科学。我们可以将法学领域不同的利益视作资源，则任何一种治理方法均可以被视为是资源配置的手段。为此，经济学有一个配置效率(allocative efficiency)的概念，有时也被称作帕累托最优(Pareto optimality)，即在一个经济的资源和技术既定的条件下，如果该经济的组织能够为消费者提供最大可能的各种物品和劳务的组合，我们便认为这时的配置达到了最优。由于任何一种制度选择都不可能完全满足社会上各种利益偏好主体的愿望，因此我们同样可以认为能够满足的利益是稀缺的。在这种情况下，如果一种制度选择和治理方式能在不使其他人的情况变坏的条件下，使得任何一个人的福利变好的场合出现，我们便认为此时的制度选择达到了一个动态平衡点，实现了利益配置的最优化，只有降低某个人的效用才能增加另一个人的满足或效用。参见［美］保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯著《经济学》(第十七版)，萧琛主译，人民邮电出版社2004年版第126页。进而实现自由与秩序、公平与效率、公益与私益、激励与制约、民意与权威、司法规律与本土资源的辩证统一。

(二)多元主体的合力

公共治理模式下的乡村治理应该是开放和多元的，它谋求各能动主体之间的良性互动，最大限度地形成合力，以致力于治理目标的实现。因此，所有的公共关系主体都是治理主体。除去公众参与的方面，仅就公共权力①公共权力应是一个体系，它包括国家权力和社会自治权力两部分。在公共权力体系内，国家是具有强制性的、特殊的、最高形式的公共权力，社会自治权力是非国家形态的社会公共权力。参见范毅著《当代中国农村“乡政村治”研究》，中国文联出版社2001年版第9页。的角度来界定，一切维护乡村秩序的国家权力和社会权力的总合都是公共治理的当然主体。因此，乡村治理的公共权力主体应该是由维护乡村秩序的立法权、行政权、司法权、社会权覆盖范围叠加而成的。

由于乡村治理主体的多元化，为凸显基层法庭参与乡村治理的特别，我们需要按照权力来源和运行机制对乡村治理的司法主体加以具体分析。从代表利益的不同，基层法庭属于代表国家行使权力的国家组织，区别于村民委员会、村集体经济组织等代表特定利益群体行使社会权力的非政府组织;从公共权力运行的机制来看，基层法庭属于乡村治理的法律适用机构和规则评判机构，以区别于治理规则的创制机构。因此，后文将要论述，基层法庭参与乡村治理要特别强调正当性、责任性、合法性、有效性、回应性、稳定性和程序性。

三、乡村治理的司法回应

“社会的快速发展以及价值多样化可能带来法律与民意或与某些民意脱节，政治经济发展不平衡的大国或为保持国家法治统一或为兼顾各地具体情况也难免引发法律与民意的紧张。而不论法律因何原因失去了广泛的民意基础，不仅某些司法判决会引发激烈的社会争议，司法机构甚至整个政权都可能丧失正当性和权威性”［3］。因此，司法必须回应这样的变化。

具体到乡村，经济的市场化催生了农民朴素的权利观念和权利意识。②中国农民所谓的“权利意识”在某种程度上讲甚至本身就是片面的、畸形的。参见李扬著《乡村民事案件中的权利冲突及其司法解决》，载《北京审判》2010年第7期第49～55页。利益主体的多元化又催生了农村社会内部各种利益集团。可以肯定的是，随着农村社会的不断转型，农村公域问题将持续复杂化、农村社会关系的矛盾将日益突出，农村社会管理的难度将显著提高。特别是受到各种历史因素、心理因素、宗族和家族因素的共同作用，③此一部分研究，可参见陈吉元，胡必亮著《当代中国的村庄经济与村落文化》，山西经济出版社1996年版第201～231页。导致转型时期传统司法模式在农村社会治理方面的捉襟见肘。此时，作为回应，一种被称之为“能动司法”的弹性化的司法模式便应运而生。

关于“能动司法”的界定，恐怕在当下中国的任何一部法学教科书中都不能找到准确的描述，因为它实际以不同形式体现于中国各级人民法院的司法实践中。④2 009年6月16至19日，王胜俊院长在宁夏各级法院调研时第一次明确并且相对系统地使用了“能动司法”一词，他指出，要“强化能动司法，在保增长中彰显大局意识，在保民生中彰显为民意识，在保稳定中彰显责任意识”。2009年8月28日，王胜俊院长在江苏省高级人民法院调研座谈会上发表了题为《坚持能动司法，切实服务大局》的讲话，指出“人民法院能动司法就是要发挥司法的主观能动性，积极主动地为党和国家工作大局服务，为经济社会发展服务”。根据权威表述，能动司法有三个显著特征:即“紧紧围绕服务经济发展、维护社会稳定、促进社会和谐、保障人民利益的要求，积极运用政策考量、利益平衡、和谐司法等司法方式履行司法审判职责的服务型司法;主动开展调查研究，认真分析研判形势，主动回应社会司法需求，切实加强改进工作，主动延伸审判职能，积极参与社会职能，主动沟通协调，努力形成工作合力的主动型司法;根据经济社会发展要求，未雨绸缪，超前谋划，提前应对，努力把矛盾纠纷解决在萌芽状态的高效型司法”［4］。一句话，不管作为司法方法论意义上的能动司法，还是作为强化实质正义意义上的能动司法，都必须在制度上对社会发展变化做出相应的回应和调整。能动司法的理念要求人民法院回应转型社会的司法需求，更好地承担定纷止争的审判职能，弥合民众与司法之间的情感裂痕，依法适时采取更加灵活的方式，实现社会善治的目标。它体现出我国司法理念从“依法履行审判职能”到“依法延伸审判职能”理念的深刻转变，⑤关于司法理念的转变，可对比研读历年最高人民法院工作报告。其实质是对人民法院作为社会治理主体的肯定。

为实现这一理念，在司法性质上，强调司法不仅仅具有被动性和中立性，同时也具备一定的主动性;在司法方式上，要改变过去“坐堂问案”的工作作风，转而“深入基层，巡回审判，就地办案，方便群众诉讼，减轻群众负担”［5］，并高度重视调解等非判决手段在解决纠纷中的重要价值。相对于“不告不理”的被动司法，能动司法主张提前介入，以倾听现实可能的两造当事人的声音、强化司法服务意识、进行项目评估和诉讼风险预测等方法，强调变单纯的重视司法机构、司法形式和司法程序为同时重视司法项目、司法结果和司法绩效。因此，因司法介入而形成的政治环境、社会环境、法治环境、战略管理、绩效评估和公共责任共同构成能动司法的核心议题。

四、司法参与乡村治理的导向

由于中国社会转型，当代中国农村的民事司法需求呈几何态势增长，费孝通先生笔下中国农民“无讼”、“厌讼”的传统形象已经有了很大改变［6］。随着农村现代化，特别是伴随着新农村规划、国道改造等支持农村现代化建设的重点工程的持续推进，中国农村最常见的纠纷已经不再仅仅是相邻关系、家长里短，除了大量因交通肇事引发的人身和财产损害赔偿纠纷以及因打架斗殴引发的生命权、健康权、身体权等纠纷以外，前面提及的三个案件均有比较浓郁的现代性因素。这都表明，伴随着农村社会转型，农村社会关系已经部分正在被重塑，中国农村社会纠纷的类型也在随之发生变化。

司法制度的设计和实践无疑要回应农村的司法需求，在笔者看来，基层法庭参与乡村治理应至少在四个方面辩证导向。

(一)硬法适用导向与软法运用导向的辩证

根据法理，硬法指国家法律、法规和政策。它们产生于严格的法治理念，一般只调整法定的权利和义务。硬法虽然是国家政治生活、社会生活、经济生活和智识生活的秩序，但并不是唯一的秩序，相反，有一种秩序与硬法具有同等价值，但可能在整体上比硬法更有效力，这就是社会对个人行动的安排，即软法秩序［7］。

软法是那些“效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”［8］。村民组织等准政府机构制定的规范和民间风俗习惯是村域软法的最重要渊源。软法可以更多地在调整约定情况下的权利和义务时发挥作用，解决诸如乡村治理的目标与村民生存目标之间及村民组织成员内部的多种层面的矛盾，且并不妨碍它具备一种法律关系。

实践证明，在现代司法参与乡村治理的实践中，尤其是在处理“一代官司几代仇”的农村案件中，硬法的适用不一定能很好地解决所有治理问题。在硬法不能有效发挥作用或者缺位的情况下，软法的及时、适度、有效运用成为必要，起到补充硬法的功效。特别是在处理涉及“村民福利”①例如，目前包括但不限于新农村住宅建设补偿款等实质性“村民福利”，都是与所谓“村籍”直接挂钩的。“村籍”本身并不是一个法律制度，而是由自治章程和村内专项规约规定的。在因这类问题产生纠纷时，软法的运用便显得十分必要。等具体案件的时候，软法甚至能起到取代硬法的功效。

(二)过程正义导向与结果正义导向的辩证

农村社会管理正当性的标准，不仅要求在形式上符合法律，而且要求在实质上有利于提高公共产出绩效。因此，坚持过程正义导向和结果正义导向的辩证，就是要突破价值取向上的顾此失彼问题。既要关注结果的正当性，又要关注形式的合法性;既要关心处理结果与当地社区的天理人情的正当性吻合，又要关心其与正式法律权力结构体系的兼容性。

一句话，要通过司法参与乡村治理，借助司法过程的程序正义来实现乡村治理实体正义，并通过乡村治理的实体正义来体现司法过程程序正义。乡村治理过程中的过程正义导向和结果正义导向是逻辑先导和终极追求的关系，是我中有你，你中有我的关系。

(三)公共利益导向与个体利益导向的辩证

公共治理模式表现在主体行为假定上，主张对所有主体统一采用个体主义的方法论。也就是遵循“理性经济人”假设，假定所有主体都具有有限的理性，并在此基础上辅之以集体主义方法论。

前述三个案例的背后都是潜在的利益。基层法庭的司法实践已经无可辩驳地表明，所谓权利，“就是为法律所保护的利益”［9］，所谓农民“权利意识”的增长，实际上是农民对权利背后附着利益的诉求的增长。因此，在市场经济下，突出强调集体利益而磨灭个人利益的纯粹集体主义价值观不再具有现实正当意义。在利益的导向上，公共利益与个体利益应当唇齿相依。司法参与下的乡村治理应着重在兼顾公益和私益的基础上实现农村社会整体利益的最大化。

(四)政治秩序导向与社会秩序导向的辩证

乡村治理并不能放弃传统的以维护政治性公共秩序为目的的导向作用，因为农村、农民、农业问题事关改革发展全局，事关人民政权稳固。但政治秩序的正当并不和社会秩序的稳固冲突，脱离社会秩序的政治秩序是不可思议的。

新时期的乡村治理应更多回应全面、协调、可持续性发展的需要，应直接关注经济管理领域和社会管理领域，应更加强调社会性公共秩序的构建。通过建立健全包括司法参与在内的农村社会管理机制来实现秩序。

五、司法参与乡村治理的方式

尽管中国农村有重大的发展和转型，对司法有新的巨大需求，但中国农村的纠纷与城市地区的纠纷仍然存在性质上的差异。因此回应中国农村的司法需求需要一些特别的制度、技术和知识。

(一)建议类行为方式

以司法建议的方式参与乡村治理，主要表现在基层法庭在履行审判职能的同时，为防范纠纷发生，针对以往类似案件中有关单位在制度和工作上存在的问题，建议他们健全规章制度，堵塞漏洞，进行科学管理，提出改进和完善管理工作的建议。比如案例2中，村民对房屋质量存在争议，而原先签订的农村建房合同中又没有关于房屋质量的明确约定。为防范新农村建设中此类案件频发，基层法庭可以以司法建议的形式建议有关村组织在启动新农村建设之前强化相关条款的立约，或者建议有关机构出台某种公共政策，从而避免类似纠纷的发生。

作为一种处在强制末端的行为方式，司法建议是基层法庭参与乡村社会治安综合治理的一个重要手段，也是基层法庭履行和延伸审判职能的法律行为，它本身属于建议性质，并不具有法律效力，也不存在执行问题。但是由基层法庭做出的、产生损害结果的错误建议，也应当视情况承担相应的责任。

(二)协商类行为方式

前述已经提到，权利必然是与利益相关的，乡村治理应该坚持个体主义的方法论，完善机制以平衡利益。因此，社会利益是否稳定是衡量一个社会和谐程度的重要标准。由于没有矛盾和争端的社会只存在于理想状态之中，因此，“评价一个社会和谐程度的基本标准不是看该社会中发生利益冲突的频度，而是看对现实利益冲突的解决能力、预防能力及其效果”［10］。

就司法权力的运作而言，诉讼是解决农村纠纷的一种方式，但绝不是唯一方式。我们正在努力构建多元化纠纷解决机制，就是要建立一个“社会中多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能相互协调、共同存在，所结成的一种满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统”［11］。围绕着“司法的补充”和“行政的补充”，构建一系列包含司法诉讼、行政裁决、行政调解、行政和解和民间非诉讼纠纷解决机制的各方面制度，可以有效分流司法的负担，减轻行政的压力，增加纠纷解决机制的地方性和灵活性，使纠纷得到便捷、平和的解决，提升纠纷化解能力，并在一定程度上扩大法律适用的范围［12］。

在处理案例1一类的涉及新农村建设的纠纷中，基层法庭往往协调当地司法所、派出所、综治办和人民调解委员会，以诉前委托协调、指导协调、联合协调等多种模式并存的多渠道案件协调机制共同编织矛盾化解网络。由于这种模式具有较高的组织性和协调性，特别是基层法庭在其中充当核心领导和专业指导的角色，使得该矛盾化解网络的专业性和权威性大大提升，并且在纠纷解决方式的衔接上打开制度瓶颈，故而能够取得良好的社会效果和法律效果。

当然，在运用协商类行为方式的时候，有一点是必须牢牢把握的:“防止过久的协商影响当事人权利救济的实现，或使救济已变得无意义。”［13］

(三)审查类行为方式

以司法审查的方式参与乡村治理，主要是指基层法庭利用自身专业优势，诉讼外审查农村潜在纠纷的行为。

由于司法立案具有一定的专业标准和管辖范围，一部分农村纠纷可能已向法庭提出，但由于种种制度、法律和政策的原因，法庭未能受理或不能受理，从而阻碍农民使用司法，而构成潜在的司法需求。这部分司法需求虽然在制度上暂时不被列入司法管辖的范围，但司法处理不好，或者司法缺位，却容易激化矛盾，甚至引发新的问题。在能动司法的理念下，基层法庭可以对这类潜在纠纷进行诉讼外审查，采用直接化解、委托化解或指导化解的方法平息矛盾，了结纠纷。

此外，对于处理类似于案例2的纠纷，也可以在采用建议类行为方式的同时，运用审查类行为方式，审查相关法律文书，以达到预防纠纷的作用。

(四)调解类行为方式

基层司法实践告诉我们，调解类型的行为方式越来越成为较受农民欢迎的司法服务产品。虽然由于工商业发展和随之带来的人口流动，相当部分中国农村构成“无主体熟人社会”［14］。但此种社会的人际关系并未完全疏远，互惠性关系还是普遍存在，并且往往相互牵扯，因此在纠纷解决中仍然有缓和人际关系的必要，同时也有这样的余地。例如在处理案例3这类纠纷时，法官往往以亲情为纽带，在双方当事人之间展开调解，尽最大努力实现亲情弥合，案结事了。

此外，尽管有了诸多现代化的因素，但农村仍然普遍缺乏有效的现代司法认可的证据保留和重现的技术和制度条件，使得许多当事人由于自身举证能力的缺陷而陷于败诉之境，从而难以接受裁判的结果。这都使得调解作为纠纷解决手段的比较优势得以凸现，通过与当事人进行交流，向当事人释明法律，回应当事人的疑问，了解案件的真实情况及当事人的真实想法，进而展开说服工作，使得当事人明白各自的权利义务和法律中的相关规定，更进一步地了解其诉讼的成本和风险。其结果是，双方对案件与自身的利害关系的理解越来越深入，双方逐步达成共识。由此，调解协议达成，当事人之间的纠纷也得到比较彻底的解决。

(五)诉讼类行为方式

诉讼是法院的天职。即使在能动司法的理念之下，诉讼仍然是基层法庭参与乡村治理的主要方式。值得一提的是，此时的诉讼应更加强调巡回审判、现场开庭、就地办案，这不仅是方便当事人的需要，同时是查明案件事实的需要，更是增加司法公信力的需要。

在处理以上涉及新农村建设的案件中，基层法官把法庭开在当事人家里。特别是在处理相邻关系纠纷等案件时，现场开庭往往使得案件事实一目了然，在便利当事人的同时，也收到良好的法律效果。这种现场开庭的方式，还能起到法制宣传作用，实现开一个庭，解决一个纠纷，教育一大片群众的社会效果。

以上行为方式既可以单独采用，也可以混合采用。但在选取以上行为方式时应当遵循以下顺序:一是在诉讼类行为方式和非诉讼行为方式上，应当优先考虑后者。只有在社会主体不愿意或者不能通过非诉讼方式达到治理目的时，才选择诉讼方式。二是在法庭单方裁判与各主体合作行动之间应当优先考虑后者，只有在多方合作行动无法有效实现治理目标时才诉诸最后的司法保障。三是在强制性司法行为方式和非强制性司法行为方式之间应当优先考虑后者，只有当非强制性行为方式不足以解决问题时才能动用强制性行为方式。四是在不同强度的强制性行为方式之间应当优先考虑强度较弱的行为方式，只有当后者不能实现乡村治理的目标时才能运用较强的强制性行为方式。

六、司法参与乡村治理的要求和理性

(一)治理的要求

司法权力有可能出现越位、错位，其正面效用因其被滥用或误用而得不到充分发挥，而负面效用却暴露无遗。因此，笔者认为:司法参与乡村治理应具备正当性、责任性、合法性、回应性、有效性、稳定性和程序性七个方面的要求。

正当性是指乡村社会秩序和参与其中的司法权威能够得到自觉认可和服从的性质和状态;责任性主张有权必有责。基层法庭不管以任何方式、任何强度参与乡村治理的活动都应该承担责任;合法性强调法律至上和规则之治，主张通过一个制度框架来为权力(包括但不限于司法权力)和权利主体提供行为模式和行动指南;回应性指基层法庭应该对农村社会主体的合理期待和需求做出反应，应该为农村社会主体提供便捷、高效、公正的法律服务;有效性强调司法行为的高效率，并尽最大可能降低制度运行的成本;稳定性主张司法行为和制度选择相对稳定，社会预期相对统一，避免同案不同法的情况出现;程序性就是要通过制度设计保证司法行为参与乡村治理的全过程公开、透明、正当、可接受。

(二)治理的理性

能动司法参与乡村社会治理，并非指司法权无处不在，无所不为。更不是让司法权侵夺行政权、立法权以及社会主体的自治权力，而是主张各司其职，各尽其能，有所为，有所不为。这就必须为司法权的行使设定限度。

1.以实现“善治”为限

司法参与乡村治理之所以需要确定“善治”的限度，是因为乡村治理隐藏着治理失败的内在风险。乡村治理的本质是综合治理，即充分调动各治理主体的积极性，充分运用市场手段、社会手段和行政手段，共同解决公域之治的失灵问题。尽管乡村治理的初衷是社会治安综合治理，但如果权力安排不当，则有可能适得其反，导致治理失败。比如，当司法采取建议类行为方式时，由于机制整合中的各种主体各自趋于理性，一个博弈论层面的“囚徒困境”(prisoner’s dilemma)［15］自然形成。此时如果任何一种公共权力出现缺位、错位、越位，都有可能使治理的正面效果因权力滥用或者误用而得不到充分发挥。再比如，当司法采取协商类或调解类行为方式时，需要利用参与权的扩展而让公民权利参与其中，但如果公共权力的非理性运作，则公民自由非但不可能与公民权利的拓展同步增长，反而造成权利质量大为下降，使得公民权利徒具形式甚至引发对抗。实践中，不少当事人刚达成调解又拒绝履行调解义务，甚至引发涉诉信访，很大一部分是由于这种原因造成的。

2.以个案处理为限

无论是认定事实，还是适用法律，司法权均应恪守自由裁量权行使的边界，正确处理自己与其他各种公共权力之间的关系。

能动司法并不当然否定司法被动和司法中立。能动是被动前提之下的能动，是遵循司法规律前提下的能动。能动司法的目的在于对社会的关怀和对个案正义的实现。司法被动性主要着眼于司法的程序运作而言，强调的是对司法权本身的限制，以及划分司法权与行政权、立法权的标准。而司法能动性则主要着眼于实体的概念，以探讨延伸司法职能，积极司法作为。

因此，司法只应该是参与乡村治理诸多公共权力的其中一环，并且是最后一环。只有在乡村治理的问题无可避免地将推向司法评判的时候，司法的介入才是适时的。也只有个案的产生成为现实可能时，司法的提前介入才是适时的。“司法过早介入，特别是针对法律规定尚不明确的问题作出表态，是不合适和不效益的。”［16］

3.以制度收益为限

这里不仅涉及个案处理过程中的成本收益问题，更涉及宏观的制度设计层面，各种制度相互衔接，从而实现制度收益最大化的问题。因此，以能动司法的姿态参与乡村治理，在尊重司法规律的同时还必须立足实际、量力而行。特别是要强化各个治理主体的相互合作，要强化各种治理方式之间首尾呼应、相互衔接与功能整合，确保不同方式各展所长，避免出现问题“扎堆”法院，进而直接导致法院不堪重负。一句话，只有在制度设计上鲜明地刻画出扮演不同治理角色的各种公共机构的个性特征，才能确保它们在达致乡村治理的过程中各有所长，扬长避短，效益最大。

七、结语

本文的写作只是一个切面的透视，它并不能反映创新社会管理的全貌，也无法在空地上建构社会管理创新的实践。创新社会管理方式是一项实践性的事业，而不是一种冥想性的事业。“从中国当代的社会变革和法治建设的实践中获得更多滋养，这是我们的根，是最贴近、最可及也是最为丰富、独特的本土资源。”［17］如果一如笔者所证，司法权力参与社会管理创新具有其内在合理性的话，那么，我们便已经不自觉地拥有了这一本土资源和进入这一资源的路径。在面对创新社会管理的宏大课题时，也许等待我们的是更多实践和学术的开掘。

［1］中共中央关于加强党的执政能力建设的决定［EB/OL］.http://www.people.com.cn/GB/40531/40746/2994977.html.

［2］中共中央，国务院.关于推进社会主义新农村建设的若干意见［EB/OL］.http://finance.people.com.cn/GB/8215/55904/55925/4128181.html.

［3］苏力.法条主义、民意与难办案件［J］.中外法学，2009，(21).

［4］罗东川，丁广宇.我国能动司法的理论与实践评述［J］.法律适用，2010，(2).

［5］彭志新.传承马锡五审判方式贵在务实创新［N］.人民法院报，2010－07－13.

［6］费孝通.乡土中国 生育制度［M］.北京:北京大学出版社，1998:54～58.

［7］尤根·埃利希.法律社会学基本原理［M］.叶名怡，袁震译.北京:九州出版社，2007:119.

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Rural Governance and Judicial Response

LIU Ze－jun1，CUI Jun－jie2
(1.North China University of Technology，Beijing China 100144;2.People’s Court of Huairou District，Beijing China 101400)

The judicial power of active participation of rural social management is a dynamic process，which meets the rural judicial requirement in the transition period.It bears and extends judicial services，bridges the populace and the justice，and achieves“good governance”in rural area.Judicial participation in rural governance should meet the seven requirements of justice，accountability，legitimacy，responsiveness，validity，stability and procedure.Its boundary can be defined from three dimensions of good governance，case management and institutional benefits.

Rural area;Administration;Judiciary;Social management

D926

A

1008－2433(2012)02－0005－07

2012－01－15

刘泽军(1966— )，男，河北邢台人，北方工业大学文法学院教授;崔俊杰(1985— )，男，重庆人，北京市怀柔区人民法院预备法官。