民主党派参与社会管理的主体地位和作用

杨绪盟

（中央社会主义学院，北京 100081）

观察与思考

民主党派参与社会管理的主体地位和作用

杨绪盟

（中央社会主义学院，北京 100081）

随着我国社会的发展，党和国家高度重视社会管理。配合中国共产党和政府进行社会管理，努力培育可持续的中国社会稳定发展，需要国民、社会组织、政府等多主体积极参与，其中充分发挥社会组织的作用非常必要。作为中国共产党的助手、主要由社会精英组成的中国民主党派，有责任也有能力做出重要贡献。同时，中国民主党派积极参与社会管理，也是新时期民主党派发挥其作用的内在要求和重要体现。

民主党派 社会管理 主体

改革开放以来，我国社会管理的理论和实践不断发展。党的十七大提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局和基层社会管理体制”，从总体上明确了我国社会管理的四大主体，即党、政府、社会、公众，以及各主体的地位和作用。其中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础，通过政府与社会的良性互动，实现政府、社会、公民的共治，已成为当代重要的社会治理模式。社会管理的发展趋势是主体的多元化发展，民主党派作为法定的参政党，在我国的政治和社会生活中具有特殊而重要的地位。相对一般的社会组织而言，民主党派肩负了更多的政治责任；相比执政党而言，民主党派又具有地位超脱等特点。民主党派在我国社会管理中具有特殊地位；充分发挥民主党派的作用，对于加强和创新社会管理，具有重要意义。

一、民主党派是我国社会管理中的重要主体

随着社会的发展，社会资源更倾向于市场化配置，使得“体制内”控制向社区管理转化，由此伴随着公共服务的扩大化和经常化，社会事务不再只是政府与各级管理部门的公务，而是整个社会与个体需要积极参与的“共务”。因此，在新的社会管理格局中特别强调要发挥“社会协同”的积极作用。在我国，“社会协同”的“社会”，包括各类企事业单位、社会组织、人民团体和城乡基层自治组织等。正处在转型期的中国，社会组织发育欠缺，民主党派作为相对成熟的社会组织，理应成为社会管理的重要主体。

1、我国社会管理主体多元化的涵义

新中国成立以来，党和国家始终高度重视社会管理，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。这一社会管理格局，充分肯定了社会管理主体的多元性和多元社会管理主体的重要作用。实践证明，这也是适合我国国情和社会主义制度的社会管理格局。

中国共产党是社会管理的领导核心。我国的社会管理，必须在共产党的领导下进行，必须发挥党在社会管理格局中总揽全局、协调各方的核心作用。我国的基本国情和社会主义制度，决定了我国的社会管理必须置于党的领导下，而社会管理的最终目的也是服务于中国特色社会主义建设。这个大原则不能丢。在社会管理中，不仅要保证党的理论、路线、方针、政策的落实，发挥政治核心的作用，还要做好群众的思想政治工作，发挥党在国家与社会之间的桥梁作用，发挥党员的先锋模范作用，密切党和群众的联系，加强党的社会基础。

政府是社会管理的重要主体，社会管理是政府的一项重要职能。温家宝总理早在十届人大二次会议的《政府工作报告》中指出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”。所谓的政府负责，关键是要更加注重发挥政府的主导作用，落实好各部门的职责。但是，“负责”不是“包办”，政府必须转变职能，必须根据社会发展和公众的需要，注重政府的公共服务职能。

“社会协同”中的“社会”内容比较广泛，大体可以分为两类组织。一是以企业为主体的市场经济组织；二是非营利机构为主体的社会组织体系。其中非营利机构主要包括以下几个方面：一是人民团体，包括工会、妇联、共青团、科协、文联等。二是事业单位，主要指我国公立的教育、医疗、新闻出版、文化团体、科研机构等。三是社区居民自治组织，主要是我国城乡居民的基层自治组织。四是社会组织，主要包括社团、基金会、民办非企业单位和中介服务组织等。社会管理一个重要任务就是，大力培育各类社会组织，鼓励和引导它们积极有序地参与社会管理。

社会管理关系公众，更需要公众参与。公众参与是社会管理的基础，社会管理幅度的拓展有赖于公众参与，由此决定公众是社会管理的重要主体。［1］公众参与社会管理，能集中社会管理的智慧和力量，调动公众参与社会管理的积极性、主动性和创造性，使公众参与社会管理的愿望得到尊重，参与社会管理的活动得到支持，参与社会管理的能力得到发挥，这是激发社会活力的重要方面。另外，公众参与社会管理还能有效地增加社会的和谐因素、减少不和谐因素。推动公众参与社会管理，增强公众参与社会管理的自觉性是基础；建立公众参与社会管理的机制是保障。

2、我国社会组织的发展

社会组织在西方语境中的对应物是“公民社会”。“公民社会是介于国家和家庭之间的大众组织，它独立于国家，享有对于国家的自主性，它由众多旨在保护和促进自身利益或价值的社会成员自愿结合而成。”［2］美国学者列维特又称之为“第三部门”，即除政府和企业之外的公民民间组织。长期以来，特别是改革开放之前，“单位制”和“身份制”构成了我国计划经济时代社会运行的基本特征，国家和政府通过严密的单位体系和街居体系管理职工及城市居民。所以，一个突出的后果就是，我国组织资源具有明显的“官民二重性”，存在着“体制内”与“体制外”两个社会组织的概念，作为体制内的组织与作为体制外的组织在提供公共服务的资源占有方式、社会认同程度和社会影响等方面都存在着差异，这就造成了民间社会组织的“造血”功能不足，发育滞后。20世纪90年代以后，伴随着中国改革开放的历史进程和全球结社浪潮，中国社会涌现出以社会民间力量为主导，以非政府性、非营利性、社会性为特征的组织形式。这些组织被冠以“非政府组织”、“非营利组织”、“社会组织”、“民间组织”、“第三部门”等多种称谓。这里我们沿用“社会组织”的称谓，意在表明它在功能和属性上的社会性特征。

目前为止，中国社会组织的发展确实取得了较大成果。据民政部统计，截至2010年底，全国共有社会组织44．6万个，社会团体24．5万个，民办非企业单位19．8万个，基金会2200个［3］。进入新世纪以来，中央政府先后制定和出台一系列针对社会组织管理的新思路和新政策，2011年7月4日，民政部部长李立国表示，公益慈善类、社会福利类、社会服务类等三类社会组织将可直接登记，改变之前的双重管理门坎。不过，在现行体制下，我国社会组织的发展仍然比较艰难，还迫切需要制定有关政策，帮助催生和培育各类社会组织，加强社会组织自身建设，增强其自主运作、独立运转能力，提高获取社会资源的能力，为政府社会管理职能的部分转移提供有效的组织载体和社会承接机制。

政党是一种特殊的社会组织。在新世纪新阶段，我国的民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党。从这个角度来说，民主党派在国家政治生活中的地位很高，他们可以参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。民主党派发挥作用不仅仅体现在国家政治生活领域，更多地还体现在了社会生活领域。

3、民主党派参与社会管理的内涵

社会管理是一项系统工程，不仅是各级党委、政府和职能部门的重要工作，也是各民主党派的重要职责。民主党派参与社会管理，其“四大作用”就是基本出发点。民主党派的“四大作用”是参政议政、民主监督、协调关系和自我教育，其中参政议政、民主监督又是民主党派的两大主要职能。“四大作用”蕴含着民主党派参与社会管理、协助党和政府加强和创新社会管理的内涵。

参政议政有两个层次上的含义。从广义上说，参政议政，本质上是参政党利用自己独特的地位和独特的政治力量，按照“立党为公、参政为民”的宗旨，从最广大人民群众的利益出发，对社会运行中出现的各种矛盾和各种关系的疏导、协调，以达到形成良好的社会规范和社会秩序的目的，促进社会的良性运行。因此，参政议政可以说是全方位的。它既包括对社会的政治、经济、文化、教育等国家事务的献计献策；也包括对社会主要利益群体的人际关系、新的群体关系、新的利益集团关系的疏导与协调；还包括对社会的动态管理（诸如流动人口、社会问题、社会思潮）、社会发展等问题的疏导、咨询、解惑与预测等等。在这里，参政议政包括了民主党派参与社会管理的全部内涵。

从狭义上说，参政议政包括有两个含义：即“参政”和“议政”，“参政”就是“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。”从社会管理的角度来说是“一个参加、三个参与”，一个“参加”就是为民主党派参与社会管理提供了一个法定的和权威的平台；三个“参与”则是民主党派参与社会管理的活动内容。“议政”主要是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议。从社会管理角度来看，显然，“议政”就是民主党派参与社会管理的活动形式之一。

民主监督是民主党派对中国共产党及其所领导的国家机关的监督，通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分。监督执政党的目的是和执政党共同致力于中国特色社会主义事业，是帮助执政党进行科学民主决策、提高行政效率、提高执政能力，这种监督是建设性的，而不是为了把对方搞垮。民主党派的民主监督，体现了高度的政治责任感，不仅有利于执政党和政府改进工作，也有利于及时了解和掌握各种社会心理和社会动态，以便采取有效措施加以引导。从这个意义上说，民主监督在社会管理中可以起到纠错纠偏的巨大作用。

民主党派在协调关系、化解矛盾、理顺情绪、维护社会稳定中一直发挥着重要作用。民主党派地位超脱、社会联系广泛的优势，协调各党派、各团体及社会各方面的关系，通过发挥其桥梁和纽带作用，促进执政党、政府与各界人士和广大人民群众之间的联系与沟通，畅通社情民意的反映渠道，了解、掌握、反映社会舆论和群众心声，及时消除不稳定因素，为构建和谐社会提供广泛的群众基础和稳定的社会环境。

自我教育实际上是民主党派的自身发展和建设问题。民主党派自身建设是决定其素质和发挥作用的重要基础，也是参与社会管理能力的重要基础。社会管理在当代中国，从一定意义上讲，还是个新课题，民主党派必须抓住机遇，努力学习社会管理的新思想新知识，在加强与创新社会管理方面，走在其他社会组织的前列。

民主党派的“四大作用”，一方面具有权威的规定性，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度所明确的；另一方面，民主党派发挥作用又受到了各民主党派本身以及客观的制度、习惯等因素的制约。民主党派的作用是民主党派参与社会管理的基础和依据，而民主党派参与社会管理，对于充分发挥民主党派的作用又具有重要的推动作用。

二、民主党派参与社会管理的优势和作用

充分发挥民主党派在社会管理中的作用，既是各民主党派的职责所在，也是党和政府的殷切希望。2011年1月30日，中共中央在北京中南海召开党外人士迎春座谈会。胡锦涛同志在会上发表重要讲话。要求民主党派“协助党和政府做好团结群众、联系群众、服务群众的工作，深入了解社情民意，多做顺民意、解民忧、惠民生的实事好事。”而民主党派本身，在参与社会管理中也具有独特的优势和作用。中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林指出，统一战线具有联系广泛、智力密集、渠道畅通的优势，在服务社会管理中大有可为。作为统一战线的主要工作对象，民主党派理应当仁不让，充分发挥在社会管理中的优势和作用。

民主党派相对于其他社会组织，具有的主要优势包括：一是界别优势。我国各民主党派的界别特色明显，各自联系着本领域内的政治和社会力量，在本领域内有极强的亲和力和号召力；二是联系广泛优势。新时期的民主党派作为一种政治联盟具有很大的广泛性，他们主要由所联系的社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者组成；三是智力密集优势。民主党派属于干部型和精英型政党，汇集了大量的优秀人才，他们当中不乏学界泰斗，更有一批铮铮铁骨的谏言者；四是渠道优势。民主党派一头联系着群众，一头联系着党和政府，诉求表达渠道比较畅通，是体察民情、反映民意、密切党和政府同群众联系的重要渠道；五是地位和形象优势。相对于执政党而言，民主党派地位比较超脱，而相对于其他普通社会组织而言，民主党派的地位又带有强烈的政治符号，其爱国、民主、团结、进步的政治品质以及淡泊名利、具有强烈历史责任感的知识分子形象也深入人心，具有较强的社会感召力。

基于以上优势，民主党派参与社会管理，主要从以下几个方面发挥作用。

1、发挥社会诉求表达渠道作用

这里的渠道有两个方面的含义。一方面，民主党派如同世界上所有的政党一样，在政府和群众之间担负着“桥梁”的作用，即所谓的“国家－政党－社会”一般模式；另一个方面，民主党派还在中国共产党与群众之间承当了“桥梁”的作用，即“执政党－参政党－社会”模式。所以，民主党派特殊的渠道作用，是其他社会组织不具备，在世界上也是绝无仅有的。由于民主党派与中国共产党的亲密友党关系，使得民主党派的“渠道”始终保持畅通。

“渠道”的主要作用是表达和传递社会诉求。处在转型期的中国社会，首先就是要拓宽社会诉求表达渠道，并保持畅通。民主党派代表着不同利益群体的要求，反映着不同利益群体的意见。它们履行社会诉求表达职能时，既体现着不同利益群体之间、利益群体内部不同成员之间、个人与群体之间、个人与社会之间、群体与社会之间的利益冲突与矛盾，同时也在整合这些冲突和矛盾，即通过筛选和鉴别，通过参政议政、民主监督，将其作为社情民意和政治诉求输入政治决策系统，如被成功采纳，则最终形成相关决策输出到社会，以法律、政策、规章、制度等形式指导具体的社会行为，从而在一定程度上缓解社会矛盾，消融社会利益冲突，以期最终满足多元利益主体的多样化需求，在多种复杂的利益关系中实现利益平衡和整合。

一般来说，政党都具备社会整合功能。而“获得关于利益的信息，无疑是履行整合功能的前提。这就要求在党和公众、政府和公众之间有足够的沟通渠道。通过这些渠道，公众的利益、愿望和要求及时、准确地得到反映，执政党才能有效地综合这些利益、愿望和要求，社会整合才能真正得到实现”。［4］（P332）当前，党群关系矛盾以及官民冲突频发，沟通渠道不畅是原因之一，或者叫做民意沟通渠道缺失。［5］民主党派参与社会管理，在这个领域发挥作用的空间很大，值得深入研究，并可以尝试进行机制化建设。

2、发挥社会团结纽带作用

社会，是由不同人群按照一定的结构规范组成的一种生活共同体。社会中，不同的群体，由于政治、经济、社会、文化、家庭等背景方面的差异，导致人生观、价值观等意识偏好有很大不同，甚至相互矛盾和发生冲突。社会组织在一定范围内，通过组织的制度和精神导向，联系和凝聚了部分社会成员，使得社会团结首先在组织内部得以实现。民主党派不仅仅实现了组织内部的团结，而且在组织外部也起到了社会团结的纽带作用。

首先，各个党派之间是团结的。西方政党体系中的政党之间或者相互争斗倾轧、势同水火，或者貌合神离、狼狈为奸，中国各民主党派之间是团结的，是一条“战线”上的战友，始终休戚相关。从一定程度上来说，各个党派之间的亲密程度甚至超过了与中国共产党的关系（有调查显示，约34．9%公务员认为中共与民主党派关系一般［6］），因为我国多党合作制度中，民主党派是被作为一个整体看待的。历史上，民主党派历代领导人都是亲密的朋友，合作有着感情基础；组织成员方面，各党派都有一批精英，专业与行业上既有侧重，又有交叉，这是合作的资源基础。所以说，民主党派首先在内部发挥了团结纽带作用。

其次，各党派周围还聚集了部分社会“拥趸”。民主党派在社会中的影响力来源，主要是其代表了中国当代知识分子的形象。在传统上，中国的知识分子是担当社会责任的精神支柱。在中华民族几千年历史发展中，知识分子扮演了十分重要的角色，他们被认为是华夏文明和民族文化的创造者和传承者，具有丰富的价值体系与崇高的人格品质。民主党派当中有这样的一批知识分子，他们不仅是党派的旗帜性人物，也是某个领域甚至是整个社会的旗帜性人物。他们以自己巨大的社会影响力和社会活动能力，带领民主党派，团结和凝聚了人心。

3、发挥社会服务平台作用

一般认为，民主党派的社会服务作用是参政议政、民主监督两项基本职能的延伸和细化，是民主党派参政议政的基础和载体。具体来说，还有专家对民主党派的社会服务给出一个定义：“社会服务是以全面建设小康社会和构建和谐社会为目标，运用经济、科技、法律、卫生、教育、文化等形式，为以经济建设为中心的社会全面进步与发展所进行的活动。”［7］事实上，新中国成立以来，各民主党派社会服务工作取得了辉煌成效，特别是改革开放以来，尤其是明确“知识分子是工人阶级的一部分”之后，为民主党派开展社会服务工作创造了条件，使民主党派成员的报国热情化作实际行动成为可能。

民主党派不但要成为党派成员开展社会服务的平台，还应该积极联系和引导其他社会组织和社会成员，让民主党派成为社会服务的“大平台”。新世纪新阶段，我国改革开放及社会转型期出现了许多新情况新问题，民主党派的社会服务活动内容不断拓宽，涉及面广，民主党派仅仅依靠自己的力量是不够的。民主党派可以利用自身优势，深入群众、联系政府、协调各方力量，通过创新社会服务形式，提高社会服务的组织性，注重社会服务的实效性，共同搭建社会服务的“大平台”。

4、协助党和政府维护转型期社会稳定

维护社会稳定，是民主党派的重要职责。［8］正处在转型期的我国社会稳定形势，总体是“大局稳定，问题不少”，但“决不能掉以轻心”。［9］当前，中国社会的维稳形势不容乐观，群体性事件、极端事件屡次发生。维护社会稳定不仅仅是执政党和政府的责任，也是社会组织的责任，更是民主党派的责任。民主党派依靠自身优势，完全可以参与到社会维稳工作当中来，积极协助执政党和政府维护转型期的社会稳定。

当前我国社会的矛盾主要还是人民内部矛盾，就影响社会稳定的因素来说，根源在于局部（个人）利益的矛盾，表现在局部（个人）利益诉求得不到有效表达和满意解决，触发点是局部（个人）利益发生严重失衡。民主党派与执政党、政府都保持着亲密的关系，具备一定的“准官方”和“第三方”性质；民主党派联系广泛，在特定阶层和群体具有相当的话语权。某些社会矛盾，由民主党派出面协调，认真倾听社会意见、耐心讲解有关政策，主动担当诉求表达渠道，会取得意想不到的效果。

5、协助党和政府引导、监督社会组织的发展

显然，社会组织是在社会服务的需求中应运而生的。当政府不能将日益复杂的社会管理大包大揽，当政府也不能再通过“整治命令”的方式将行政意识渗透到社会的各个角落，更多的社会管理的权利应该交给市场，交给社会。可以预见的是，在社会快速发展的背景下，在百姓不断增强的呼声下，政府对社会组织发展的管制将逐渐放宽，中国社会组织的发展即将进入一个高潮期，培育壮大为与政府、企业并列的“第三方力量”。

但是由于历史的、现实的原因，我国目前关于社会组织发展的政策还比较笼统，法律法规还不健全，总体上层次不高，数量少，不配套，可操作性不强，使得社会组织的设立、性质、地位、作用及职能等没有完全明确、规范，缺乏行业自律环境。由此导致我国社会组织的发展出现了“偏轨”现象，以至于部分社会组织发展成为了“二政府”或者是只关注本身利益的“帮派”。在这样的背景下，民主党派作为活跃在中国社会中的、规范性和影响力仅次于中国共产党的特殊社会组织，应该利用其组织长期发展中积累的好经验好做法，协助执政党和政府引导、监督其他社会组织的发展。一方面民主党派要准确把握社会管理需求，积极协助筹建新的社会组织；另一方面，对那些还不是很成熟的社会组织进行培训和管理，督促其健康发展，从而更有效地参与社会管理。

［1］陈金龙．社会管理需要公众参与［N］．南方日报，2011－06－07．

［2］Gordon White，Civil Society，Demoratizationand－Development，Democratization，No．3，Autumn1994，pp375－390．

［3］中国社会组织和自治组织发展成效显著［EB/OL］．http：//www．chinanews．com/gn/2011/06－16/3116885．shtml，2011－06－16．

［4］王长江．政党现代化论［M］．江苏人民出版社，2004．

［5］张桂林．媒体透视群体性事件中民意沟通缺失现象［J］．半月谈，2008，（23）．

［6］沈传亮．调查：超三成公务员认为中共与民主党派关系一般［N］．北京日报，2008－09－08．

［7］焦平生．新世纪新阶段民主党派社会服务的理性思考［J］．中国统一战线，2005，（10）．

［8］特别关注：各民主党派人士建言献策谋和谐［N］．人民日报，2005－07－08．

［9］周永康．关于社会稳定问题［N］．学习时报，2004－03－25．

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1671－2803（2012）02－0070－06

2011－12－21

杨绪盟（1970—），男，中央社会主义学院副教授，博士。

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