浅仪我国城市市容执法

鲍一迪

（沈阳师范大学法学院，辽宁 沈阳 110034）

1 我国城市市容执法现状的分析

以相对集中行政处罚权为内容的城市市容执法管理领域的执法改革是对城市行政管理权的全方位的整合与调整。自1997年在北京开始实行，至今已在全国各个大中型城市开展，在十多年的实际操纵运行之中，城市市容执法对于城市市容美化，规范市民的行为，建立和维持井然、良好的城市运行秩序和生活秩序做出了不可磨灭的贡献。然而随着市场经济的不断发展，城市市容执法在其实际操作和运行的过程中，其自身的弊端也逐渐开始暴露出来。尤其是暴力执法等问题已经成为了构建社会主义和谐社会过程中不可逃避的社会问题。

1.1 城市市容执法的主体

作为城市市容管理组织，其成立伊始起，其行政主体的地位就广受社会各界的质疑。法律通常认为行政主体指享有国家行政权，能以自己既得名义独立行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应的法律责任的组织。行政主体的构成要件有如下几个：第一，拥有国家行政权力；第二，能以自己的名义行使国家权力，并可以独立承担法律责任的组织。行政主体依据其职权的来源可以分为固有职权主体和非固有职权主体，前者就是行政机关享有的职权，其行政权力在其成立时有宪法和组织法规定；或者也被称授权的行政主体。城市市容管理组织作为行政主体。只能是行政机关后者是被授权的行政主体。

城市市容管理组织是合法的行政机关吗?法律规定，凡是国家重要的行政机关的设立都要经过依法程序，规定行政机关的管辖范围、职权、地位、责任和工作制度等。而城管局的设立经历了这些程序吗？显而易见，城管局的设立没有经过这些程序，在行政法角度来看其主体资格存在一定的瑕疵。有一些学者认为城管局是行政主体，其理论依据主要是《行政处罚法》第十六条之规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”第十六条显然只是对集中处罚权的行为赋予法律效力，而没有对集中行政处罚权的行政机关赋予合法性。一个行政机关的成立存在是否合法，这显然应是行政组织法规定的范畴。

那么城市市容执法组织是否是法律法规授权的组织呢？行政授权是指法律法规直接规定将某些行政职能以及行政权授予行政机关以外的组织行使的法律制度。被授权的组织一般是：社会团体、群众性自治组织、行政机构等。城市市容执法组织也许可以把自身看作是一个被说圈的行政机构，而非行政机关。但是《行政处罚法》第十六条规定，国务院，或者国务院授权的省、自治区、直辖市可以决定设立一个行政机关来行使行政处罚权，这明确规定了城市市容执法是一个行政机关而非被授权的行政机构。

综上所述，在笔者看来，以行政法的角度，城市市容执法不是严格意义上的行政主体，至少可以说其行政主体资格在组织法和程序上都存在明显的瑕疵。这也是社会各界质疑城市市容执法组织的合法性的重要原因之一。

2 完善城市市容执法相对集中处罚权的法律建议

2.1 明确城市市容执法法律授权从而消除理论困惑

到目前为止，不仅全国人民代表大会及其常委会都没有关于相对集中行政处罚权一个比较详尽的规定，而且各个地方的法规也没有关于相对集中行政处罚权的规定。要想完善相对集中行政处罚权必须在法律上下功夫。应该设立专门法律对城市市容执法的相对集中行政处罚权涉及到的不同层面的法律规定，并对其效力问题做出明确规定。只有明确了城市市容执法相对集中行政处罚机关的法律依据，消除了法律依据在理论上的困惑，才能使相对集中处罚权的改革得到进一步推广。

2.2 规定城市市容执法职责和限制其权利的任意扩张

“所有权利都必须通过法律的赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权利。与此同时，任何权利都必须通过法来制约和控制。”正因为如此，有必要建立健全的监督机制，通过法律做到任务到刚，责任到人。同时实行城市市容执法公开制度，使社会公众参与到城市市容执法的监督之中，另外行政相对人了解整个运作过程后，有利于当权利受到侵害时可以及时采取措施维护自己的权利。

2.3 对城市市容执法进行人事制度的法律改革

2005年《中华人民共和国公务员法》正式颁布实施，这是中国人事制度的重要改革与创新，《公务员法》的颁布标志着对公务员进行法制化和规范化的管理。然而是否能把城市市容执法人员纳入《公务员法》管理和调整的对象还存在争议。这主要是由于法律上对现行城市市容执法机构是否是合法的行政机关没有给出明确的答案，使其在理论上存在质疑。在当今我国省市的城市市容的执法组织有的只是作为行政机关的内设机构，其执法人员根本不属于公务员，以致与不能纳入《公务员法》的管理。对执法人员人事制度进行，法制化管理；对执法人员的招录参照《公务员法》对公务员的录取模式，在录取执法人员时进行必要的考试和必要的岗位培训，从根本上杜绝低素质，法律水平不高的人员进入执法队伍，才能有效的减少暴力执法，违法执法。

[1]马怀德著：《行政法学》，中国政法大学出版社，2007年版；

[2]秦甫著：《城市管理行政手册》，中国建设出版社，2009年版；

[3]姜明安著：《城管执法研究》，北京大学出版社，2010年版；

[4]王彦著：《城市管理行政执法概论》，法律出版社，2005年版；