现阶段基层政府治理群体性事件能力剖析

2012-08-15章再彬

湖北省社会主义学院学报 2012年2期

关键词：党政领导群体性基层

章再彬

（中共上海市闸北区委，上海 200070）

建言立论

现阶段基层政府治理群体性事件能力剖析

章再彬

（中共上海市闸北区委，上海 200070）

基层政府的治理能力关乎群体性事件的治理效果。本文将从制度能力、功能性能力以及党政领导能力三个方面对现阶段基层政府治理群体性事件的能力进行分析，希望能对基层政府提升治理群体性事件的能力提供有益参考。

现阶段基层政府群体性事件治理能力

群体性事件是指“由某些社会矛盾引发的，特定群体或不特定多数人临时形成的偶合群体共同实施没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人间语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为，并对社会秩序和社会稳定造成负面重大影响的各种事件”。［1］（P37）近年来，我国群体性事件有多发、频发态势。并且绝大多数群体性事件发生在基层社会，因此，基层政府治理群体性事件的任务格外繁重。群体性事件的有效治理效果，很大程度上取决于基层政府治理群体性事件的能力和水平。［2］对群体性事件的研究，必须着重研究基层政府治理群体性事件的能力。

一、现阶段基层政府治理群体性事件的制度能力分析

1、制度供给能力不足，某些方面出现制度真空。制度改革的滞后会造成制度有效供给的不足。在涉及群体性事件治理方面，基层政府制度供给能力的不足主要表现在以下几个方面：第一，缺乏健全的利益补偿和有效的调控机制，容易导致社会权益和公共价值分配的不公，增加社会不满、怨恨甚至对立，从而埋下爆发群体性事件的种子；第二，基层社会政治民主化建设缓慢，透明行政、依法行政和政治参与度不够，使得民众表达和维护自身权益的体制内途径不畅，当问题和矛盾积聚到一定程度之时，民众只能选择非正式的参与途径来寻求问题的解决，群体性事件便是问题解决不了所致或为了解决问题的一种体制外“自力救济”（自力救济是指“群众认为自己的权益受损，在获得官署援助、社会正义由公有权力伸张前自行采取法律之外的行动，也就是在争议物前采取的示威、抗议、封锁、押留等措施及对相对人而实施的对抗、阻碍等强制性维护权益活动等。”）［1］（P53），如果正式制度留下了倾听诉求、协调纠纷、化解矛盾的参与空间，群众就不会选择群体性事件这一非正式参与路径；第三，公共行政主要靠政策推动，而缺乏长效的制度建设。政策推动型公共行政在很长一段时期内发挥了较好的治理作用，然而，在社会从“分化发展”迈向“整合发展”的过程中，政策推动型治理模式越来越难以解决社会面临的风险和存在的危机。

2、制度的社会整合能力不足，出现“刚性的割裂”。当前中国正处于转型的关键时期，传统时期相对均质的社会结构正发生着根本性的分化演变。首先，原有的社会结构已被解构，但新的社会体系尚不健全，社会结构中同时并存着传统社会、现代社会甚至后现代社会的多元异质性因子。有学者认为当前中国社会是一个“断裂的社会”，社会中的强势群体在全球化进程中迅速与国际接轨的同时也将社会“拉断”，一些群体在社会前进的“马拉松赛”中纷纷“掉队”，“被甩到社会结构之外”。［3］（P1－14）其次，一些刚性制度将社会人为分割，阻碍了不同社会群体间的流动与互动，如户籍制度便将城市和农村割裂开来，形成了“二元格局”，用制度给不同的人群贴上相应的身份“标签”，并在利益配置上进行不公对待，加深了社会鸿沟，一定程度上造成了不同群体间的隔阂、对立甚至仇视。另外，对立化的群体关系慢慢定型为一种稳固的社会结构，不同阶层内部已形成了较强的自我身份认同，利益相近的群体也开始联合以聚成更大的博弈力量，这不仅表现为弱势群体的聚合，也反映在政治精英和经济精英等强势群体间的结盟。各个社会群体间的边界逐渐清晰，可能会演变成强、弱两大群体相互对立的格局。

3、制度应变能力不足，表现为“体制性迟钝”。

当前基层政府的制度普遍具有刚性，且并未建立有效的应急反应体制。黄豁等记者将一些基层部门对社会矛盾普遍表现出的反应迟钝、信息失真、处理失当、贻误时机、将事件拖大等应急能力薄弱的现象概括为“体制性迟钝”。［4］第一，现行基层政府体制缺乏主动回应新问题、新矛盾的内在动力。当前体制并未给与驱使基层政府迅速行动的内动力，往往要等到中央和省委省政府下达命令之后，才在压力下行动。第二，现行制度中的某些内容不利于群体性事件的治理。如：党政职能交叉，机构重叠，人浮于事，导致行政效率低下。行政学的“帕金森定律”指出，政府官员有增加部属的内在倾向，会导致机构臃肿僵化和官僚主义，而行政人员之间会“相互制造工作”，最终导致行政组织的低目标取向和低效能化。［5］（P137－144）这一情况在我国的基层政府中也普遍存在。再比如：现行制度缺乏科学的评价机制。在压力维稳体制下，上级政府以“一票否决制”的方式硬性规定下级政府辖区内不能发生群体性事件，基层党政领导为了自身利益，往往不对上级政府实情实报，瞒报矛盾和问题。第三，基层政府并未建立符合自身特色的危机治理制度。有些基层政府的应急治理制度简单照搬照抄上级政府的相关制度或文件，很少有针对本辖区具体情况而“量身打造”的制度体系，缺乏针对性和可行性，往往会导致“预警机制不预警，应急机制不应急”，导致群体性事件的治理缺乏有效的制度保障。

二、现阶段基层政府治理群体性事件的功能性能力分析

1、协调共治能力较差。在群体性事件爆发之后，基层政府往往难以快速组织起党政相关职能部门、新闻媒体、民间组织以及其他社会力量，难以在第一时间调集所需的人员、物资等资源，也难以对这些力量和资源进行有效的协调与整合，以聚成治理公共危机的“合力”。在临近的基层政府之间，彼此的情况较为接近，面临的问题和矛盾也基本类似，然而，在现行属地化管理的体制下，基层政府往往只将注意力集中于本辖区内危机事件的处理上，“各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜”，极易出现“铁路警察、各管一段”的现象。相邻基层政府相互协作通道的不畅和共治网络系统的不健全，不仅有碍基层政府能力的整合与提升，也会因协同治理能力不强而放任群体性事件在周边地区的蔓延和扩散。

2、社情民意掌控能力微弱。当前国人的民主意识逐步增强，加之弱势群体怀有较强的“相对剥夺感”和社会不公感，某些刺激性因子会点燃他们心中的不满之火，而当某种意义建构达成群体的广泛共识时，激愤的公众就极有可能将发起群体性事件当作表达不满的途径。而一些基层政府却对社会心理和公众情感的变化漠然视之，不能及时捕捉、解析、追踪舆情民意中的潜在矛盾。须知，民怨是不容小视的，潜在的民怨如得不到及时的消解终将不断积聚扩大而最终迸发成社会冲突。另外，更值得深思的是，某些基层政府在获悉舆论和民意的某些隐性矛盾时，却没有予以重视，或者干脆就见了矛盾绕着走，这就反映了某些基层政府已经掌握了民怨信息但却缺乏疏导民怨的能力。社情民意掌控能力的微弱直接制约了基层政府的危机预防能力。

3、应急反应能力不足。一方面，应急意识不足，回应性不够。一些基层政府对群众反映强烈的问题和已露端倪的矛盾奉行“拖、躲、捂、推”的四字要诀，和群众玩“躲猫猫”，对本应及时解决的问题和化解的矛盾长期不予处置，没有强烈的紧迫感，也缺乏必要的回应性，致使“小事拖大，大事拖炸”。另一方面，应急机制不健全。虽然现阶段大部分地区的基层政府都已建立了一定的预警机制和应急预案，然而，由于这些预案本身的不健全以及缺乏可行的实施措施，往往会造成“预警机制不预警，应急方案不应急”的尴尬局面。

4、现场危机处理能力不足。当群体性事件爆发后，政府负有现场处理的责任。然而，一些基层政府的现场危机处理能力明显不足，致使最终处理效果不太理想。这集中反映为处理方式的不当，包括一些 “冷漠执法”、“硬性执法”、暴力执法。一些基层政府面对群体性事件选择压制式处理方式进行处理，动辄大量使用警力，试图用公安、武警慑服群众、驱散人群，结果往往不但不能控制局面，而且会使群众情绪瞬间高涨，导致冲突进一步激化升级。即使“打击——反弹模式”［6］不当场发挥作用，某次事件在暴力执法的强制推动下暂时得到平息，但群众的怨气不消除，矛盾就没有真正化解。

5、公共关系管理能力不足。一些基层政府公关能力并不理想，不能处理好与媒体、利益受损者以及其他社会公众的关系。一方面，表现为不能很好地处理与媒体的关系。一些基层政府在群体性事件爆发后，总认为媒体报导是在揭自己的丑事，因此，往往视记者等舆论监督者为寇仇，把记者当作自己的对立面，一些被监督单位甚至喊出了“防火、防盗、防记者”之类的口号。在这种思维主导下，难免会与媒体界产生冲突，从而造成更为恶劣的舆论影响。另一方面，当群体性事件爆发后，一些基层并不是深刻反思自身存在的各类问题，向公众致以必要的检讨和真诚的道歉，而是带有“有罪推定”的僵化思维把群体性事件的参与者称为“不法分子”，不重视公众知情权，也不相信公众判断力，不敢及时向社会公开事件的相关信息，或者歪曲事实、欺骗公众。殊不知这反而会引起公众的反感，给政府公众形象“减分”，也严重损坏了政府的合法性。

三、现阶段基层政府党政领导治理群体性事件的能力分析

群体性事件的治理最终的关键力量还是“人”，特别是负有主要责任、能够发挥重大影响的党政领导。然而，目前，一些基层党政领导在群体性事件治理方面的能力并不乐观，主要表现为以下几个方面：

1、科学决策的能力不足。当前我国实行的是党政领导主导型的危机决策模式，当危机事件发生后，主要党政领导须召开应急会议，并赶赴现场，了解危机事件的具体情况和发展动向，在此基础上迅速进行决策。应该说，这种决策模式能够统一指挥、快速调集各种资源，提高解决问题的效率。然而，这一决策模式对党政领导的素质和能力有较强的依赖性，还存在不少问题。首先，决策的前期准备工作不全面，许多决策在没有掌握完全信息、并未做好充分准备的基础上就草率做出，一些基层领导一遇群体性事件发生，便启动固化的应对模式，并未区别对待不同的情况，没有做到“一事一案”。其次，决策参与主体相当单一化。一些基层党政领导不了解群体性事件的一般规律，缺乏完全自主决策能力，又不虚心咨询理论和实务专家，仅凭政治判断、个人经验和主观臆断武断拍板。再次，一些基层党政领导的决策缺乏前瞻性，没有预见到可能发生的意外事件，决策缺乏灵活性。另外，在决策时机和决策效率方面也存在一定的问题，许多地方群体性事件已经发生，一些领导在拍板时瞻前顾后、患得患失、优柔寡断，不能果断决策，以致错过最佳处置时机。

2、应变心理能力不强。在面对群体性事件等突发危机时，一些基层党政领导却表现出明显的心理不适应症。一种极端心理能力不足的表现为：部分党政领导在面对群体性事件时表现为过于自信和麻痹大意，低估了事态发展的严重程度，错过了成功避免危机的最佳时机。当一些小矛盾发生时，一些基层党政领导认为无关紧要，殊不知在小事上的疏忽，也可能会产生“混沌学”所说的“蝴蝶效应”（洛伦兹在1979年华盛顿美国科学促进会的演讲中提出：“可预言：一只蝴蝶在巴西振动翅膀会在得克萨斯引起龙卷风。”［7］（P22）这种因初始条件的极小偏差而产生连锁反应最终引起结果极大差异的现象被称为“蝴蝶效应”。），使小事酿成大祸。另一种极端心理表现则是：部分基层领导持有逃避现实、不敢正视问题的“鸵鸟心态”（鸵鸟在遇到危险时会把头埋入草丛中，以为自己眼睛看不见就安全了，事实上鸵鸟的腿很长，其奔跑速度足以摆脱敌人的追击，如果不是躲进草堆坐以待毙的话，完全可以逃避猛兽的攻击。心理学家将这种消极的心态称为“鸵鸟心态”。），更有甚者一遇危机事件则陷入恐慌，临危方寸大乱、手足无措，于是就有了关于一些基层党政领导在本辖区即将或已经爆发群体性事件之时，表现出痛哭流泪或下跪哀求等脆弱症状。在湖北省黄石市2006年“8·6”群体性事件中，当大冶市民准备启程前往黄石市游行时，时任大冶市委书记的肖某手足无措，甚至号啕大哭，事后他在接受记者采访时说：“面对局面失控我实在无能为力，哪怕给他们下跪能扭转局面，我也会毫不犹豫去做！”［8］其实，“下跪式危机处理可以休矣。”［9］面对群体性事件，党政领导所做的不应是矫情、苦求式的消极下跪，而应是自我问责以及通过长效机制有效疏导群众的怨恨、切实维护他们的利益。下跪式危机处理方式反映了领导干部心理素质的脆弱，不利于群体性事件的应急处置。

总之，现阶段基层政府治理群体性事件的各项能力并不理想。希望基层政府能够正视这些不足，重视对这些不足的改进提升，增强提升治理群体性事件能力的内在动力，努力提高社会治理能力，切实维护好基层社会的稳定与和谐。

［1］周保刚．社会转型期群体性事件预防、处置工作方略［M］．中国人民公安大学出版社，2008．

［2］章再彬．基层政府治理群体性事件能力的现状及提升路径［J］．党政论坛，2012，（3）．

［3］孙立平．断裂——20世纪90年代以来的中国社会［M］．社会科学文献出版社，2003．

［4］黄豁等．“‘体制性迟钝’的风险”［J］．瞭望新闻周刊，2007，（24）．

［5］C．Northcote Parkinson．Parkinson’s Law or the Rising Pyramid［A］．竺乾威，马国泉．公共行政学经典文选（英文版）［C］．，复旦大学出版社，2004．

［6］应星．“‘气’与中国乡村集体行动的再生产”［J］．开放时代，2007，（6）．

［7］詹姆斯·格莱克．混沌：开创新科学［M］．张淑誉译，上海译文出版社，1990．

［8］张先国等．“公共事件凸显治理脱节”［J］．瞭望新闻周刊，2008，（5）．

［9］刘圣中．“除了下跪还能做些什么”［J］．决策，2008，（7）．

D63

1671－2803（2012）02－0083－04